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在《土地管理法》中，农民承包经营的土地被称为集体所有制，而其实质是中央政府所有制，在现实中又演化为中央政府和地方政府分享的制度。理解这种变化，需要引入条款制度和实际制度等概念。条款制度指文本对权利的规范，实际制度指现实对权利的规范。实际制度有可能偏离条款制度，其闻有三个环节：（1）条教制度制定中的缺陷；（2）权利主体谋求利益最大化的行为；（3）现实的利益结构。因此，谋求条款制度在现实中得以贯彻的努力绝不应该仅仅局限于提高制定条款制度的技术，而应该设法对现实的利益结构进行一定的调整。