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摘要:金融担保公司是一个高风险行业，经营风险，销售信用。担保机构承担了中小企业和放贷银行的双重风险。但就目前来看，风险防范单靠担保机构自身的力量是无法解决的，这已经成为制约和影响信用担保体系健康发展的重要因素。因此迫切需要国家立法，对担保机构的风险防范与控制做出规定，要建立科学的风险防范与管理机制，进一步强化金融担保公司的职能，完善相关法律制度是重中之重。
关键词:金融担保公司 法律制度 信用环境
中图分类号： D920 文献标识码：A
中国人民银行研究局2003～2005年在《中国中小企业金融制度调查》研究项目中对担保业的问题作了深入的了解，截止2004年12月底，全国有2188家担保机构，其中2004年新增1000家，注册资本657.2亿元。调查显示，2188家担保机构中,业务与担保能力相匹配的仅占40%，60%的担保机构业务处于“空置”状态。担保行业之所以出现令人不太乐观的现状，从表面上看是低收益高风险，进一步说是担保资本金匮乏，担保杠杆没有发挥出来，已影响到整个行业的可持续发展。
一、金融担保公司的法律地位及发展历程
（一）金融担保公司的法律地位。
金融担保是一种以金融债权为担保对象的担保。金融担保公司则是专业从事信用担保的金融中介组织。在我国则是主要为中小企业提供信用担保的服务。且金融担保公司是独立的法人组织，国外对担保机构的法律地位的规定十分明确的，但在我国，担保公司的法律地位仍处于不明确状态。担保公司成立和实施的法律依据是《中华人民共和国公司法》、《合同法》、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》等法律法规。
国家经贸委发布的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》中，也认定中小企业信用担保属《担保法》规定的保证行为。同样，金融担保公司提供的担保即保证。随着市场经济体制的确立，市场行为的逐步扩大，经济活动日趋复杂化，专业银行的贷款风险亦随之增大。信贷风险问题已成为捆扰金融界的一大难题，专业银行自身推行的违约金、抵押和保证担保难以达到理想的效果，广大的企业、农户又存在不同程度的找保难，银企双方都迫切需要良好的信用保证服务，因此成立专门的金融担保公司，势在必行。
（二）金融担保公司的发展历程。
我国的金融担保公司是在中小企业融资难的背景下逐步发展起来的。中小企业是国民经济的重要组成部分,在推动经济增长、扩大社会就业、促进技术创新、提供协作服务以及带动小城镇建设等方面发挥了重要作用。迄今为止,我国中小企业数量已超过3000万家,占全国企业总数的99%,职工人数占70%，资产总额占50%，45%以上的税收收入、60%以上的出口总额和80%以上的就业岗位。中小企业已经成为发展经济和社会就业的主力军，然而，融资困难严重制约着中小企业的进一步发展。根据国际金融公司的调查，中小企业发展资金绝大部分来自内部留存，贷款和股权累计融资不到20%。而国内金融机构贷款的70以上投向大中型企业，中小企业所获资金比例极低。
2000年8月国务院办公厅发出了《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，决定加快建设信用担保体系，建立和完善担保机构的准入制度、资金资助制度、信用评估和风险控制制度、行业协调制度与自律制度，要求各级政府为中小企业融资创造条件。2001年3月，财政部颁发的《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》中称：担保机构的业务范围主要是对中小企业向金融机构贷款、票据贴现、融资租赁等融资方式提供担保和再担保，以及经主管财政部门批准的其他担保和资金运用业务。禁止从事存、贷款金融业务及财政信用业务。随着一系列规章制度的出台，我国金融担保公司的发展逐步走上了法制化的軌道。
二、当前金融担保公司发展过程中面临的主要难题
然而，这个被无数中小企业寄予了厚望的担保体系自身也被诸多难点所困扰：（1）担保公司规模小，抗风险能力较差。担保行业是高风险的行业，其规模直接影响它的抗风险能力，而担保公司资本金少，导致其抗风险能力不足。一旦发生一笔代偿，几十笔担保业务收入才能弥补损失。（2）风险补偿、分担机制不健全。一是缺乏完善的外部风险补偿机制。担保公司以担保基金承担担保责任后，只能依靠它的业务经营收入来弥补亏损。二是内部风险补偿机制难执行。虽然财政部关于《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》中规定，但实际操作中，担保公司没有遵循相关规定，风险拨备严重不足。三是未建立担保风险分担机制。（3）担保公司资本金不够真实，存在较大风险。担保公司注册资本金都在几千万至上亿元，注册资本不真实是其通病，绝大部分的担保公司注册资本都没有足额及时到位或以五花八门的资产充抵资本、违规抽逃注册资本和虚假出资现象较为普遍，这在很大程度上降低了担保公司的实际担保能力和赔付能力。
除了以上几点以外，最大的难题还是我国关于金融担保公司的法律制度不健全。虽然我国目前与中小企业信用担保相关的法律不少，但难以满足中小企业信用担保发展的要求。1995年6月30日第八界全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《中华人民共和国担保法》，是一部与中小企业信用担保最接近的法律。但是，这部法律没有、也不可能突出中小企业信用担保的特点，中小企业信用担保的许多政策都没有、也不可能涉及。几年过去，信用担保机构管理和政策法规仍停留于此，且这些政策有许多已经不适应目前信用担保机构发展的要求。一方面，这些意见带有部门特征，另一方面不统一，很多地方甚至有相互矛盾的地方。
三、完善我国金融担保公司法律制度的建议
建立中小企业信用担保体系、进一步完善金融担保公司是世界各国扶植中小企业发展的通行做法，是重塑银企关系、强化信用观念、化解金融风险和改善中小企业融资环境的重要手段。据加拿大卡尔顿大学的学者统计，截止1999年8月底，全世界已有48%的国家和地区为扶持中小企业发展建立了中小企业信用担保体系，有关金融担保机构的金融法规也应运而生。但现有的法律法规已不能适应当前日益发展的经济形势，当前完善金融法律制度，促进金融担保公司的健康发展是迫在眉睫。
（一）完善金融担保公司的风险管理制度。
1、建立健全担保机构再担保制度。
再担保是对担保的担保，即再担保机构对担保机构已承担的担保风险按照一定的比例再次进行担保或强制再担保，以分散和转移已担保的风险，在我国中小企业信用担保体系中，无论是单个的担保机构还是一定区域内的担保机构体系，其防范和规避风险的能力都是有一定限度的。而且我国中小企业信用担保机构出资分散、资本金数量偏小、操作不够规范和再担保机构还处于试点阶段，国家和省级政府应加大组建再担保的工作力度，逐步健全完善全国性的中小企业信用再担保机构体系，为市、县、乡担保机构提供再担保服务。
2、完善担保机构的资金补偿机制。
政府担保机构基本上不以盈利目的，仅仅靠财政预算拨款来补偿资本金，资金来源既不稳定，又单一。为此，可以每隔一定时间由政府按财政收入增长的一定比例，以此补充政府担保机构的担保资金。也可以将征自中小企业税收总额的固定比例在隔一段时间后专门用于政府担保资金的资金补偿。根据我国政在2002年世界中小企业大会上公布的数字，中国中小企业实现的利税占全国40%,这一数字意味着补偿机制具有充分的补偿资金来源。
3、建立信用担保征信制度。
建立中小企業贷款担保信用征集与评价制度，让社会、公众以及银行、担保机构等及时了解和掌握中小企业的信用状况，既是我国信用制度建设的实际需要，也是中小企业信用担保体系建设的一个重要环节。中小企业贷款担保信用征集与评价机构是企业信用征集与评价制度的核心。通常具有与信用担保评价业务相适应的担保、财务、风险、信用管理等方面的专业人员；具有严格的信息档案管理制度、保密措施和安全防范措施。按照“客观、公正、科学”的原则对申请担保的中小企业做出信用评价。目前，我国尚无专门的中小企业信用担保征信机构，国家或各地应当抓紧制定该类中介机构的组建标准和运作要求，通过组建或对现有信用评价机构进行改造和规范来解决信用担保征信机构匮乏的问题。
4、建立金融担保机构的退出和禁入机制。
中小企业信用担保监督管理机构和担保业协会应当建立对担保机构的资信评级制度，促使担保机构改善和加强经营管理。对出现经营危机，陷于困境的担保公司力求救助；对于那些经营不善，违法违规，信用不佳，负债累累的担保公司，应实行强制关闭、破产清算。银监会应制定出一套完善的担保公司退出市场的制度措施，力求使得市场平稳，原有的债权债务妥善处理，保护银行及投资者的合法利益。同时对于相关责任人实行禁入，以保证担保体系统整体不会因为少数担保机构的不良运行影响到信用担保体系的质量。
（二）完善金融担保公司的监管管理制度。
当前我国对金融担保公司的监管还处于灰色地带:首先是监管法律缺位，既没有业务法也没有监管法。其次是处于监管盲区，金融性监管部门如人民银行、银监会、保监会、证监会都没有监管责任，仅仅是工商行政管理部门依据《公司法》审批此类公司的设立，一些地区甚至由经贸委负责指导任务。机构设立、业务准人、高级管理人员的任职资格没有严格的条件。监管不到位是产生问题的最大的原因。
因此为了规范金融担保公司的运作，维护地区金融秩序，改善各地信用状况，降低地区金融风险，各级政府和金融监管部门加强对金融性担保公司的监管：（1）市场准人的监管，各地工商行政管理部门在审批担保公司设立时，首先要经过当地政府金融办公室其准人和高级管理人员的任职资格的审查。（2）业务及风险的监管，要对金融性担保公司的运作进行严格的现场监管和非现场监管。要规定其担保额与资本金的比例关系，监管其信用扩张的倍数，并按照担保业务对被担保企业的信用状况，进行严格的信用评级和风险权重的监管。（3）加强担保公司的内控监管，检查担保公司内控措施的落实情况，监控其道德风险的规避。（4）加强信息的披露、增强其透明度，金融担保公司必须定期向监管部门和接受其出具担保的商亚银行披露真实的报表。（5）建立严格的处罚机制，一旦发现担保公司违规操作，监管部门要处以高额的罚款，实行业务警告、整顿，取消高级管理人员任职资格，直至停牌处罚。
四、结语
虽然前文从法律角度对金融担保公司的市场监管、风险防范进行了一定的探讨，但是要规范金融担保公司的发展，防范和化解金融担保公司的风险还是不够的。需要运用法律的、经济的、行政的等多种手段，促使金融担保公司的健康发展。金融担保公司的发展前景是远大的，金融担保公司法律制度的建立不是一蹴而就的事，需要一个长期的过程。
（作者：郑州大学法学院09级经济法研究生）
参考文献：
[1]张利胜，狄娜.中小企业信用担保.上海财经大学出版社，2001:45一62.
[2]梅强，谭中明.中小企业信用担保理论、模式及政策.经济管理出版社，2002:91.
[3]顾毓斌，封思贤.建立健全我国中小企业融资担保制度.现代经济探讨，2001，(2):38.
[4]陈文晖.中小企业信用担保体系国际比较.经济科学出版社,2002,25,29
[5]巴曙松.信用担保机构参与金融创新的途径研究.2004年中国担保法论坛.
[6]童哨兵.关于制约中小企业担保公司发展的几个问题.武汉金融,2004,(2):5.
[7]何红渠,孙壮志.担保公司贷款担保业务模式的创新.中南大学学报,2004,(1)
[8]Peter Van Rooij.Credit Guarantee of the SME.Proceedings of InternationalForum for SME Development,2001,(11).
关键词:金融担保公司 法律制度 信用环境
中图分类号： D920 文献标识码：A
中国人民银行研究局2003～2005年在《中国中小企业金融制度调查》研究项目中对担保业的问题作了深入的了解，截止2004年12月底，全国有2188家担保机构，其中2004年新增1000家，注册资本657.2亿元。调查显示，2188家担保机构中,业务与担保能力相匹配的仅占40%，60%的担保机构业务处于“空置”状态。担保行业之所以出现令人不太乐观的现状，从表面上看是低收益高风险，进一步说是担保资本金匮乏，担保杠杆没有发挥出来，已影响到整个行业的可持续发展。
一、金融担保公司的法律地位及发展历程
（一）金融担保公司的法律地位。
金融担保是一种以金融债权为担保对象的担保。金融担保公司则是专业从事信用担保的金融中介组织。在我国则是主要为中小企业提供信用担保的服务。且金融担保公司是独立的法人组织，国外对担保机构的法律地位的规定十分明确的，但在我国，担保公司的法律地位仍处于不明确状态。担保公司成立和实施的法律依据是《中华人民共和国公司法》、《合同法》、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》等法律法规。
国家经贸委发布的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》中，也认定中小企业信用担保属《担保法》规定的保证行为。同样，金融担保公司提供的担保即保证。随着市场经济体制的确立，市场行为的逐步扩大，经济活动日趋复杂化，专业银行的贷款风险亦随之增大。信贷风险问题已成为捆扰金融界的一大难题，专业银行自身推行的违约金、抵押和保证担保难以达到理想的效果，广大的企业、农户又存在不同程度的找保难，银企双方都迫切需要良好的信用保证服务，因此成立专门的金融担保公司，势在必行。
（二）金融担保公司的发展历程。
我国的金融担保公司是在中小企业融资难的背景下逐步发展起来的。中小企业是国民经济的重要组成部分,在推动经济增长、扩大社会就业、促进技术创新、提供协作服务以及带动小城镇建设等方面发挥了重要作用。迄今为止,我国中小企业数量已超过3000万家,占全国企业总数的99%,职工人数占70%，资产总额占50%，45%以上的税收收入、60%以上的出口总额和80%以上的就业岗位。中小企业已经成为发展经济和社会就业的主力军，然而，融资困难严重制约着中小企业的进一步发展。根据国际金融公司的调查，中小企业发展资金绝大部分来自内部留存，贷款和股权累计融资不到20%。而国内金融机构贷款的70以上投向大中型企业，中小企业所获资金比例极低。
2000年8月国务院办公厅发出了《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，决定加快建设信用担保体系，建立和完善担保机构的准入制度、资金资助制度、信用评估和风险控制制度、行业协调制度与自律制度，要求各级政府为中小企业融资创造条件。2001年3月，财政部颁发的《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》中称：担保机构的业务范围主要是对中小企业向金融机构贷款、票据贴现、融资租赁等融资方式提供担保和再担保，以及经主管财政部门批准的其他担保和资金运用业务。禁止从事存、贷款金融业务及财政信用业务。随着一系列规章制度的出台，我国金融担保公司的发展逐步走上了法制化的軌道。
二、当前金融担保公司发展过程中面临的主要难题
然而，这个被无数中小企业寄予了厚望的担保体系自身也被诸多难点所困扰：（1）担保公司规模小，抗风险能力较差。担保行业是高风险的行业，其规模直接影响它的抗风险能力，而担保公司资本金少，导致其抗风险能力不足。一旦发生一笔代偿，几十笔担保业务收入才能弥补损失。（2）风险补偿、分担机制不健全。一是缺乏完善的外部风险补偿机制。担保公司以担保基金承担担保责任后，只能依靠它的业务经营收入来弥补亏损。二是内部风险补偿机制难执行。虽然财政部关于《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》中规定，但实际操作中，担保公司没有遵循相关规定，风险拨备严重不足。三是未建立担保风险分担机制。（3）担保公司资本金不够真实，存在较大风险。担保公司注册资本金都在几千万至上亿元，注册资本不真实是其通病，绝大部分的担保公司注册资本都没有足额及时到位或以五花八门的资产充抵资本、违规抽逃注册资本和虚假出资现象较为普遍，这在很大程度上降低了担保公司的实际担保能力和赔付能力。
除了以上几点以外，最大的难题还是我国关于金融担保公司的法律制度不健全。虽然我国目前与中小企业信用担保相关的法律不少，但难以满足中小企业信用担保发展的要求。1995年6月30日第八界全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《中华人民共和国担保法》，是一部与中小企业信用担保最接近的法律。但是，这部法律没有、也不可能突出中小企业信用担保的特点，中小企业信用担保的许多政策都没有、也不可能涉及。几年过去，信用担保机构管理和政策法规仍停留于此，且这些政策有许多已经不适应目前信用担保机构发展的要求。一方面，这些意见带有部门特征，另一方面不统一，很多地方甚至有相互矛盾的地方。
三、完善我国金融担保公司法律制度的建议
建立中小企业信用担保体系、进一步完善金融担保公司是世界各国扶植中小企业发展的通行做法，是重塑银企关系、强化信用观念、化解金融风险和改善中小企业融资环境的重要手段。据加拿大卡尔顿大学的学者统计，截止1999年8月底，全世界已有48%的国家和地区为扶持中小企业发展建立了中小企业信用担保体系，有关金融担保机构的金融法规也应运而生。但现有的法律法规已不能适应当前日益发展的经济形势，当前完善金融法律制度，促进金融担保公司的健康发展是迫在眉睫。
（一）完善金融担保公司的风险管理制度。
1、建立健全担保机构再担保制度。
再担保是对担保的担保，即再担保机构对担保机构已承担的担保风险按照一定的比例再次进行担保或强制再担保，以分散和转移已担保的风险，在我国中小企业信用担保体系中，无论是单个的担保机构还是一定区域内的担保机构体系，其防范和规避风险的能力都是有一定限度的。而且我国中小企业信用担保机构出资分散、资本金数量偏小、操作不够规范和再担保机构还处于试点阶段，国家和省级政府应加大组建再担保的工作力度，逐步健全完善全国性的中小企业信用再担保机构体系，为市、县、乡担保机构提供再担保服务。
2、完善担保机构的资金补偿机制。
政府担保机构基本上不以盈利目的，仅仅靠财政预算拨款来补偿资本金，资金来源既不稳定，又单一。为此，可以每隔一定时间由政府按财政收入增长的一定比例，以此补充政府担保机构的担保资金。也可以将征自中小企业税收总额的固定比例在隔一段时间后专门用于政府担保资金的资金补偿。根据我国政在2002年世界中小企业大会上公布的数字，中国中小企业实现的利税占全国40%,这一数字意味着补偿机制具有充分的补偿资金来源。
3、建立信用担保征信制度。
建立中小企業贷款担保信用征集与评价制度，让社会、公众以及银行、担保机构等及时了解和掌握中小企业的信用状况，既是我国信用制度建设的实际需要，也是中小企业信用担保体系建设的一个重要环节。中小企业贷款担保信用征集与评价机构是企业信用征集与评价制度的核心。通常具有与信用担保评价业务相适应的担保、财务、风险、信用管理等方面的专业人员；具有严格的信息档案管理制度、保密措施和安全防范措施。按照“客观、公正、科学”的原则对申请担保的中小企业做出信用评价。目前，我国尚无专门的中小企业信用担保征信机构，国家或各地应当抓紧制定该类中介机构的组建标准和运作要求，通过组建或对现有信用评价机构进行改造和规范来解决信用担保征信机构匮乏的问题。
4、建立金融担保机构的退出和禁入机制。
中小企业信用担保监督管理机构和担保业协会应当建立对担保机构的资信评级制度，促使担保机构改善和加强经营管理。对出现经营危机，陷于困境的担保公司力求救助；对于那些经营不善，违法违规，信用不佳，负债累累的担保公司，应实行强制关闭、破产清算。银监会应制定出一套完善的担保公司退出市场的制度措施，力求使得市场平稳，原有的债权债务妥善处理，保护银行及投资者的合法利益。同时对于相关责任人实行禁入，以保证担保体系统整体不会因为少数担保机构的不良运行影响到信用担保体系的质量。
（二）完善金融担保公司的监管管理制度。
当前我国对金融担保公司的监管还处于灰色地带:首先是监管法律缺位，既没有业务法也没有监管法。其次是处于监管盲区，金融性监管部门如人民银行、银监会、保监会、证监会都没有监管责任，仅仅是工商行政管理部门依据《公司法》审批此类公司的设立，一些地区甚至由经贸委负责指导任务。机构设立、业务准人、高级管理人员的任职资格没有严格的条件。监管不到位是产生问题的最大的原因。
因此为了规范金融担保公司的运作，维护地区金融秩序，改善各地信用状况，降低地区金融风险，各级政府和金融监管部门加强对金融性担保公司的监管：（1）市场准人的监管，各地工商行政管理部门在审批担保公司设立时，首先要经过当地政府金融办公室其准人和高级管理人员的任职资格的审查。（2）业务及风险的监管，要对金融性担保公司的运作进行严格的现场监管和非现场监管。要规定其担保额与资本金的比例关系，监管其信用扩张的倍数，并按照担保业务对被担保企业的信用状况，进行严格的信用评级和风险权重的监管。（3）加强担保公司的内控监管，检查担保公司内控措施的落实情况，监控其道德风险的规避。（4）加强信息的披露、增强其透明度，金融担保公司必须定期向监管部门和接受其出具担保的商亚银行披露真实的报表。（5）建立严格的处罚机制，一旦发现担保公司违规操作，监管部门要处以高额的罚款，实行业务警告、整顿，取消高级管理人员任职资格，直至停牌处罚。
四、结语
虽然前文从法律角度对金融担保公司的市场监管、风险防范进行了一定的探讨，但是要规范金融担保公司的发展，防范和化解金融担保公司的风险还是不够的。需要运用法律的、经济的、行政的等多种手段，促使金融担保公司的健康发展。金融担保公司的发展前景是远大的，金融担保公司法律制度的建立不是一蹴而就的事，需要一个长期的过程。
（作者：郑州大学法学院09级经济法研究生）
参考文献：
[1]张利胜，狄娜.中小企业信用担保.上海财经大学出版社，2001:45一62.
[2]梅强，谭中明.中小企业信用担保理论、模式及政策.经济管理出版社，2002:91.
[3]顾毓斌，封思贤.建立健全我国中小企业融资担保制度.现代经济探讨，2001，(2):38.
[4]陈文晖.中小企业信用担保体系国际比较.经济科学出版社,2002,25,29
[5]巴曙松.信用担保机构参与金融创新的途径研究.2004年中国担保法论坛.
[6]童哨兵.关于制约中小企业担保公司发展的几个问题.武汉金融,2004,(2):5.
[7]何红渠,孙壮志.担保公司贷款担保业务模式的创新.中南大学学报,2004,(1)
[8]Peter Van Rooij.Credit Guarantee of the SME.Proceedings of InternationalForum for SME Development,2001,(11).