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摘 要:通过对从2001年到2010年行政事业单位推行的会计集中核算到国库集中支付的意义及存在的问题进行分析,将会计集中核算融入国库集中支付能充分发挥两种制度的优势, 从而实现财政改革组合效应,实现提高行政事业单位财政资金使用效益的最终目的。
关键词:会计集中核算;国库集中支付;变革;融合
2001年初,按照财政部、监察部《关于试行会计委派制度工作的意见》精神,全国各地纷纷启动了以会计委派为实现形式的集中核算改革。2003年,财政部国库司和会计司共同发布《财政部关于深化地方财政国库管理制度改革有关问题的意见》,明确提出了会计集中核算向国库集中收付制度转轨的要求。至2010年底,以海南省为首的行政事业单位会计改革,成功实现了会计集中核算与国库集中支付的融合。
一、会计集中核算
会计集中核算是指取消行政事业单位会计和出纳,各单位只设报账员,通过在财政部门成立会计核算中心,在单位资金所有权、使用权和财务自主权不变的前提下,施行会计委派,对行政事业单位集中办理会计核算业务,融会计核算、监督、管理、服务于一体的会计委派形式。实行会计集中核算的意义:
(一)在运行机制上创新“三分离一公开”
1.会计业务决策者与执行者的分离。会计集中核算使会计业务从各单位的内部处理变为会计核算中心的集中处理,会计人员的隶属关系与单位分离,单位领导不可能指使会计集中核算机构的会计人员做假。
2.财务审批与会计监督的分离。实行会计集中核算后,财务审批职能由单位行使,会计监督职能由会计核算中心行使,在审批责任人和实际操作人上形成分离,建立双重制约职能;
3.会计凭证的存放管理与单位分离。实行会计集中核算后,会计档案由会计核算中心处理并保存,按照不相容岗位相互分离的要求,稽核人员对可疑的会计凭证可以与出具凭证的单位进行核查。同时会计核算中心的运行过程要接受各预算单位的监督、财政部门内部的监督和审计纪检等有关部门的监督。
4.会计业务处理的过程公开。在会计集中核算形式下,一项会计业务处理,至少要经过单位的经手人、财务审批人和报账员、会计核算中心的审核会计、记账会计和会计主管等环节,对数额较大的还要经过单位的主管领导、会计核算中心的分管领导等审批。整个业务处理过程又是在“一站式办公,柜组式作业”的运作方式下进行。知情范围的扩大,运作过程的公开,变“暗箱操作”为“阳光作业”,从运作机制上就形成了对舞弊行为的有效遏制。
(二)在运行效果上做到“一坚持四确保”
1.坚持“三权”不变原则。“三权”即实行集中核算的行政事业单位的资金所有权、使用权、审批权不变。
2.确保资金安全管理。资金安全是会计集中核算的基本保证,为此,建立健全会计核算中心的内部牵制、与预算单位相互牵制及重大事项报告等多种措施,切实保证资金安全管理。
3.确保服务与监督并重。对各预算单位的业务招待费、车辆燃修费、会议费等“三费”支出实行预警管理,以控制支出规模,节约财政资金。
4.确保会计基础工作规范化。认真贯彻执行财政部《会计基础工作规范化管理办法》、《河南省会计基础工作规范》等法规,不断规范完善会计基础工作,确保了会计工作质量。
5.确保能随时提供会计信息。利用财务核算软件,实时提供预算单位财务数据,同时为部门预算编制、执行提供基础性数据。
(三)会计集中核算中存在两大问题
一是核算中心人员少,工作量大,致使会计监督工作存在盲点,不能完全堵塞经费支出漏洞。建立会计核算中心后,各单位的财务工作主要都集中在会计核算中心。核算中心人员少、工作量过大,势必导致其仅能履行会计核算职能,而会计监督不到位,达不到施行会计集中核算的节约财政资金的目的;二是实行会计集中核算后,由于单位账务的集中管理和银行账户的统一开设,预算单位的资金大量的沉淀在会计核算中心,而财政总预算会计却遇到了国库资金不足,难以调度的困难。
二、国库集中支付
国库集中支付方式,是以国库单一账户体系为基础,以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托,所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时,由预算单位提出申请,经国库集中支付机构审核后,将资金通过单一账户体系支付给供货商和劳务提供者或用款单位的制度。
(一)实行国库集中支付的意义:一是国库集中支付制度是行政事业单位会计改革的必然要求,国库集中支付从源头解决了资金挤占、挪用等问题。改变了实行国库集中支付前,财政资金多重设置银行账户,资金层层转拨,资金分散,容易出现截留、挪用资金的问题;二是国库集中支付有利于节约库存,降低财政资金运行成本,提高财政资金的使用效率。实行国库集中支付,加快了资金的拨付时间,使财政资金能够及时拨付到用款单位,大大加快了资金结算的速度,提高了资金的使用效率;三是实行国库集中支付能够进一步提高预算资金的管理水平和依法理财水平,进一步强化预算执行和预算执行过程监督;四是有利于防止腐败现象的发生,促进廉政建设。通过集中收付和收支审核,将所有部门和单位的财务账目、资金来源和使用去向,全部纳入依法治理、规范管理的轨道,提高了收入来源和资金使用的透明度,能够较好地杜绝不合理支出和各种违规、违纪支出,在很大程度上防止腐败问题的发生,从而促进廉政建设。
(二)国库集中支付存在的问题:预算单位在授权额度内自行支付,与《预算法》规定不符,也不利于财政资金的安全管理,由于办理业务时不要求预算单位提供原始凭证,审核人员不能对其所填支付凭证的真实性进行审核,不能更好地发挥深层次的监督职能,如一些单位的差旅费、会议费、招待费严重超标, 有的单位把授权额度大多用于提现甚至全部提现,加大了现金违规的可能性, 在很大程度上影响了改革的预期目的;二是拨款书在票据管理上缺乏现实法律依据。财政拨款书,不在《票据法》的规定范围,难以做到“有法可依”;三是财政部门在拨款书和印鉴管理上存在缺陷,容易引发国库资金风险;代理行“先支付、后清算”与结算原则不符。这種“先支付,后清算”的方式与“谁的钱进谁的帐,由谁支配,银行不垫款”的结算原则不符;五是财政在商业银行开立“零余额”账户,难以真正做到“零余额”。同时财政直接支付取消了资金拨付的中间环节,收款人、收款账户是否真实难以核实,预算单位用款申请的合理性很难确定; 与财政直接支付相比,授权支付的风险性更大。因为财政授权给预算单位后,财政部门的监督余地相对减小,给预算单位套取或转移、挪用财政资金提供了便利。
三、会计集中核算与国库集中支付融合
(一)会计集中核算和国库集中支付由于改革的出发点不同,两者各有侧重
1.从工作职责上来说,会计集中核算的重点在于规范会计行为和强化监督的有效性上,着眼于微观经济业务处理,通过对经济活动的准确反映和有效监督,杜绝胡花乱用和铺张浪费,提高资金使用效益;国库集中支付的重点是在建立国库单一账户体系,通过直接支付和授权支付两种方式,实现所有财政支出均通过这一账户进行拨付。所有行政事业单位会计集中核算的财政性资金账户要改为零余额账户,实行先支付后清算,不得将资金划拨到会计集中核算机构账户沉淀,确保财政资金在最终支付前保留在国库。
2.在财政资金拨付方式上,会计集中核算的财政资金拨付方式,是由预算单位按照预算级次层层上报用款计划,再由财政部门按下达的预算将资金从国库拨付到核算中心预算单位账户,预算单位根据预算确定的用途及业务需要购买商品或支付劳务款项,形成财政资金实际支出。这种拨付方式导致财政资金分散;国库集中支付的财政资金拨付方式是:预算单位按照批准的预算和用款计划向财政国库支付机构提出申请,经支付机构审核同意后通过财政零余额账户和预算单位零余额账户向商品和劳务提供者或用款单位支付款项,然后通过银行清算系统由零余额账户与财政集中支付专户进行清算,再由集中支付专户与国库单一账户进行清算。在国库集中支付方式下,由于银行间的清算是通过计算机网络实时进行的,因而财政支付专户和预算单位的账户在每天清算结束后都应当是零余额账户,财政资金的日常结余都保留在国库单一账户中。
(二)两种制度融合的具体运作
1.直接实行国库集中支付,取消预算单位的预算外支出专户,在国库集中管理中吸收会计集中核算的成功经验,融合、简化操作程序,并通过会计集中核算来调整财政内部的运作机制,从而打破目前政府性资金分块割据和预算内、外“两张皮”的问题,在提高财政资金管理水平的基础上,使国库中心真正成为集一级政府的资金管理、资金结算、数据分析、预算执行和信息监控为一体的支付、核算中心。在业务处理上,会计核算由预算单位承担,财政可通过会计核算软件联网,实施在线监控,确保单位会计核算的规范性和合法性。
2.继续实行会计委派制,并且实行不定期轮岗,防止单位领导与财务人员勾结,保障财务的独立性,提高全面预算的执行力。从会计集中核算转轨为国库集中支付,可实行“一个机构、两块牌子、一套人马”的模式。在不改变原有人员和机构的基础上, 增设审核、支付、会计等内部职能部门,充分利用原有的人员、机构、网络和机制,通过会计和预算两大手段的有机融合,将会计集中核算中心改造成一个集会计核算与监督、资金支付与结算、数据分析和预算执行为一体的国库集中支付中心。在业务操作上, 将原来由会计核算中心承担的会计核算业务退回各预算单位, 将单一账户体系的支撑点转移到国库, 将资金运行的介质转换为指标, 并通过增设国库单一账户、财政零余额账户、预算单位零余额账户、财政专户及特设专户, 实现预算内资金库外存放为零。
四、会计集中核算与国库集中收付的融合是财政部门当前公共财政改革的重要内容
会计集中核算与国库集中收付的融合目的是进一步提高财政资金的使用效益和加强会计监督,有利于财政资金统一调度,降低财政资金的运行成本。两种制度融合创新的必要性:
(一)会计集中核算制度,按照“集中管理、统一开户、分户核算”的要求,为推行国库集中支付制度奠定了物质和技术基础;
(二)两种制度的操作主体一致。会计集中核算和国库集中支付,都是按照财政部和中纪委的要求,作为源头治理腐败的重要措施由各级财政部门负责实施的;
(三)两种制度的承担对象一致。会计集中核算工作和国库集中支付工作的主要对象都是党政机关及直属机构,其制度作用的具体对象都是财政资金的使用过程;
(四)两种制度的最终目标一致。会计集中核算制度是通过改革会计人员管理体制和会计业务处理程序,强化会计核算和会计监督,杜绝胡花乱用和铺张浪费,达到提高财政资金使用效益的目的;国库集中支付制度则是通过改变国库资金拨付方式,解决国库资金多环节拨付、多户头存放形成的大量库外沉淀和闲置浪费,达到提高财政资金使用效益的目的。两种制度的出发点尽管不同,但最终归宿是完全一致的。
五、结束语
会计集中核算与国库集中收付制度的融合,是按照党的十七大报告提出的深入贯彻和落实科学发展观,深化财税、金融体制改革,加快行政事业单位会计改革的要求,针对单一制度改革的不足,坚持制度创新,发挥两种制度的优势,从而实现财政改革组合效应,實现提高行政事业单位财政资金使用效益的最终目的。
参考文献:
[1]河南省财政厅.河南省财政厅关于深化国库集中收付制度改革的指导意见[R].http://www.hncz.gov.cn/html/40288157 1c454fbd011c481f2d340016/2010090911591335.html.2010-05-21
[2]刘怡.关于将会计集中核算融入国库集中支付的研究[J].会计之友.中旬刊,2008,(8).
[3]狄恺,万文翔.海南省财政资金会计集中核算改革纪实[N].中国财经报,2008-04-03.
[4]会计司调研组.1+1>2——关于海南省财政资金会计集中核算的调研报告[R].http://www.mof.gov.cn/pub/kjs/zhengwu xinxi/diaochayanjiu/200807/t20080731_60053.html.2007-11-26.
关键词:会计集中核算;国库集中支付;变革;融合
2001年初,按照财政部、监察部《关于试行会计委派制度工作的意见》精神,全国各地纷纷启动了以会计委派为实现形式的集中核算改革。2003年,财政部国库司和会计司共同发布《财政部关于深化地方财政国库管理制度改革有关问题的意见》,明确提出了会计集中核算向国库集中收付制度转轨的要求。至2010年底,以海南省为首的行政事业单位会计改革,成功实现了会计集中核算与国库集中支付的融合。
一、会计集中核算
会计集中核算是指取消行政事业单位会计和出纳,各单位只设报账员,通过在财政部门成立会计核算中心,在单位资金所有权、使用权和财务自主权不变的前提下,施行会计委派,对行政事业单位集中办理会计核算业务,融会计核算、监督、管理、服务于一体的会计委派形式。实行会计集中核算的意义:
(一)在运行机制上创新“三分离一公开”
1.会计业务决策者与执行者的分离。会计集中核算使会计业务从各单位的内部处理变为会计核算中心的集中处理,会计人员的隶属关系与单位分离,单位领导不可能指使会计集中核算机构的会计人员做假。
2.财务审批与会计监督的分离。实行会计集中核算后,财务审批职能由单位行使,会计监督职能由会计核算中心行使,在审批责任人和实际操作人上形成分离,建立双重制约职能;
3.会计凭证的存放管理与单位分离。实行会计集中核算后,会计档案由会计核算中心处理并保存,按照不相容岗位相互分离的要求,稽核人员对可疑的会计凭证可以与出具凭证的单位进行核查。同时会计核算中心的运行过程要接受各预算单位的监督、财政部门内部的监督和审计纪检等有关部门的监督。
4.会计业务处理的过程公开。在会计集中核算形式下,一项会计业务处理,至少要经过单位的经手人、财务审批人和报账员、会计核算中心的审核会计、记账会计和会计主管等环节,对数额较大的还要经过单位的主管领导、会计核算中心的分管领导等审批。整个业务处理过程又是在“一站式办公,柜组式作业”的运作方式下进行。知情范围的扩大,运作过程的公开,变“暗箱操作”为“阳光作业”,从运作机制上就形成了对舞弊行为的有效遏制。
(二)在运行效果上做到“一坚持四确保”
1.坚持“三权”不变原则。“三权”即实行集中核算的行政事业单位的资金所有权、使用权、审批权不变。
2.确保资金安全管理。资金安全是会计集中核算的基本保证,为此,建立健全会计核算中心的内部牵制、与预算单位相互牵制及重大事项报告等多种措施,切实保证资金安全管理。
3.确保服务与监督并重。对各预算单位的业务招待费、车辆燃修费、会议费等“三费”支出实行预警管理,以控制支出规模,节约财政资金。
4.确保会计基础工作规范化。认真贯彻执行财政部《会计基础工作规范化管理办法》、《河南省会计基础工作规范》等法规,不断规范完善会计基础工作,确保了会计工作质量。
5.确保能随时提供会计信息。利用财务核算软件,实时提供预算单位财务数据,同时为部门预算编制、执行提供基础性数据。
(三)会计集中核算中存在两大问题
一是核算中心人员少,工作量大,致使会计监督工作存在盲点,不能完全堵塞经费支出漏洞。建立会计核算中心后,各单位的财务工作主要都集中在会计核算中心。核算中心人员少、工作量过大,势必导致其仅能履行会计核算职能,而会计监督不到位,达不到施行会计集中核算的节约财政资金的目的;二是实行会计集中核算后,由于单位账务的集中管理和银行账户的统一开设,预算单位的资金大量的沉淀在会计核算中心,而财政总预算会计却遇到了国库资金不足,难以调度的困难。
二、国库集中支付
国库集中支付方式,是以国库单一账户体系为基础,以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托,所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时,由预算单位提出申请,经国库集中支付机构审核后,将资金通过单一账户体系支付给供货商和劳务提供者或用款单位的制度。
(一)实行国库集中支付的意义:一是国库集中支付制度是行政事业单位会计改革的必然要求,国库集中支付从源头解决了资金挤占、挪用等问题。改变了实行国库集中支付前,财政资金多重设置银行账户,资金层层转拨,资金分散,容易出现截留、挪用资金的问题;二是国库集中支付有利于节约库存,降低财政资金运行成本,提高财政资金的使用效率。实行国库集中支付,加快了资金的拨付时间,使财政资金能够及时拨付到用款单位,大大加快了资金结算的速度,提高了资金的使用效率;三是实行国库集中支付能够进一步提高预算资金的管理水平和依法理财水平,进一步强化预算执行和预算执行过程监督;四是有利于防止腐败现象的发生,促进廉政建设。通过集中收付和收支审核,将所有部门和单位的财务账目、资金来源和使用去向,全部纳入依法治理、规范管理的轨道,提高了收入来源和资金使用的透明度,能够较好地杜绝不合理支出和各种违规、违纪支出,在很大程度上防止腐败问题的发生,从而促进廉政建设。
(二)国库集中支付存在的问题:预算单位在授权额度内自行支付,与《预算法》规定不符,也不利于财政资金的安全管理,由于办理业务时不要求预算单位提供原始凭证,审核人员不能对其所填支付凭证的真实性进行审核,不能更好地发挥深层次的监督职能,如一些单位的差旅费、会议费、招待费严重超标, 有的单位把授权额度大多用于提现甚至全部提现,加大了现金违规的可能性, 在很大程度上影响了改革的预期目的;二是拨款书在票据管理上缺乏现实法律依据。财政拨款书,不在《票据法》的规定范围,难以做到“有法可依”;三是财政部门在拨款书和印鉴管理上存在缺陷,容易引发国库资金风险;代理行“先支付、后清算”与结算原则不符。这種“先支付,后清算”的方式与“谁的钱进谁的帐,由谁支配,银行不垫款”的结算原则不符;五是财政在商业银行开立“零余额”账户,难以真正做到“零余额”。同时财政直接支付取消了资金拨付的中间环节,收款人、收款账户是否真实难以核实,预算单位用款申请的合理性很难确定; 与财政直接支付相比,授权支付的风险性更大。因为财政授权给预算单位后,财政部门的监督余地相对减小,给预算单位套取或转移、挪用财政资金提供了便利。
三、会计集中核算与国库集中支付融合
(一)会计集中核算和国库集中支付由于改革的出发点不同,两者各有侧重
1.从工作职责上来说,会计集中核算的重点在于规范会计行为和强化监督的有效性上,着眼于微观经济业务处理,通过对经济活动的准确反映和有效监督,杜绝胡花乱用和铺张浪费,提高资金使用效益;国库集中支付的重点是在建立国库单一账户体系,通过直接支付和授权支付两种方式,实现所有财政支出均通过这一账户进行拨付。所有行政事业单位会计集中核算的财政性资金账户要改为零余额账户,实行先支付后清算,不得将资金划拨到会计集中核算机构账户沉淀,确保财政资金在最终支付前保留在国库。
2.在财政资金拨付方式上,会计集中核算的财政资金拨付方式,是由预算单位按照预算级次层层上报用款计划,再由财政部门按下达的预算将资金从国库拨付到核算中心预算单位账户,预算单位根据预算确定的用途及业务需要购买商品或支付劳务款项,形成财政资金实际支出。这种拨付方式导致财政资金分散;国库集中支付的财政资金拨付方式是:预算单位按照批准的预算和用款计划向财政国库支付机构提出申请,经支付机构审核同意后通过财政零余额账户和预算单位零余额账户向商品和劳务提供者或用款单位支付款项,然后通过银行清算系统由零余额账户与财政集中支付专户进行清算,再由集中支付专户与国库单一账户进行清算。在国库集中支付方式下,由于银行间的清算是通过计算机网络实时进行的,因而财政支付专户和预算单位的账户在每天清算结束后都应当是零余额账户,财政资金的日常结余都保留在国库单一账户中。
(二)两种制度融合的具体运作
1.直接实行国库集中支付,取消预算单位的预算外支出专户,在国库集中管理中吸收会计集中核算的成功经验,融合、简化操作程序,并通过会计集中核算来调整财政内部的运作机制,从而打破目前政府性资金分块割据和预算内、外“两张皮”的问题,在提高财政资金管理水平的基础上,使国库中心真正成为集一级政府的资金管理、资金结算、数据分析、预算执行和信息监控为一体的支付、核算中心。在业务处理上,会计核算由预算单位承担,财政可通过会计核算软件联网,实施在线监控,确保单位会计核算的规范性和合法性。
2.继续实行会计委派制,并且实行不定期轮岗,防止单位领导与财务人员勾结,保障财务的独立性,提高全面预算的执行力。从会计集中核算转轨为国库集中支付,可实行“一个机构、两块牌子、一套人马”的模式。在不改变原有人员和机构的基础上, 增设审核、支付、会计等内部职能部门,充分利用原有的人员、机构、网络和机制,通过会计和预算两大手段的有机融合,将会计集中核算中心改造成一个集会计核算与监督、资金支付与结算、数据分析和预算执行为一体的国库集中支付中心。在业务操作上, 将原来由会计核算中心承担的会计核算业务退回各预算单位, 将单一账户体系的支撑点转移到国库, 将资金运行的介质转换为指标, 并通过增设国库单一账户、财政零余额账户、预算单位零余额账户、财政专户及特设专户, 实现预算内资金库外存放为零。
四、会计集中核算与国库集中收付的融合是财政部门当前公共财政改革的重要内容
会计集中核算与国库集中收付的融合目的是进一步提高财政资金的使用效益和加强会计监督,有利于财政资金统一调度,降低财政资金的运行成本。两种制度融合创新的必要性:
(一)会计集中核算制度,按照“集中管理、统一开户、分户核算”的要求,为推行国库集中支付制度奠定了物质和技术基础;
(二)两种制度的操作主体一致。会计集中核算和国库集中支付,都是按照财政部和中纪委的要求,作为源头治理腐败的重要措施由各级财政部门负责实施的;
(三)两种制度的承担对象一致。会计集中核算工作和国库集中支付工作的主要对象都是党政机关及直属机构,其制度作用的具体对象都是财政资金的使用过程;
(四)两种制度的最终目标一致。会计集中核算制度是通过改革会计人员管理体制和会计业务处理程序,强化会计核算和会计监督,杜绝胡花乱用和铺张浪费,达到提高财政资金使用效益的目的;国库集中支付制度则是通过改变国库资金拨付方式,解决国库资金多环节拨付、多户头存放形成的大量库外沉淀和闲置浪费,达到提高财政资金使用效益的目的。两种制度的出发点尽管不同,但最终归宿是完全一致的。
五、结束语
会计集中核算与国库集中收付制度的融合,是按照党的十七大报告提出的深入贯彻和落实科学发展观,深化财税、金融体制改革,加快行政事业单位会计改革的要求,针对单一制度改革的不足,坚持制度创新,发挥两种制度的优势,从而实现财政改革组合效应,實现提高行政事业单位财政资金使用效益的最终目的。
参考文献:
[1]河南省财政厅.河南省财政厅关于深化国库集中收付制度改革的指导意见[R].http://www.hncz.gov.cn/html/40288157 1c454fbd011c481f2d340016/2010090911591335.html.2010-05-21
[2]刘怡.关于将会计集中核算融入国库集中支付的研究[J].会计之友.中旬刊,2008,(8).
[3]狄恺,万文翔.海南省财政资金会计集中核算改革纪实[N].中国财经报,2008-04-03.
[4]会计司调研组.1+1>2——关于海南省财政资金会计集中核算的调研报告[R].http://www.mof.gov.cn/pub/kjs/zhengwu xinxi/diaochayanjiu/200807/t20080731_60053.html.2007-11-26.