我们已经发现，与贫困斗争不能单靠经济增长，不能单靠市场机制，而需要政府的有效干预；如果经济增长的收益能更平等地在社会所有成员中分配，中国已不会存在绝对贫困问题。因此，应有更好的制度安排和改革措施，使低
　　收入人群能分享到经济增长的好处。
　　中国政府确定了要在2020年建设一个全民共享、全面进步的小康社会的目标，并提出了要重视城乡、地区、经济与社会、人与自然等方面协调发展。问题是如何实现这一宏伟目标？如何确定新的扶贫战略？
　　上世纪八九十年代，中国政府的扶贫政策目标集中在解决贫困人口的基本生存问题，贫困线的设定和扶贫的方法都围绕着这一目标。90年代初贫困线设在人均纯收入300元和300公斤口粮，后根据物价变动和基本生存需要调高为625元。这一水平仅够维持生存，其中每人每年最低需要的300公斤粮食折合计算，就占了纯收入的一半以上。而政府扶贫的重要方式就是帮助贫困农民掌握实用技术（如地膜覆盖，建水窖储水）并给予资金支持（买地膜、买建窖的水泥和家庭饲养所需的牲畜家禽），效果良好。粮食产量增加，贫困农民还有资金搞点副业，低水平的温饱就可以解决了。实行这一方式，贫困人口由1990年的8500万人降到2003年的3000万人，现存贫困人口多为生活环境恶劣、土地缺乏或丧生劳动能力者，这需要靠自愿的移民搬迁和社会救济来解决。
　　大范围地解决贫困人口的温饱问题，是中国的一项重要成绩。但是，经过25年的改革开放和高速经济增长，上海的摩天大楼的数量已超过许多发达国家一国的总量，而贫困地区农民仍住在家徒四壁的土房；中国的大学已经开始步入大众化阶段，而贫困农民还在为子女上小学要付的学杂费发愁；大城市的医院已大量装备了进口的高级医疗设备，而内地农村仍连基本医疗服务都得不到保障，许多低收入家庭的孕妇在家中生产。这种社会不平等现象是不能容忍的。但是，要缩小社会差距，帮助贫困人口实现“小康”，是一项艰巨的挑战。
　　按照国际通行贫困线，人均日收入达到一美元算是脱贫。即使按照PPP折算，要达到国际贫困线，中国农村的人均纯收入必须达到1650元以上，如果贫困线以两美元衡量，则人均纯收入须加倍。1650元的收入水平与625元，不是简单的数量增加，而是低水平自给自足的农户与市场经济中的农户的区别，因为625元收入中所包含的仅是糊口所需的生存必需品，主要靠自己生产即可；而1650元则包含要满足居住、教育、卫生等许多基本需要的现金收入，必须靠市场交换取得。
　　因此，扶贫方式需要从帮助农民掌握维持生存的手段转为帮助他们掌握市场经济中求生存求发展的手段。而在市场经济中，低收入人口因三个方面的原因处于不利地位：
　　一是低收入者本人的资产（人力资本和其它生产性资产）数量非常小，只能从事简单劳动，收入很低。低收入者的人力资本水平还受制于健康状况。一旦生病，就丧失了挣取工资的能力。
　　二是公共资本量很低。发达地区的公共资本量是非常大的，而一个村要搞好基础设施，包括修自来水、路面硬化、改电、设路灯、建通信设施、修一个活动室等，大概要50万元到100万元。缺乏这部分公共财产，是欠发达地区低收入人口面临的一个相当大的劣势。第三是缺少进入市场的渠道。市场体系包括有商品市场、技术市场、资本市场等。农民卖出商品难，获取资本难，学会知识技术更难，各个市场进入的渠道是不健全的，或者是不开放的。
　　因此，新时期扶贫的方法应转为改善对低收入人口的公共服务，保障基本的公民权利，增加低收入人口的人力资本投资，以增强低收入人口基本能力和在市场经济中的竞争机会。同时加强构建社会保障网络，对于丧失劳动能力的人及其下一代给予更好的关怀和救助。
　　中国政府正在实行一个新的扶贫十年计划，其中一项重要的措施是“整村推进”。一个贫困村庄，各级政府投入50万元到100万元，加上农民的劳力投入，全面改造农村的道路、饮水、通信和公共卫生设施，为改善贫困地区农村基础设施和生活条件，增强农民个人能力，起到重要作用。如果今后十年中，政府能筹集5000亿元，将三分之二的村庄加以改造（假定另外三分之一可以依靠自身财力解决），农村贫困问题将得到根本缓解。
　　
　　作者为中国发展研究基金会秘书长