论文部分内容阅读
2008年北京奥运会空气质量成功保障是我国区域大气污染治理的成功典范。近三年，京津冀等区域大范围的严重灰霾污染频发，迫使区域污染共同治理提上了常态化的日程。北京2014“APEC蓝”再次显示了区域污染协同控制的良好环境效益，使我们更加清楚地认识到，区域污染协同防治是环境质量改善的必然选择。习近平总书记在视察北京工作时，更是对京津冀区域协同发展和污染共同治理提出了非常明确和具体的要求。
目前，虽然建立了京津冀区域污染联防联控协调机制，但实施依然存在多方面问题：一是以合作协议方式约定各行政区的污染防治责任，约束性不强，落实效率不高；二是区域内各行政区经济社会发展不均衡，各地环境质量改善需求不尽相同，区域治理目标与标准难以统一；三是未建立形成统一的区域特征污染物环境监测评估支撑体系，难以科学准确地对区域污染现状进行评估与动态监控；四是缺乏对区域灰霾、光化学烟雾污染等形成机理的系统性、基础性理论研究，以致措施针对性不强、经济成本高、环境效益难以持续。
因此，京津冀区域污染协同防治需要建立更强的体制机制和可靠的科学评估体系，建议从以下几个方面重点着力：
尽快为区域协同发展与污染共同治理立法。从国家层面上，根据区域自然资源承载力和经济社会发展现状，制定具有法律约束效力的区域协同发展空间布局战略规划，有效约束各行政区的经济产业以及城市化建设无序化发展。区域内应建立“区域城市”理念，打破“中心城-郊区结构”的传统城市架构。京津冀区域中与各个城市的连通性最好的北京，应当充分发挥引领区域发展的作用，率先在人才、技术、产业等要素方面形成空间分布式辐射，促进区域内产业结构调整与再造。区域内每个“城市”虽各具功能，但居民的就业、交通和居住的联系却发生在“区域”层次上。因此，便捷的铁路、公路交通、信息通讯、公共服务等基础设施要完善一致，形成互补共生的“区域城市”圈。
建立以可持续发展为导向的地方绩效考核激励机制，并且具有法定性，营造一个长期坚持以经济发展、社会均衡、生态环保为原则的施政环境。制定一些经济引导政策和约束性考核指标，提高自然资源、能源利用效率；鼓励区域发展建设中生态环保、新能源技术的创新研究和使用。
建立区域间财政平衡机制。通过协商，公共财政预算收入高的地方要对于财政预算收入低的地方予以补贴（横向平衡），同时中央政府加大对财政预算收入低的地方政府一般性转移支付（纵向平衡），促进整体区域内基本公共服务和社会保障均等化，推进区域协同发展。
完善区域生态补偿机制，加大对区域的生态涵养地区的财政补贴。以中央财政补助资金为引导，各地视财力状况投资设立“区域环境基金”，由区域环境治理协调机构进行统一调配，用于区域基础设施建设和大型污染治理等项目，推动环境改善目标趋于一致。
实行区域能源消耗总量和工业排放总量控制，推行区域内新增重点项目联合环评审批制度。运用市场机制，推行如SO2重点污染物跨行政区排污权交易制度。区域内火电、钢铁冶金、石油化工、水泥等行业统一执行严于国家标准的特别排放限值。建立区域联合与异地交叉执法的机制，统一执法尺度，规范执法程序。
实行区域内污染企业环境影响年度报告和诚信档案制度，不涉及国家机密的环境信息尽可能向公众公开，区域内重大项目建设、污染治理、发展规划适时召开公众听证会、征求利益相关方的意见，建立有效的公众参与监督机制。让公众在日常生活与生产活动中自觉参与污染治理与监督。引导公众环境改善意愿及诉求与所实施的各项政策措施基本相一致。
建立完善的科学环境评价体系。参照国际做法，可委托有资质和科研实力的第三方机构，根据区域大气环流与污染传输路径，增设区域环境质量监测站点，尤其强化空气中PM2.5、O3、VOCs、NH3及相关特征污染物的监测，形成完善的区域空气质量监测体系，并建立规范的、相对科学的区域污染源排放动态清单，开展年度区域环境质量和污染特征第三方的科学评价。
建立完善的污染防治政策与措施的经济成本和环境效益科学评估机制，并每年度实施。对区域污染防治措施要做目标可达性评估与分析，以及措施经济成本和环境效益评估与分析，保障污染防治措施实施的有效性，改善目标可达的科学性，保障区域内环境治理资金使用效益的最大化。例如加大区域天然气供应，减少河北、天津地区燃煤量，尤其散煤使用量，优化能源结构，是否仅比单纯保障一个城市利用天然气发电所获得的区域环境改善效果更大和更加经济合理？这样的科学评估是区域污染防治复杂性和长期性的必要支撑。
加强对灰霾、光化学污染等形成机理的系统性、基础性研究，为区域污染防治政策与措施的制定提供可靠的科学依据，以及强化挥发性有机物治理技术、工业锅炉和水泥行业脱硝技术、燃煤电厂除汞技术等研发与示范。
推行“污染者付费，专业化治理”的国际做法。在投融资、税收、立法等方面鼓励环境咨询服务公司，对区域内重点排污企业的环保设施在建设、运营中进行专业化、全过程的集中管理，实行环境污染第三方治理。
清楚界定各行政辖区环境资源的产权和各层级的环境保护责任，系统梳理区域内生态环境资源的基础数据，搭建跨部门、跨行政区化的数据库管理平台，促进管理部门间的业务协同与互动，提高管理信息化和科学决策水平。研究建立区域内环境资源破坏追责机制。
（作者系民进会员、北京市门头沟区副区长）
目前，虽然建立了京津冀区域污染联防联控协调机制，但实施依然存在多方面问题：一是以合作协议方式约定各行政区的污染防治责任，约束性不强，落实效率不高；二是区域内各行政区经济社会发展不均衡，各地环境质量改善需求不尽相同，区域治理目标与标准难以统一；三是未建立形成统一的区域特征污染物环境监测评估支撑体系，难以科学准确地对区域污染现状进行评估与动态监控；四是缺乏对区域灰霾、光化学烟雾污染等形成机理的系统性、基础性理论研究，以致措施针对性不强、经济成本高、环境效益难以持续。
因此，京津冀区域污染协同防治需要建立更强的体制机制和可靠的科学评估体系，建议从以下几个方面重点着力：
尽快为区域协同发展与污染共同治理立法。从国家层面上，根据区域自然资源承载力和经济社会发展现状，制定具有法律约束效力的区域协同发展空间布局战略规划，有效约束各行政区的经济产业以及城市化建设无序化发展。区域内应建立“区域城市”理念，打破“中心城-郊区结构”的传统城市架构。京津冀区域中与各个城市的连通性最好的北京，应当充分发挥引领区域发展的作用，率先在人才、技术、产业等要素方面形成空间分布式辐射，促进区域内产业结构调整与再造。区域内每个“城市”虽各具功能，但居民的就业、交通和居住的联系却发生在“区域”层次上。因此，便捷的铁路、公路交通、信息通讯、公共服务等基础设施要完善一致，形成互补共生的“区域城市”圈。
建立以可持续发展为导向的地方绩效考核激励机制，并且具有法定性，营造一个长期坚持以经济发展、社会均衡、生态环保为原则的施政环境。制定一些经济引导政策和约束性考核指标，提高自然资源、能源利用效率；鼓励区域发展建设中生态环保、新能源技术的创新研究和使用。
建立区域间财政平衡机制。通过协商，公共财政预算收入高的地方要对于财政预算收入低的地方予以补贴（横向平衡），同时中央政府加大对财政预算收入低的地方政府一般性转移支付（纵向平衡），促进整体区域内基本公共服务和社会保障均等化，推进区域协同发展。
完善区域生态补偿机制，加大对区域的生态涵养地区的财政补贴。以中央财政补助资金为引导，各地视财力状况投资设立“区域环境基金”，由区域环境治理协调机构进行统一调配，用于区域基础设施建设和大型污染治理等项目，推动环境改善目标趋于一致。
实行区域能源消耗总量和工业排放总量控制，推行区域内新增重点项目联合环评审批制度。运用市场机制，推行如SO2重点污染物跨行政区排污权交易制度。区域内火电、钢铁冶金、石油化工、水泥等行业统一执行严于国家标准的特别排放限值。建立区域联合与异地交叉执法的机制，统一执法尺度，规范执法程序。
实行区域内污染企业环境影响年度报告和诚信档案制度，不涉及国家机密的环境信息尽可能向公众公开，区域内重大项目建设、污染治理、发展规划适时召开公众听证会、征求利益相关方的意见，建立有效的公众参与监督机制。让公众在日常生活与生产活动中自觉参与污染治理与监督。引导公众环境改善意愿及诉求与所实施的各项政策措施基本相一致。
建立完善的科学环境评价体系。参照国际做法，可委托有资质和科研实力的第三方机构，根据区域大气环流与污染传输路径，增设区域环境质量监测站点，尤其强化空气中PM2.5、O3、VOCs、NH3及相关特征污染物的监测，形成完善的区域空气质量监测体系，并建立规范的、相对科学的区域污染源排放动态清单，开展年度区域环境质量和污染特征第三方的科学评价。
建立完善的污染防治政策与措施的经济成本和环境效益科学评估机制，并每年度实施。对区域污染防治措施要做目标可达性评估与分析，以及措施经济成本和环境效益评估与分析，保障污染防治措施实施的有效性，改善目标可达的科学性，保障区域内环境治理资金使用效益的最大化。例如加大区域天然气供应，减少河北、天津地区燃煤量，尤其散煤使用量，优化能源结构，是否仅比单纯保障一个城市利用天然气发电所获得的区域环境改善效果更大和更加经济合理？这样的科学评估是区域污染防治复杂性和长期性的必要支撑。
加强对灰霾、光化学污染等形成机理的系统性、基础性研究，为区域污染防治政策与措施的制定提供可靠的科学依据，以及强化挥发性有机物治理技术、工业锅炉和水泥行业脱硝技术、燃煤电厂除汞技术等研发与示范。
推行“污染者付费，专业化治理”的国际做法。在投融资、税收、立法等方面鼓励环境咨询服务公司，对区域内重点排污企业的环保设施在建设、运营中进行专业化、全过程的集中管理，实行环境污染第三方治理。
清楚界定各行政辖区环境资源的产权和各层级的环境保护责任，系统梳理区域内生态环境资源的基础数据，搭建跨部门、跨行政区化的数据库管理平台，促进管理部门间的业务协同与互动，提高管理信息化和科学决策水平。研究建立区域内环境资源破坏追责机制。
（作者系民进会员、北京市门头沟区副区长）