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【摘 要】“三农”问题的核心是增加农民收入、减轻农民负担。农村土地历来被视为农民维持生存的基础，农村集体土地所有制也就成为相应的法律保障。中国现代农地产权制度改革的实质是在不触动农地所有制的前提下进行农地使用制的创新。随着这次制度变迁优势的逐步释放，农业经济发展步伐开始放慢，农业产权制度的弊端再次凸现，这又为新一轮制度变迁创造了现实需求。笔者认为，决定土地资源配置效率的是土地使用制而非所有制，但完善的土地所有制却是土地有效配置的必要条件。当前农地产权改革的首要任务是复归真正意义上的农地集体所有制，其次才是完善土地使用制。
【关键词】农地；产权制度；改革
文章编号：ISSN1006—656X（2014）011-0028-01
一、现行农地产权制度改革：绩效与缺陷
从1985年开始，农业经济增长开始放慢。一般认为，造成农业经济增长速度放慢的原因有：耕地面积锐减、农业投资水平下降、农业机械化和良种化等农业技术提高缓慢、土地过度使用造成地力下降等。家庭承包制的制度缺陷主要有：第一，过分强调土地的平均主义分配以及土地使用权流动的诸多限制，使得农业规模经营的资源条件丧失。 第二，集体土地所有权代表的利益主体地位没有确立，因而也就无法收取客观存在的农业绝对地租和级差地租。这不仅导致土地所有者权益在经济上没有实现，而且也造成了地权分配的事实上的不平等。第三，家庭承包制导致农业技术变迁路径扭曲。农业经济的发展趋向于适度规模经营，这种经营以大规模农业技术的广泛应用、农业生产的专业化和农业地域分工为特征。第四，农地集体所有制权能的残缺性，即目前我国农民集体土地所有权不是完善意义上的土地所有权，因为存在着外部力量对农民土地所有权的种种侵蚀现象。这是我国第三次农地制度改革没有解决的，也是最主要的一个制度缺陷。
二、农地产权制度的创新：两种理论思路
（一）农地所有制改革论
此论又有两种方向完全相反和一种折中的观点：一种主张实行彻底的农地私有制改革，实现农地产权的私有化。持此观点的人认为，目前我国农地家庭承包经营制，实现了土地所有权和土地使用权的分离，但土地使用权期限短、流动性差，这样既不利于农民做大规模的、长期的投资，也不利于土地的保护。如果实行土地私有制，则可以极大地调动农民的积极性，克服土地利用短期化行为。第二种观点主张实行农地所有权国有化改革。该观点指出，我国农地产权制度改革的政策取向，从短期来看应该坚持集体土地所有制，继续完善农地使用制；从长期来看应当创造条件，逐步实行农地国有制改革。第三种观点是将目前的农地分作两类，一类是作为口粮田的私田；另一类是作为责任田的集体田，即公田，此种观点认为，这种产权制度既有利于调动农民土地投资的积极性和促进土地的规模经营，而又无害于土地的公有制。
（二）农地使用制度改革论
持此观点的人很多，但都有一个基本前提，既不主张进行土地所有制层次上的变革。适应我国当前农业生产特性和农村制度环境的农地制度形式——双层经营”表示认可；还有人主张“就多数地方而言……以租赁制完善承包制可能是一种现实的和明智的选择”，这种观点实际上也是不主张土地所有权改革而倾向于继续改革和完善土地使用制。
三、优先进行农地所有制的改革与完善：本文的观点
（一）农地配置效率与土地产权制度的关联性
1.土地资源配置效率与土地所有制的无关性
从理论上看，土地投入到经济领域并不要求必然发生土地所有权转移，因为人们利用土地实际上是利用土地的使用权而非土地所有权。无论任何种土地所有制形式，土地所有权与使用权的分离在理论上并无实质性差异，只要土地使用权流动没有制度障碍，土地资源配置效率就由土地市场的有效性决定。
2.土地使用制度与土地经济效率的相关性
在土地所有制下人们为了取得土地的使用权，虽然可以通过购买土地所有权的办法来实现，但是，土地所有权和使用权的分离（简称“两权分离”）从而土地使用权作为独立的交易对象则是更为常见的制度安排。在土地公有制下，土地的所有者与其利用者并不经常一致，而土地公有制又为土地所有权的流转设置了不可逾越的制度障碍。
（二）目前农地产权制度的主要缺陷
目前阻碍农业和农村经济发展的制度因素既有土地所有制方面的又有土地使用制度方面的，而农地使用制中存在的问题都直接或间接地来源于农地所有制的缺陷。
首先，农民集体并未成为真正的集体土地所有者。第二，农地可由国家依法征用为城市国有土地，但这种土地所有权交易的买方由国家垄断，农民集体没有讨价还价能力，更无拒绝国家征用的能力。因此，农地所有权的主体地位相对于市地所有者而言处于弱势，是一种不完备的或称作“有限的土地所有权”。第三，国有土地所有者行使土地产权是独立的；集体土地所有者行使土地产权时，必须受国家的政策和法规的限制。农地所有权的残缺性不仅直接阻碍了农地收益权，既土地所有权在经济上的实现，而且也严重地干扰了土地使用权的合理流动与有效配置。
（三）农地产权制度创新的基本思路
我们既不否定目前一些地区在用现有的集体所有制框架内探索农地使用权实现形式所做的努力，也不否定一些学者提出的目前应当着重改革与完善农地使用制的理论思路。但欲从根本上解决农地产权制度的弊端，必须从改革与完善现有的农地所有制入手，在此基础上继续探索土地使用制度改革的合理路径。
【关键词】农地；产权制度；改革
文章编号：ISSN1006—656X（2014）011-0028-01
一、现行农地产权制度改革：绩效与缺陷
从1985年开始，农业经济增长开始放慢。一般认为，造成农业经济增长速度放慢的原因有：耕地面积锐减、农业投资水平下降、农业机械化和良种化等农业技术提高缓慢、土地过度使用造成地力下降等。家庭承包制的制度缺陷主要有：第一，过分强调土地的平均主义分配以及土地使用权流动的诸多限制，使得农业规模经营的资源条件丧失。 第二，集体土地所有权代表的利益主体地位没有确立，因而也就无法收取客观存在的农业绝对地租和级差地租。这不仅导致土地所有者权益在经济上没有实现，而且也造成了地权分配的事实上的不平等。第三，家庭承包制导致农业技术变迁路径扭曲。农业经济的发展趋向于适度规模经营，这种经营以大规模农业技术的广泛应用、农业生产的专业化和农业地域分工为特征。第四，农地集体所有制权能的残缺性，即目前我国农民集体土地所有权不是完善意义上的土地所有权，因为存在着外部力量对农民土地所有权的种种侵蚀现象。这是我国第三次农地制度改革没有解决的，也是最主要的一个制度缺陷。
二、农地产权制度的创新：两种理论思路
（一）农地所有制改革论
此论又有两种方向完全相反和一种折中的观点：一种主张实行彻底的农地私有制改革，实现农地产权的私有化。持此观点的人认为，目前我国农地家庭承包经营制，实现了土地所有权和土地使用权的分离，但土地使用权期限短、流动性差，这样既不利于农民做大规模的、长期的投资，也不利于土地的保护。如果实行土地私有制，则可以极大地调动农民的积极性，克服土地利用短期化行为。第二种观点主张实行农地所有权国有化改革。该观点指出，我国农地产权制度改革的政策取向，从短期来看应该坚持集体土地所有制，继续完善农地使用制；从长期来看应当创造条件，逐步实行农地国有制改革。第三种观点是将目前的农地分作两类，一类是作为口粮田的私田；另一类是作为责任田的集体田，即公田，此种观点认为，这种产权制度既有利于调动农民土地投资的积极性和促进土地的规模经营，而又无害于土地的公有制。
（二）农地使用制度改革论
持此观点的人很多，但都有一个基本前提，既不主张进行土地所有制层次上的变革。适应我国当前农业生产特性和农村制度环境的农地制度形式——双层经营”表示认可；还有人主张“就多数地方而言……以租赁制完善承包制可能是一种现实的和明智的选择”，这种观点实际上也是不主张土地所有权改革而倾向于继续改革和完善土地使用制。
三、优先进行农地所有制的改革与完善：本文的观点
（一）农地配置效率与土地产权制度的关联性
1.土地资源配置效率与土地所有制的无关性
从理论上看，土地投入到经济领域并不要求必然发生土地所有权转移，因为人们利用土地实际上是利用土地的使用权而非土地所有权。无论任何种土地所有制形式，土地所有权与使用权的分离在理论上并无实质性差异，只要土地使用权流动没有制度障碍，土地资源配置效率就由土地市场的有效性决定。
2.土地使用制度与土地经济效率的相关性
在土地所有制下人们为了取得土地的使用权，虽然可以通过购买土地所有权的办法来实现，但是，土地所有权和使用权的分离（简称“两权分离”）从而土地使用权作为独立的交易对象则是更为常见的制度安排。在土地公有制下，土地的所有者与其利用者并不经常一致，而土地公有制又为土地所有权的流转设置了不可逾越的制度障碍。
（二）目前农地产权制度的主要缺陷
目前阻碍农业和农村经济发展的制度因素既有土地所有制方面的又有土地使用制度方面的，而农地使用制中存在的问题都直接或间接地来源于农地所有制的缺陷。
首先，农民集体并未成为真正的集体土地所有者。第二，农地可由国家依法征用为城市国有土地，但这种土地所有权交易的买方由国家垄断，农民集体没有讨价还价能力，更无拒绝国家征用的能力。因此，农地所有权的主体地位相对于市地所有者而言处于弱势，是一种不完备的或称作“有限的土地所有权”。第三，国有土地所有者行使土地产权是独立的；集体土地所有者行使土地产权时，必须受国家的政策和法规的限制。农地所有权的残缺性不仅直接阻碍了农地收益权，既土地所有权在经济上的实现，而且也严重地干扰了土地使用权的合理流动与有效配置。
（三）农地产权制度创新的基本思路
我们既不否定目前一些地区在用现有的集体所有制框架内探索农地使用权实现形式所做的努力，也不否定一些学者提出的目前应当着重改革与完善农地使用制的理论思路。但欲从根本上解决农地产权制度的弊端，必须从改革与完善现有的农地所有制入手，在此基础上继续探索土地使用制度改革的合理路径。