作为市场经济体制改革的重要内容，预算制度的改革既为加强财政监督提供了条件，更对进一步加强财政监督提出了要求。近年来，随着部门预算、国库集中收付制度等公共财政改革的深入推进，预算执行管理不断加强，预算的公平性、公开性、透明度和完整性有了很大的提高，但是年初预算到位率低、预算执行进度慢、项目支出管理不严等问题仍然存在。日前，为深化预算制度改革，加强预算管理，实现预算管理的科学化、精细化，财政部出台了《关于进一步加强预算执行管理的通知》，明确提出“建立事前事中事后一体化的预算执行动态监控机制”等要求，为各级财政监督机构积极开展预算监督指明了方向。
　　
　　 一、我国财政预算执行的现状
　　
　　历年的审计报告能够全面反映预算执行的总体情况，不仅能够为政府加强宏观管理提供重要依据，也有利于人大及其常委会更好地履行审查预算和监督政府预算执行的职责。自2004年国家审计署首次公布审计情况后，一年一度的审计报告公布都会引起全社会关注，年度审计报告容量不断增加，审计规模也在逐步扩大。日前，国家审计署公开了2007年度中央预算和其他财政收支的审计情况。在中央预算执行中，部门本级存在问题金额293.79亿元，部门所属单位存在问题金额170.7亿元。此外，近年的审计报告也一再警示财政部粗放式的预算制定和执行，2007年度有376.87亿元未纳入预算管理，2006年更追加预算816.5亿元，占已批准预算的12%。在审计公报中，各部门单位采用冒领虚支、多领预算、截留转移或挪用、办公超标、重复投资等各种方法违规、违纪、违法使用预算资金。以冒领虚支、多领预算的手法而言，2006年有环保总局、民航总局、烟草局、铁道部等，2007年则有广电总局、税务总局等。以截留转移或挪用为例，涉及人口计生委、国土资源部、质检总局等40多个部门。
　　
　　二、预算执行存在问题的原因分析
　　
　　预算反映了政府财政收支活动的范围、结构和规模，任何国家都把财政预算监督列为重点监督内容。近几年，我国政府预算监督力度不断加大，一些常规性的审查监督工作做得越来越细，程序也在不断地规范，但仍然存在一些问题。
　　首先，预算编制不够科学。由于预算的编制过于仓促和粗放，只按使用方向列条目，没有收支明细表和详细说明，数据统计不具体，导致预算报告的内容不够细化。一方面计划与实际情况的差别较大，不够科学和合理，无法进行实质性监督；另一方面在预算执行期间频繁调整预算，成为监督的障碍因素。从国家审计署最新公布的49部门审计结果看，教育部有71.42亿元预算资金年初未细化到具体单位和项目，造成执行单位年初预算编报不完整；截至2007年底，中科院2007年度预算中累计有14.27亿元未细化和批复到所属单位；水利部批复2007年所属单位预算时，未将11 642万元基本建设资金细化到具体单位，直至10月、11月才细化批复完毕，影响了这部分财政资金的使用效益，也影响了对预算执行的监督。此外，政府收入包括预算内收入、预算外收入以及第三种资金，即通常所说制度外收入，而从预算编制的内容看，我国编制的预算仅反映了预算内资金的分配情况，还有预算外资金和制度外收入游离于政府预算之外，政府预算的合理性有所欠缺，同时也使得预算监督范围缩小。
　　其次，预算单位内控机制失效。预算的执行阶段是实现财政收支的过程，需要通过审计和监察机构进行监督。这些专门机构应独立于行政机构，作为预算的外部力量发挥作用。与世界上的大多数国家采用立法型审计不同，我国属于行政型审计，即审计机关隶属于行政系统。在行政型模式下，审计机构是国家行政的组成部分，具有国家行政的性质。由于审计机关在财务上依赖于财政部门与各级政府，各级政府是审计机关的主要领导，审计机关的用人权、财权都集中在各级政府手中。因此，尽管我国有65.39%的政府部门建立了内部审计机构，但独立性不强，多数单位内部审计机构不是独立于财务部门的内部监督机构，不能直接向单位最高管理层汇报工作，往往成为会计稽核或财务监督的替代品。其具体表现为：改变资金用途，转移资金，列支行政管理费、人员工资，多安排项目预算，挤占挪用资金等；基本建设资金支出不执行报批程序，支出标准和范围的审核、检查执行不严等。
　　再次，预算监督机制有待进一步完善。第一，我国预算年度采用历年制，财政年度是1月1日至12月底，而全国人代会往往是3月召开，这意味着各级预算的执行在这段时间失去法律依据，监督出现了法律空挡，影响到对预算执行的监督；第二，我国人大监督的侧重点主要集中在事前预算的表决监督和事后决算的表决监督，事中监督力度薄弱，使得在预算执行过程中缺乏应有的有效监督作用；第三，人大预算监督与财政部门监督、审计部门监督之间的配合还不协调。权力机关监督应着重解决预算的编制问题，司法监督的职责则是在检察机关建立有关贪污渎职犯罪侦查机构，防止预算内资金或者预算外资金被贪污或者被挪用。执行机关监督则属于内部的自我监督，通过设在行政机构的审计监督机构的审计活动，确保预算执行符合法律的要求。三者应有效配合，合力确保财政资金能够有效使用。
　　
　　三、加强预算执行监督的相应对策
　　
　　在政府分配和使用公共资源、提供公共产品的过程中，一个有效的、完善的财政预算监督机制是尤为重要的一环。预算监督的低效和失控，会导致公共资源向利益集团倾斜，从而侵害公共利益。因此，如果不从源头开始，建立一个有效的预算执行监控机制，那么对财政资金滥用和浪费的现象问题就不能得到根本的解决。
　　


　　(一)切实加强预算编制管理
　　科学、细致的预算编制是监督的前提和基础，应该细化预算编制内容，尤其是项目支出的内容，提高编制的真实性和准确性。其一，调整预算编制时间。预算编制是一个细致的工作，需要收集大量数据，针对我国实际情况，应将预算编制时间进一步提前，以保证最终形成的预算准确；其二，细化预算科目。预算编制的进一步细化可以使预算透明度提高，让政府预算更好地接受监督。因此，应按照政府的职能活动来设置财政支出的分类科目，核算数据并附以必要的文字说明，以增强预算的透明度；其三，逐步实现预算的完整性。政府预算应该是完整的，全面反映政府的财政活动和职能范围，应将政府部门的各类收支统一纳入预算，保证预算的完整性和权威性。
　　(二)加强审计监督制度
　　西方国家审计机构一般独立于政府，只受审计法的约束和规范，其共同特点是协助议会审批监督预算，确保了监督的有效性。为解决我国预算监督机制的体制性障碍，可将各级审计机关从行政中独立出来，划入各级人大序列，确立审计相对独立的监督地位，更好地协助同级人大对预算的合法性、真实性、效益性进行行之有效的监督，有效解决政府主管部门同体监督的问题，即由本级政府的审计机关审计本级政府的预算执行情况，由于本级审计机关在干部任命、经费等缺乏独立性，从而影响审计的监督效果。
　　(三)建立对预算全过程的监督机制
　　1.注重事前监督。重点是防患于未然，对预算单位基础信息的收集、整理、分析，通过预算编制审核，实现监督检查，阻止非法的或没有效益的资金安排。为此，各级人大可以提前介入预算编制过程，监督预算编制的合法性。
　　2.加强事中监督。应加强预算执行阶段的审查监督，通过监督及时掌握财政收支进度和存在的问题，及时采取调节措施，促进财政收支计划的实现。同时，加强专项资金、基金管理的监督。
　　3.完善事后监督。完善预算执行决算评价及责任制度，对决算报表进行审查，对违规违法问题，应建立责任追究制度，对规定的法律责任、责任主体和执法主体、执法权限、执法方式、追究程序以及监督保障措施加以明确规范。通过事后的监督，总结成功的经验，分析存在的缺点和问题，采取措施堵塞漏洞，不断完善管理。
　　(四)确保合理有效的外部监督渠道
　　预算公开是实行有效管理和监督的必要前提，信息的高度透明，会形成了强大的社会舆论监督，有效防止各类预算腐败问题的发生。在西方经济国家，除了涉及到国家安全的信息之外，任何财政信息都应向社会公众提供。因此，我国应逐步做到政府预算收支计划的制定、执行以及决算等过程都向社会公开，在公开的同时进一步细化预算，将所有的预算指标都核定到具体项目，通过媒体接受社会监督，打造“阳光财政”。
　　(郑州航空工业管理学院)