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摘要：全民健身公平是指政府通过一定形式向居民提供相对均等的基本健身服务。我国的全民健身在起点、过程和结果上都处于不公平状态，政府责任缺失是我国全民健身不公平的根源。政府责任回归全民健身领域，不仅是政府公共权力的必然结果，也是全民健身产品外部性的客观要求，更是纠正市场失灵的必要条件。市场经济体制下，政府在全民健身领域的责任是有限责任，主要包括经济责任、规划责任与监管责任。经济责任是全民健身公平的首要责任，规划责任是全民健身公平实现的制度条件，监管责任是全民健身公平实现的保障。
关键词：体育社会学；全民健身；政府责任
中图分类号：G80-05文献标识码：A文章编号：1006-7116(2012)03-0046-04
构建和谐社会是建设中国特色社会主义的重要目标，是贯彻落实科学发展观的具体体现[1]。公平正义是构建和谐社会过程中不容忽略的因素。全民健身服务是基本民生问题之一，随着经济的发展和社会事业的全面进步，我国全民健身事业取得了辉煌成就，但是全民健身不公平问题比较突出，城乡和地区之间所获得的全民健身服务差距加大。实现全民健身公平，保障公民的体育权利既是政府的目标，又是政府的责任。努力追求全民健身公平，实践全民健身公平，应该成为今后我国社会体育政策的长期战略选择。
1全民健身公平的内涵与不公平的表现
全民健身，即全民健身服务，是一个国家或地区利用“体育健身”手段来满足每一个公民都应该享有而且能够享有的生理、心理以及发展需求，以促进人的身心健康的服务行为[2]。全民健身服务是维护居民体育权和健康权的公共事业，关系到一个国家或地区居民的身心健康，目标是让更多的人享有锻炼的机会，更多的人参加体育活动，更多的人获得健康的身心，最终达到促进人的健康与和谐发展。全民健身公平是社会公平价值在全民健身领域的延伸和具体体现，是指政府通过一定形式向居民提供相对均等的基本健身服务。依照实现过程，全民健身公平可依次划分为起点公平、过程公平和结果公平：起点公平指公民拥有平等参与体育活动的权利；过程公平是指公民在全民健身资源配置方面不受主观因素影响，得到平等待遇；结果公平是指每个人都能有效利用全民健身服务。
目前我国的全民健身还处于不公平状态之中，以城乡差距为例，首先，从起点来看，虽然我国《宪法》、《体育法》等相关法律规定公民享有体育权，但权利的实现需要公民具有权利意识，由于城乡居民体育意识差距，体育权的实现也不同。例如，陕西省调查结果显示，67.5％的农民认为体育锻炼是城里人的事，87.1％的农民认为体育锻炼不如劳动，有22.5％的农民认为保佑健康平安要靠求神拜佛[3]。其次，从过程来看，一是场馆分布不均，占国土面积16.5%和人口44%的城市体育场馆占全部体育场馆比重92.1%，而占国土面积83.5%并拥有56%左右人口的广大农村地区的体育场馆却只占全国体育场馆资源的7.9%[4]。二是经费分配不公，我国农村体育采取的是“以县为主”的投资政策，但是目前，大多数县级财政比较困难，发展农村全民健身的资金难以保证，而城镇体育发展资金则由省市财政提供，财政状况较好，资金也就比较充足。三是指导力量配置不公，我国90％的社会体育指导员在城镇，农村只有10％，与河北、重庆、黑龙江等省城市平均每千人有一名社会体育指导员相比，农村平均每万余人才有1名体育社会指导员[5]。最后，从结果来看，全国城镇居民参加体育锻炼人数比例为90.8%，农村居民为66.7%，城镇居民经常参加体育锻炼的人数比例为13.1%，农村居民为4.1%，差异巨大[6]。城市中20~39岁、40~59岁、60~69岁年龄段国民体质综合指数分别为103.00、100.24和101.48，而农村则相应为102.11、98.27和97.88，城市居民健康状况远优于农村居民[7]。
2政府责任缺失是全民健身不公平的根源
在公共行政管理模式下，政府责任是政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求与利益[8]。尽管全民健身不公平的出现有多方面原因，但其根源是政府责任的模糊和缺失。
2.1优先发展竞技体育取向
全民健身不公平从根本上来说是政府全民健身资源投入不足，长期处于短缺状态造成的。20世纪70年代末期开始，我国体育事业走的是竞技体育优先发展道路，在“奥运战略”指引下，中央和地方将大量的人力、物力和财力用于发展竞技体育，而忽视了真正惠及民生的全民健身服务。例如，当前国家财政拨款的体育事业经费主要都用于竞技体育，群众体育经费则不到总经费的1/4，在体育系统的体育设施中，70%以上的标准体育设施不向公众开放，只供竞技体育的运动训练和运动竞赛使用，省级体育行政部门的社会体育职工人数比例只有体育行政机关职工总数的1/10[9]。这说明，我国政府体育公共资源配置主体是竞技体育，而非社会体育。
2.2体育体制改革不彻底
我国的体育体制改革未能完全建立起与市场经济相适应的“服务型政府”的体制，而传统的“政府管理型”体制扩大和泛化了政府管理职能，主要体现在政府管、办和养全民健身，这种行政垄断体制虽有优势，但弊端也很突出，主要表现为全民健身资源的行政集权配置和服务权益的部门单位垄断，造成政府财政负担沉重、效率低下、效益不佳。例如，我国的体育社团是开展全民健身活动的具体领导者和组织者，但我国的体育社团存在数量不足、官民二重性、管理缺乏等众多问题，在全民健身服务中发挥作用有限[10]。又如，政府没有对全民健身服务职能进行明确界定和划分，在财政困难的情况下，仍然习惯于直接投入一些热门项目赛事等具有营利性的全民健身服务，却无暇顾及农村体育设施建设等必须由政府提供的全民健身服务。
2.3财政体制改革存在缺陷
首先，地方政府的财权和事权不匹配。一方面，1994年的分税制财政体制改革使基层财政所剩无几，另一方面，税费制度改革取消农业税后，基层财政收入骤减，据统计，目前占全国人口70%以上的县乡财政的收入仅占全国财政收入的20 %左右[11]，由此形成了基层政府公共服务负担远大于能力。其次，转移支付制度存在缺陷。税收返还转移支付在很大程度上会形成“富的更富、穷的更穷”的“马太效应”。专项补助进一步降低了地方政府的可支配财力，加大了地方财政的支出压力。体制补助和过渡期转移支付实际上对公平目标贡献不大。最后，增量调整原则的制约。我国的财政改革坚持“存量不变、增量调整”原则，全民健身工作得到财政支持一般都是通过项目方式进行的，一旦项目结束，财政支持也就结束了，不能扩大自己的存量。
2.4法律法规不完善
全民健身法治建设是一个由立法、司法和监督等多环节组成的系统工程，我国在这几个环节上都存在诸多问题[12]。首先，立法存在问题。尽管我国第一部关于全民健身的专门性立法已经颁布，但也存在法律责任主体不明确、配套法规不足、表述模糊和操作性不强等诸多问题。其次，现有的服务规范多是一些原则性规定，而缺乏落实这些规定的系统性程序保障，即程序性法律规范严重缺失和滞后，使得全民健身服务在实施过程中遇到诸多障碍，实施效果难以达到立法目的。最后，缺乏有效监管，不仅是提供服务的市场力量需要监管，即使是政府直接生产，也应当改变政府集政策制定、服务提供和绩效评价于一身的“自我监管”传统模式，自己管自己的结果是难以做到有效监督。如“雪炭工程”综合健身馆援建项目从项目设计、建设单位的确定到实施工作都由国家体育总局统一组织进行，效果大打折扣。总局只是每年对援建项目的建设和使用情况进行抽查。
关键词：体育社会学；全民健身；政府责任
中图分类号：G80-05文献标识码：A文章编号：1006-7116(2012)03-0046-04
构建和谐社会是建设中国特色社会主义的重要目标，是贯彻落实科学发展观的具体体现[1]。公平正义是构建和谐社会过程中不容忽略的因素。全民健身服务是基本民生问题之一，随着经济的发展和社会事业的全面进步，我国全民健身事业取得了辉煌成就，但是全民健身不公平问题比较突出，城乡和地区之间所获得的全民健身服务差距加大。实现全民健身公平，保障公民的体育权利既是政府的目标，又是政府的责任。努力追求全民健身公平，实践全民健身公平，应该成为今后我国社会体育政策的长期战略选择。
1全民健身公平的内涵与不公平的表现
全民健身，即全民健身服务，是一个国家或地区利用“体育健身”手段来满足每一个公民都应该享有而且能够享有的生理、心理以及发展需求，以促进人的身心健康的服务行为[2]。全民健身服务是维护居民体育权和健康权的公共事业，关系到一个国家或地区居民的身心健康，目标是让更多的人享有锻炼的机会，更多的人参加体育活动，更多的人获得健康的身心，最终达到促进人的健康与和谐发展。全民健身公平是社会公平价值在全民健身领域的延伸和具体体现，是指政府通过一定形式向居民提供相对均等的基本健身服务。依照实现过程，全民健身公平可依次划分为起点公平、过程公平和结果公平：起点公平指公民拥有平等参与体育活动的权利；过程公平是指公民在全民健身资源配置方面不受主观因素影响，得到平等待遇；结果公平是指每个人都能有效利用全民健身服务。
目前我国的全民健身还处于不公平状态之中，以城乡差距为例，首先，从起点来看，虽然我国《宪法》、《体育法》等相关法律规定公民享有体育权，但权利的实现需要公民具有权利意识，由于城乡居民体育意识差距，体育权的实现也不同。例如，陕西省调查结果显示，67.5％的农民认为体育锻炼是城里人的事，87.1％的农民认为体育锻炼不如劳动，有22.5％的农民认为保佑健康平安要靠求神拜佛[3]。其次，从过程来看，一是场馆分布不均，占国土面积16.5%和人口44%的城市体育场馆占全部体育场馆比重92.1%，而占国土面积83.5%并拥有56%左右人口的广大农村地区的体育场馆却只占全国体育场馆资源的7.9%[4]。二是经费分配不公，我国农村体育采取的是“以县为主”的投资政策，但是目前，大多数县级财政比较困难，发展农村全民健身的资金难以保证，而城镇体育发展资金则由省市财政提供，财政状况较好，资金也就比较充足。三是指导力量配置不公，我国90％的社会体育指导员在城镇，农村只有10％，与河北、重庆、黑龙江等省城市平均每千人有一名社会体育指导员相比，农村平均每万余人才有1名体育社会指导员[5]。最后，从结果来看，全国城镇居民参加体育锻炼人数比例为90.8%，农村居民为66.7%，城镇居民经常参加体育锻炼的人数比例为13.1%，农村居民为4.1%，差异巨大[6]。城市中20~39岁、40~59岁、60~69岁年龄段国民体质综合指数分别为103.00、100.24和101.48，而农村则相应为102.11、98.27和97.88，城市居民健康状况远优于农村居民[7]。
2政府责任缺失是全民健身不公平的根源
在公共行政管理模式下，政府责任是政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求与利益[8]。尽管全民健身不公平的出现有多方面原因，但其根源是政府责任的模糊和缺失。
2.1优先发展竞技体育取向
全民健身不公平从根本上来说是政府全民健身资源投入不足，长期处于短缺状态造成的。20世纪70年代末期开始，我国体育事业走的是竞技体育优先发展道路，在“奥运战略”指引下，中央和地方将大量的人力、物力和财力用于发展竞技体育，而忽视了真正惠及民生的全民健身服务。例如，当前国家财政拨款的体育事业经费主要都用于竞技体育，群众体育经费则不到总经费的1/4，在体育系统的体育设施中，70%以上的标准体育设施不向公众开放，只供竞技体育的运动训练和运动竞赛使用，省级体育行政部门的社会体育职工人数比例只有体育行政机关职工总数的1/10[9]。这说明，我国政府体育公共资源配置主体是竞技体育，而非社会体育。
2.2体育体制改革不彻底
我国的体育体制改革未能完全建立起与市场经济相适应的“服务型政府”的体制，而传统的“政府管理型”体制扩大和泛化了政府管理职能，主要体现在政府管、办和养全民健身，这种行政垄断体制虽有优势，但弊端也很突出，主要表现为全民健身资源的行政集权配置和服务权益的部门单位垄断，造成政府财政负担沉重、效率低下、效益不佳。例如，我国的体育社团是开展全民健身活动的具体领导者和组织者，但我国的体育社团存在数量不足、官民二重性、管理缺乏等众多问题，在全民健身服务中发挥作用有限[10]。又如，政府没有对全民健身服务职能进行明确界定和划分，在财政困难的情况下，仍然习惯于直接投入一些热门项目赛事等具有营利性的全民健身服务，却无暇顾及农村体育设施建设等必须由政府提供的全民健身服务。
2.3财政体制改革存在缺陷
首先，地方政府的财权和事权不匹配。一方面，1994年的分税制财政体制改革使基层财政所剩无几，另一方面，税费制度改革取消农业税后，基层财政收入骤减，据统计，目前占全国人口70%以上的县乡财政的收入仅占全国财政收入的20 %左右[11]，由此形成了基层政府公共服务负担远大于能力。其次，转移支付制度存在缺陷。税收返还转移支付在很大程度上会形成“富的更富、穷的更穷”的“马太效应”。专项补助进一步降低了地方政府的可支配财力，加大了地方财政的支出压力。体制补助和过渡期转移支付实际上对公平目标贡献不大。最后，增量调整原则的制约。我国的财政改革坚持“存量不变、增量调整”原则，全民健身工作得到财政支持一般都是通过项目方式进行的，一旦项目结束，财政支持也就结束了，不能扩大自己的存量。
2.4法律法规不完善
全民健身法治建设是一个由立法、司法和监督等多环节组成的系统工程，我国在这几个环节上都存在诸多问题[12]。首先，立法存在问题。尽管我国第一部关于全民健身的专门性立法已经颁布，但也存在法律责任主体不明确、配套法规不足、表述模糊和操作性不强等诸多问题。其次，现有的服务规范多是一些原则性规定，而缺乏落实这些规定的系统性程序保障，即程序性法律规范严重缺失和滞后，使得全民健身服务在实施过程中遇到诸多障碍，实施效果难以达到立法目的。最后，缺乏有效监管，不仅是提供服务的市场力量需要监管，即使是政府直接生产，也应当改变政府集政策制定、服务提供和绩效评价于一身的“自我监管”传统模式，自己管自己的结果是难以做到有效监督。如“雪炭工程”综合健身馆援建项目从项目设计、建设单位的确定到实施工作都由国家体育总局统一组织进行，效果大打折扣。总局只是每年对援建项目的建设和使用情况进行抽查。