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[摘要]我国农村土地使用权交易是在家庭联产承包制的制度框架内土地产权制度的进一步变迁。农村经济发展是形成农地使用权交易的动力。剩余劳动力的非农就业是农地使用权交易的条件，规模化经营的相对优势是农地使用权交易的关键因素，土地产权制度的清晰与稳定是农地使用权交易的核心条件，健全的社会保障体系是农地使用权交易的制度保证，完善的市场体系是农地使用权交易的前提条件。农地产权交易制度需要在产权制度、土地供给机制和交易市场建设等方面进行制度创新。
[关键词]农地使用权；交易制度；创新
[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1002－7408(2008)03－0087－04
一、农村土地使用权交易的动力
农地使用权交易指的是农地承包经营权交易。也就是拥有农地承包经营权的农户在承包权不变的前提下将土地的经营权转让给其他农户或经济组织。农村土地使用权的交易、土地规模经营的实现，是中国农民继家庭联产承包责任制后的又一制度创造。
1、相对价格的变动是农地使用权流转的源泉。相对价格的变化是制度变迁的源泉。而相对价格的变化包括要素价格比率、信息成本以及技术等一系列因素的变化。农村土地使用权流转是继家庭联产承包责任制以后农村土地制度的进一步变迁，它的源泉主要来自劳动力相对价格以及技术这两个方面的变化。首先是农业和非农业劳动力相对价格的差异导致经营收益的变化。农村劳动力的大量过剩使农业劳动力的相对价格降低，加上农产品的供求关系发生的重大变化。农业比较效益在下降，而经营风险却在上升。而非农产业劳动力相对价格较高，它的发展，不仅为农业剩余劳动力的转移开辟了有效的途径，而且还提供了比农业经营更高的收益率。农业和非农产业劳动力相对价格与经营收益的反差，大大促使了农村剩余劳动力的转移。非农产业收入在农户收入中所占的比重呈上升趋势，土地对农民的收入功能下降，而保障功能突现。这就促使从事非农产业的用户采取不同的形式把土地使用权转让出去，从而推动了土地使用权的流转，促进农村土地产权制度的变迁向纵深方向发展。其次是技术变化的作用。技术变迁使产出在相当范围内能够发生规模报酬递增效应。技术变化对农业社会的影响虽然并不像工业社会那样强烈，但农业机械化水平的不断提高必然对农业经营的适度规模提出新的要求。在家庭联产承包制条件下，分散的小规模经营使得农业机械和技术难以使用，农业科学技术应用的边际成本大于边际收益。因此，技术进步带动农业生产力发展的客观规律，内在要求农村土地制度的进一步变迁，通过使用权流转实现适度规模经营。
2、对潜在利润追求是农地使用权流转的驱动因素。首先是规模化生产和专业化分工带来的利润。规模化生产将促进农业机械化和现代农业技术的推广和应用，从而大幅度提高农业劳动生产率和边际效益。农业的经营规模达到一定程度，会促进专业化分工的发展。专业化分工优化了生产组织内部的资源配置。同样是提高农业劳动生产率的和边际效益的有效途径。但是在我国现阶段的农业生产中，规模经济和专业化分工的优势受到了过于分散的农地产权制度安排的制约。分散的农地产权制度安排对利润率提高的障碍主要表现在：其一，农业固定投入的利用率低，致使单位农产品的成本增加；其二，农业生产的基础设施严重供给不足。由于基础设施建设属于公共产品供给，是分散的农户所不能承担的，也是他们不愿意承担的，“搭便车”是他们的理性选择，这是农业基础设施日益弱化的原因；其三，交易成本难以降低。由于以农户为单位的分散的市场主体获取信息的能力和谈判的能力较弱，在市场交易中处于不利的地位。再加上农村社会化服务体系和市场中介组织不健全，交易费用高昂；其四，排斥了专业化分工。单个生产单位内部的分工是以一定的规模为前提的，而分散的小规模经营模式几乎享受不到专业化分工带来的利益。正如马克思所说的那样，生产资料无止境地分散，生产本身无止境地分离，造成人力发生巨大的浪费。由此，小块土地所有制必然导致生产条件日趋恶化和生产资料的日趋昂贵。分散的小规模经营的性质就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。显然，有效地实行农地使用权流转就是农户经济主体为了获取这种潜在利润的制度创新。
其次是农业生产结构调整带来的利润。在农村实行家庭联产承包责任制以后相当长的一段时间里，中国实行的数量型的农业发展模式，以解决温饱问题。这一模式使得农产品的供给由长期短缺转变为供求总量大体平衡。继而转变为结构性和地区性的相对过剩，农业丰产不丰收。但是，这种结构性或地区性的供过于求并不是真正意义上的农产品供应过剩，而是由于居民消费类型正从“温饱型”向“小康型”以及部分“富裕型”转变。社会对农产品的需求由数量扩展向质量提高转变，而农产品的供给却没有跟上需求的变化。从而造成供求脱节，市场所需的优质专用农产品供不应求，而大宗农产品则因品质品种问题严重滞销，使农民经济利益遭受较大损失。加入世界贸易组织后。受国际市场竞争的影响，中国农产品市场对产品质量的要求进一步提高，供需失衡进一步加剧。所以，需要调整和优化农业产业结构，把不符合市场消费需求和没有市场前景的品种退下来，适应农产品市场多样化、优质化和专用化的要求。促进农业经营由粗放型向集约型、由数量扩展型向质量效益型的根本转变，使农民获取潜在利益的需要。但是，分散小规模的土地制度安排给农业的产业结构调整带来困难和挑战。因此，当农业结构调整所能带来的潜在利润不能内在化时，土地使用权的流转便成为获取这种潜在利润的必由之路。通过土地的使用权流转，适当集中土地，发展规模农户，根据自己的意愿、以市场为导向、调整农业生产结构，发展效益型农业。
第三是农业产业化经营带来的利润。所谓农业产业化，是指围绕农业产业的产、供、销、贸、工、农的一体化经营，其实质是通过现代市场经济的入股、入社形式，利用现代科学技术和经营管理以及国家宏观调控，把现代工业、商业、金融、保险、信息咨询等有关部门和农业的种植、养殖、加工紧密结合而成的一种互惠互利的农业一体化的利益共同体。农业产业化经营通过延长产业链，提高农业经营的利润率。并且使农民参与加工、销售环节的利润分配，直接增加收益。同时又可以增加就业机会。提供农业生产的组织化程度。间接促使农民收入的提高。农业产业化经营的成效初步显现出来，但在发展进程中存在许多制约因素。其中最为关键的是分散的土地产权制度安排。实践中，农业产业化经营，要求农地使用权的流转。通过使用权流转，可以把分散的土地和闲置的土地向大户集中，发展规模生产，促进农产品生产基地化、专业化、集约化。这既可以提高土地的综合利用率，又可以为农业产业化经营提供基础。
二、农村土地使用权流转的外部条件
1、剩余劳动力的非农就业是农地使用权流转的关键条件。土地是农民的最后生存保障，如果农村大量剩余劳动力滞留在农村，农村土地所承载的社会保障功能越来越大，这将造成农村土地使用权的凝固化，不利于农地使用权的流转。农村土地使用权的流转，关键是要实现非农就业，解决好农村剩余劳动力的转移。
首先，工业化是实现农村剩余劳动力非农就业的必由之路。工业化的过程是一个劳动人口结构发生变迁的过程，即劳动力从第一产业转入二、三产业的过程。正因为如此，康德利夫和罗森斯坦·罗丹认为，工业化是代替移民的一种方法。以解决经济发展落后区域中的人口过剩及提高国民收入的问题。工业化为农村剩余劳动力转移创造条件。今后我国非农就业的进一步实现，仍应以工业化为依托。
其次，城镇化是实现农村剩余劳动力非农就业的有效途径。城市化对农村剩余劳动力转移的贡献主要在于：其一，城市化拉动第三产业的发展。吸引农村剩余劳动力向第三产业转移。同分散的乡镇企业对劳动力的吸纳能力相比，城市化不仅解决了农村剩余劳动力的就业问题，而且能够实现农民身份的转化，促使农民消费方式发生变化，增加对第三产业产品的需求，从而拉动第三产业的发展，创造更多的就业机会，特别是第三产业的就业机会。其二，城市化将提高居民的消费水平，通过消费刺激生产，创造更多的就业机会。由于城镇的收入水平比农村要高，消费水平也高。目前，一个城镇居民的消费支出是农村的三倍多，而消费的增长势必拉动经济的发展。拓展就业的空间。
2、规模化经营的相对优势达到或超过农地使用权的流转价格是农地使用权流转的关键因素。土地使用权的受让方是否受让土地，关键条件是规模化经营农户的单位面积的农业剩余大于转让方的农业剩余，也就是说规模化经营的相对优势达到或超过支付给转让方的使用权流转价格。所以。要促进农地使用权的流转，就必须在农地转让后，通过政府或中介组织积极引导农户实行土地互换，真正实现规模经营。提高规模化经营的劳动生产率和规模效益。
3、土地产权制度的清晰与稳定是农地使用权流转的核心条件。土地属于不可再生资源，其供给的无弹性决定了建立清晰稳定的产权制度是现阶段农地使用权转让的核心。清晰的土地产权制度包括：其一，土地所有权主体明确，即作为农村土地所有者主体的集体必须有明确的内涵，避免由于土地所有权主体泛化甚至虚化而导致的土地产权市场中经常出现的多元主体之间的权利之争；其二，土地所有权内容明确。即土地所有权主体和经营权主体的权利义务清晰。农户通过与集体签订土地承包经营合同，取得独立的土地使用权，在不违反土地使用权出让合同规定的前提下，农民享有对农地的占有、使用、收益和部分处分等四项权利统一的承包经营权。同时有权将土地使用权有偿转让给第三人。国家土地管理部门和农村集体经济组织除了对农地进行宏观调控、注册管理之外，一般不再进行其他干预。稳定的产权制度是指土地使用权的获得必须保持稳定。因为农业的投入具有长期性，如果土地的承包关系变动无常，土地使用权的转让方和承包方对未来的不可预测性加大，农地使用权的流转必然受阻。即使实现了使用权的暂时转让，由于承包方对未来缺乏稳定的预期，农业长期投入的动力不足，生产条件没有较好的改变。农业比较收益偏低的状况会继续存在，农地使用的转让就难以持续。
4、健全的社会保障体系是农地使用权转让的制度保证。由于人口对资源巨大压力的长期性以及经济支撑能力的有限性，中国社会保障体系的覆盖范围过于狭窄，离开农业进城的农民被排除在城市社会保障体系之外，又缺乏农村社会保障机制，土地便成了农民的最后保障，承担着社会保障功能。(目前，上海等一些大城市正在探索为外来农民工提供全方位的社会保障。)土地的这种多功能性决定了农地不能作为单纯的生产要素和经济要素以效率为标准自由转让、优化配置。所以，要实现农地使用权的顺利转让，建立健全的农村社会保障制度是重要条件。目前，我国农地使用权的转让因为社会保障的沉重包袱远远滞后于农业劳动力向非农产业转移的进程。从已经进入流转的土地情况来看，基本上都是非耕地或经济发达地区的土地，其原因就是非耕地不受或很少受到为农民提供基本收入和社会保障的约束，土地能够自由进入市场流转。发达地区的非农就业机会多。农民出路多，土地的社会保障功能弱化，土地也较容易进入市场流转。
5、完善的市场体系是农地使用权转让的前提条件。市场的发育程度是农村土地使用权能否进入市场以及在多大程度上进人市场的前提条件。与普通的商品交易不同，土地交易的运作程序相对复杂。因为，土地使用权的转让实际上是土地产权的双重两权分离，它涉及到财产权的多个主体，即所有权主体、承包权主体和使用权主体的经济利益。与此同时，由于农民的认识水平普遍不高，而且具有一定规模的种植大户又为数甚少。如果任凭农户作为漫无目标的转让对象来完成交易过程，势必影响土地转让的效率和速度。所以。土地使用权的转让要有比较完善的农地使用权交易市场，特别是要有比较完善的中介服务机构和交易载体。
三、农地使用权转让制度的创新
1、创新农地产权制度。赋予农民稳定而完整的土地承包权。建立土地使用权转让机制是家庭联产承包经营制度的必然选择。在促进农地使用权转让的过程中，首先要进一步完善农户的土地承包制，赋予农民完整的土地产权。土地承包制的完善关键在于有条件地赋予农民土地处分权。在社会主义市场经济条件下，建立在两权分离基础上的承包经营权必须是一种能够独立带来利润的财产，它所包含的处分权是一种独立财产的永久或暂时的转让权。永久的转让，是指承包权这种财产的继承、出卖和永久的交换；暂时的转让是指承包权这种财产的出租、抵押、转包、入股等等。赋予农民完整的土地使用权，必须在法律上确认土地承包经营权的物权性质。从而稳定农民对土地的收益预期，促进农民对土地的长期投资。并使土地承包权商品化，实现土地资源的优化配置。这既可满足农民对土地占有的愿望，又可形成土地使用权转让的市场机制。其次，要赋予农民长期而稳定的土地承包权，处理好权利的静态与动态的关系。只有稳定承包关系，明确使用权的内涵，才能稳定农民对土地经营的预期，增加对土地的投入。提高农业的比较效益，从而拓展土地流转的空间，在动态上提高土地流转的效率。为此，要继续落实二轮土地承包合同，把土地使用权转让建立在落实=轮土地承包合同基础之上。再次，要科学界定所有权主体与使用权主体的权利和范围。目前的农地产权制度中，不仅存在土地所有权主体泛化的问题，而且存在所有权主体享有权利而无任何责任和义务，使用权主体虽然名义上拥有经营自主权，但其使用权却没有完全到位。要有效促进农地使用权流转，土地所有权主体和使用权主体的权利义务都需要科学界定。这个问题 需要进一步研究。
2、促进农民与农地、农村分离，激活土地供给机制。首先是加快工业化进程，促进农民与农地的分离。随着产业结构的调整和优化，农村剩余劳动力也在不断增加。工业化进程不能单纯依靠城市工业的发展，还应该依托乡镇企业的发展。发展乡镇企业，扩大农村剩余劳动力的就业容量是一个重要选择。但是，目前乡镇企业的发展并没有推动相应规模的农地使用权转让，那些进入乡镇企业就业的农民并没有放弃农地使用权。而是进行浅耕粗作或让土地处于撂荒状态。主要原因在于乡镇企业的发展仍然处于粗放阶段，不能提供稳定的就业机会和相应的社会保障制度。对此。不是要否定乡镇企业的发展在农地使用权转让中的积极作用，而是要完善乡镇企业的经营机制，提高乡镇企业的经济效益。增强其发展后劲，以此提高乡镇企业就业机会的稳定性和社会保障功能，有效发挥其促进农地使用权流转的作用。
其次是加快城镇化进程。促进农民与农村的分离。农村剩余劳动力和农村的分离大致有两条道路可供选择：一是向大中城市转移；二是大力发展小城镇。对于中国这样一个人力资源潜力较大和就业需求不断增大的发展中国家来说，两条道路不可偏废。目前城镇化滞后的根本原因在于，城乡分割的二元社会结构造成了城镇对农村人口和劳动力资源的挤出效应。落后的居民户籍制度对农民向市民身份转型构成了不可逾越的屏障。城镇为了保证国有企业下岗职工和新增劳动力的利益，实行二元就业制度、建立二元劳动力市场，实质是对农村劳动力的一种歧视性制度。因此，要从制度上消除城乡劳动力市场的分割状态，建立市民可以下乡、农民可以进城、企业自由雇工、劳动者自主择业的市场化就业制度，真正实现城乡居民就业平等，推动农民与农村分离。
三是小城镇建设和乡镇企业发展相结合，促进农民和农地、农村的双重分离。由于城镇化与工业化的分离，农村剩余劳动力转移过程中出现了“离乡不离土”和“离土不离乡”两种奇特的现象。一方面，在乡镇企业就业的农民工“离土不离乡”。由于乡镇企业散落在农村，难以形成规模经营、提高经济效益。在激烈的市场竞争中处于不利地位，发展极不稳定，所以农民不肯放弃农地使用权；另一方面，在大中城市就业的农民工“离乡不离土”。由于大中城市的就业压力不断增大，而农民工的素质相对较低，竞争力较弱，难以在大中城市获得稳定的就业机会，他们也不愿放弃土地使用权，基本上是在农忙时返乡耕作，农闲时外出打工。因此，把发展乡镇企业和建设小城镇有机结合起来，是一个比较可行的选择。通过引导乡镇企业的增量部分向小城镇集中。然后再有意识地吸引乡镇企业向小城镇转移，实现乡镇企业的规模化集约化生产。提高企业的经济效益和整体素质，创造更多稳定的就业机会。这样。乡镇企业的发展既可以为小城镇提供更大的就业空间。扩大小城镇的容纳能力，还可以增强对农村剩余劳动力向小城镇集聚的吸引力。而小城镇的发展所带来的集聚效应和观念、制度的创新，反过来又可以为乡镇企业的发展创造良好的环境条件。二者相互促进。共同发展。这可以使在小城镇生活又在乡镇企业就业的农民既离土又离乡，实现农民和农地、农村的分离。
四是剥离农地的社会保障功能，保证农民与农地、农村分离的长期性和稳定性。不论是“离土不离乡”还是“离乡不离土”的农民，他们从事的是非农产业，遭遇非农风险，却未被社会保障体系所覆盖，所以隔不断与土地之间的脐带，仍然固守土地作为最后的保障。这就导致农地使用权市场的供给零碎且不稳定。要保证农民与农地、农村分离的长期性和稳定性，就应当建立农村社会保障体系。根据农民的职业、拥有的财产以及面临的风险的不同，分别将他们纳入相应的社会保障体系。社会保障基金可以有多种来源。其中。主要是适当地通过财政转移支付的方式和通过土地换保障，即采用不同形式的转让土地所有权来换取社会保障加以解决。
3、提高农业的比较利益，增加土地使用权市场的需求。一是采取鼓励措施，促进农、工、商企业投资农业，提高农业的比较效益。与其他产业相比，农业生产相对周期长，资金回收慢，市场风险和自然风险较大，平均利润率较低，属于典型的经济效益低而社会效益高的弱质产业。如果平均利润机制不能形成，农产品成本高昂而利润低下，对于追求利润最大化的农业“经济人”而言，农地使用权市场的需求缺乏基本的利益驱动，土地的撂荒状态也就不足为奇。因此，应当采取措施鼓励农、工、商企业进入农村，在农业中引入现代科学和管理技术，加上大型企业的规模化经营，提升农业的平均利润率和边际效益，使农业向着盈利型行业转变，从而激活土地使用权市场的需求。二是在取消农业税的基础上，增加对农业的财政转移支付，建立农业风险的防范机制。由于农业面临的不确定性因素较多，风险成本较高，效益很不稳定，压抑了农地使用权受让人的积极性。因而需要建立农业风险防范机制。首先要增加对农业的财政转移支付。对农业技术研究、基础设施建设和农业可能遭遇的自然灾害，要建立政府补偿机制。中国的工业化进程主要是信赖本国农业剩余的积累。农业对工业的长期支持，造成利润率本来就较低的农业发展缓慢，比较利益地下。因此。增加财政对农业的转移支付，工业反哺农业，调整农业的比较利益关系，对农地使用权的转让非常重要；其次要建立农业社会保障基金。在政府划拨保障专款的同时，可逐步把商业保险引入农业保险。
4、建立比较完善的农地使用权交易市场。为农地使用权的交易提供运行载体。目前农村土地使用权交易中存在着双边垄断现象，获取市场信息的难度大、交易成本高，市场中介组织十分匮乏。为此，必须建立比较完善的农地使用权交易市场。首先要进行市场中介组织建设。由于土地使用权交易的程序比较复杂，当务之急是要建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等中介组织，达到服务专业化、社会化；其次是要建立健全地价评估机制，制定农地估价指标体系，确立科学的评估方法，使农地估价有章可循；再次是土地宏观管理。健全土地使用权交易市场运作的立法、执行和仲裁机构；建立土地档案，进行地籍管理；在尊重农民意愿的基础上，科学规划，保护农地的数量和质量，实现土地的可持续利用。
[责任编辑：孙 巍]
[关键词]农地使用权；交易制度；创新
[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1002－7408(2008)03－0087－04
一、农村土地使用权交易的动力
农地使用权交易指的是农地承包经营权交易。也就是拥有农地承包经营权的农户在承包权不变的前提下将土地的经营权转让给其他农户或经济组织。农村土地使用权的交易、土地规模经营的实现，是中国农民继家庭联产承包责任制后的又一制度创造。
1、相对价格的变动是农地使用权流转的源泉。相对价格的变化是制度变迁的源泉。而相对价格的变化包括要素价格比率、信息成本以及技术等一系列因素的变化。农村土地使用权流转是继家庭联产承包责任制以后农村土地制度的进一步变迁，它的源泉主要来自劳动力相对价格以及技术这两个方面的变化。首先是农业和非农业劳动力相对价格的差异导致经营收益的变化。农村劳动力的大量过剩使农业劳动力的相对价格降低，加上农产品的供求关系发生的重大变化。农业比较效益在下降，而经营风险却在上升。而非农产业劳动力相对价格较高，它的发展，不仅为农业剩余劳动力的转移开辟了有效的途径，而且还提供了比农业经营更高的收益率。农业和非农产业劳动力相对价格与经营收益的反差，大大促使了农村剩余劳动力的转移。非农产业收入在农户收入中所占的比重呈上升趋势，土地对农民的收入功能下降，而保障功能突现。这就促使从事非农产业的用户采取不同的形式把土地使用权转让出去，从而推动了土地使用权的流转，促进农村土地产权制度的变迁向纵深方向发展。其次是技术变化的作用。技术变迁使产出在相当范围内能够发生规模报酬递增效应。技术变化对农业社会的影响虽然并不像工业社会那样强烈，但农业机械化水平的不断提高必然对农业经营的适度规模提出新的要求。在家庭联产承包制条件下，分散的小规模经营使得农业机械和技术难以使用，农业科学技术应用的边际成本大于边际收益。因此，技术进步带动农业生产力发展的客观规律，内在要求农村土地制度的进一步变迁，通过使用权流转实现适度规模经营。
2、对潜在利润追求是农地使用权流转的驱动因素。首先是规模化生产和专业化分工带来的利润。规模化生产将促进农业机械化和现代农业技术的推广和应用，从而大幅度提高农业劳动生产率和边际效益。农业的经营规模达到一定程度，会促进专业化分工的发展。专业化分工优化了生产组织内部的资源配置。同样是提高农业劳动生产率的和边际效益的有效途径。但是在我国现阶段的农业生产中，规模经济和专业化分工的优势受到了过于分散的农地产权制度安排的制约。分散的农地产权制度安排对利润率提高的障碍主要表现在：其一，农业固定投入的利用率低，致使单位农产品的成本增加；其二，农业生产的基础设施严重供给不足。由于基础设施建设属于公共产品供给，是分散的农户所不能承担的，也是他们不愿意承担的，“搭便车”是他们的理性选择，这是农业基础设施日益弱化的原因；其三，交易成本难以降低。由于以农户为单位的分散的市场主体获取信息的能力和谈判的能力较弱，在市场交易中处于不利的地位。再加上农村社会化服务体系和市场中介组织不健全，交易费用高昂；其四，排斥了专业化分工。单个生产单位内部的分工是以一定的规模为前提的，而分散的小规模经营模式几乎享受不到专业化分工带来的利益。正如马克思所说的那样，生产资料无止境地分散，生产本身无止境地分离，造成人力发生巨大的浪费。由此，小块土地所有制必然导致生产条件日趋恶化和生产资料的日趋昂贵。分散的小规模经营的性质就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。显然，有效地实行农地使用权流转就是农户经济主体为了获取这种潜在利润的制度创新。
其次是农业生产结构调整带来的利润。在农村实行家庭联产承包责任制以后相当长的一段时间里，中国实行的数量型的农业发展模式，以解决温饱问题。这一模式使得农产品的供给由长期短缺转变为供求总量大体平衡。继而转变为结构性和地区性的相对过剩，农业丰产不丰收。但是，这种结构性或地区性的供过于求并不是真正意义上的农产品供应过剩，而是由于居民消费类型正从“温饱型”向“小康型”以及部分“富裕型”转变。社会对农产品的需求由数量扩展向质量提高转变，而农产品的供给却没有跟上需求的变化。从而造成供求脱节，市场所需的优质专用农产品供不应求，而大宗农产品则因品质品种问题严重滞销，使农民经济利益遭受较大损失。加入世界贸易组织后。受国际市场竞争的影响，中国农产品市场对产品质量的要求进一步提高，供需失衡进一步加剧。所以，需要调整和优化农业产业结构，把不符合市场消费需求和没有市场前景的品种退下来，适应农产品市场多样化、优质化和专用化的要求。促进农业经营由粗放型向集约型、由数量扩展型向质量效益型的根本转变，使农民获取潜在利益的需要。但是，分散小规模的土地制度安排给农业的产业结构调整带来困难和挑战。因此，当农业结构调整所能带来的潜在利润不能内在化时，土地使用权的流转便成为获取这种潜在利润的必由之路。通过土地的使用权流转，适当集中土地，发展规模农户，根据自己的意愿、以市场为导向、调整农业生产结构，发展效益型农业。
第三是农业产业化经营带来的利润。所谓农业产业化，是指围绕农业产业的产、供、销、贸、工、农的一体化经营，其实质是通过现代市场经济的入股、入社形式，利用现代科学技术和经营管理以及国家宏观调控，把现代工业、商业、金融、保险、信息咨询等有关部门和农业的种植、养殖、加工紧密结合而成的一种互惠互利的农业一体化的利益共同体。农业产业化经营通过延长产业链，提高农业经营的利润率。并且使农民参与加工、销售环节的利润分配，直接增加收益。同时又可以增加就业机会。提供农业生产的组织化程度。间接促使农民收入的提高。农业产业化经营的成效初步显现出来，但在发展进程中存在许多制约因素。其中最为关键的是分散的土地产权制度安排。实践中，农业产业化经营，要求农地使用权的流转。通过使用权流转，可以把分散的土地和闲置的土地向大户集中，发展规模生产，促进农产品生产基地化、专业化、集约化。这既可以提高土地的综合利用率，又可以为农业产业化经营提供基础。
二、农村土地使用权流转的外部条件
1、剩余劳动力的非农就业是农地使用权流转的关键条件。土地是农民的最后生存保障，如果农村大量剩余劳动力滞留在农村，农村土地所承载的社会保障功能越来越大，这将造成农村土地使用权的凝固化，不利于农地使用权的流转。农村土地使用权的流转，关键是要实现非农就业，解决好农村剩余劳动力的转移。
首先，工业化是实现农村剩余劳动力非农就业的必由之路。工业化的过程是一个劳动人口结构发生变迁的过程，即劳动力从第一产业转入二、三产业的过程。正因为如此，康德利夫和罗森斯坦·罗丹认为，工业化是代替移民的一种方法。以解决经济发展落后区域中的人口过剩及提高国民收入的问题。工业化为农村剩余劳动力转移创造条件。今后我国非农就业的进一步实现，仍应以工业化为依托。
其次，城镇化是实现农村剩余劳动力非农就业的有效途径。城市化对农村剩余劳动力转移的贡献主要在于：其一，城市化拉动第三产业的发展。吸引农村剩余劳动力向第三产业转移。同分散的乡镇企业对劳动力的吸纳能力相比，城市化不仅解决了农村剩余劳动力的就业问题，而且能够实现农民身份的转化，促使农民消费方式发生变化，增加对第三产业产品的需求，从而拉动第三产业的发展，创造更多的就业机会，特别是第三产业的就业机会。其二，城市化将提高居民的消费水平，通过消费刺激生产，创造更多的就业机会。由于城镇的收入水平比农村要高，消费水平也高。目前，一个城镇居民的消费支出是农村的三倍多，而消费的增长势必拉动经济的发展。拓展就业的空间。
2、规模化经营的相对优势达到或超过农地使用权的流转价格是农地使用权流转的关键因素。土地使用权的受让方是否受让土地，关键条件是规模化经营农户的单位面积的农业剩余大于转让方的农业剩余，也就是说规模化经营的相对优势达到或超过支付给转让方的使用权流转价格。所以。要促进农地使用权的流转，就必须在农地转让后，通过政府或中介组织积极引导农户实行土地互换，真正实现规模经营。提高规模化经营的劳动生产率和规模效益。
3、土地产权制度的清晰与稳定是农地使用权流转的核心条件。土地属于不可再生资源，其供给的无弹性决定了建立清晰稳定的产权制度是现阶段农地使用权转让的核心。清晰的土地产权制度包括：其一，土地所有权主体明确，即作为农村土地所有者主体的集体必须有明确的内涵，避免由于土地所有权主体泛化甚至虚化而导致的土地产权市场中经常出现的多元主体之间的权利之争；其二，土地所有权内容明确。即土地所有权主体和经营权主体的权利义务清晰。农户通过与集体签订土地承包经营合同，取得独立的土地使用权，在不违反土地使用权出让合同规定的前提下，农民享有对农地的占有、使用、收益和部分处分等四项权利统一的承包经营权。同时有权将土地使用权有偿转让给第三人。国家土地管理部门和农村集体经济组织除了对农地进行宏观调控、注册管理之外，一般不再进行其他干预。稳定的产权制度是指土地使用权的获得必须保持稳定。因为农业的投入具有长期性，如果土地的承包关系变动无常，土地使用权的转让方和承包方对未来的不可预测性加大，农地使用权的流转必然受阻。即使实现了使用权的暂时转让，由于承包方对未来缺乏稳定的预期，农业长期投入的动力不足，生产条件没有较好的改变。农业比较收益偏低的状况会继续存在，农地使用的转让就难以持续。
4、健全的社会保障体系是农地使用权转让的制度保证。由于人口对资源巨大压力的长期性以及经济支撑能力的有限性，中国社会保障体系的覆盖范围过于狭窄，离开农业进城的农民被排除在城市社会保障体系之外，又缺乏农村社会保障机制，土地便成了农民的最后保障，承担着社会保障功能。(目前，上海等一些大城市正在探索为外来农民工提供全方位的社会保障。)土地的这种多功能性决定了农地不能作为单纯的生产要素和经济要素以效率为标准自由转让、优化配置。所以，要实现农地使用权的顺利转让，建立健全的农村社会保障制度是重要条件。目前，我国农地使用权的转让因为社会保障的沉重包袱远远滞后于农业劳动力向非农产业转移的进程。从已经进入流转的土地情况来看，基本上都是非耕地或经济发达地区的土地，其原因就是非耕地不受或很少受到为农民提供基本收入和社会保障的约束，土地能够自由进入市场流转。发达地区的非农就业机会多。农民出路多，土地的社会保障功能弱化，土地也较容易进入市场流转。
5、完善的市场体系是农地使用权转让的前提条件。市场的发育程度是农村土地使用权能否进入市场以及在多大程度上进人市场的前提条件。与普通的商品交易不同，土地交易的运作程序相对复杂。因为，土地使用权的转让实际上是土地产权的双重两权分离，它涉及到财产权的多个主体，即所有权主体、承包权主体和使用权主体的经济利益。与此同时，由于农民的认识水平普遍不高，而且具有一定规模的种植大户又为数甚少。如果任凭农户作为漫无目标的转让对象来完成交易过程，势必影响土地转让的效率和速度。所以。土地使用权的转让要有比较完善的农地使用权交易市场，特别是要有比较完善的中介服务机构和交易载体。
三、农地使用权转让制度的创新
1、创新农地产权制度。赋予农民稳定而完整的土地承包权。建立土地使用权转让机制是家庭联产承包经营制度的必然选择。在促进农地使用权转让的过程中，首先要进一步完善农户的土地承包制，赋予农民完整的土地产权。土地承包制的完善关键在于有条件地赋予农民土地处分权。在社会主义市场经济条件下，建立在两权分离基础上的承包经营权必须是一种能够独立带来利润的财产，它所包含的处分权是一种独立财产的永久或暂时的转让权。永久的转让，是指承包权这种财产的继承、出卖和永久的交换；暂时的转让是指承包权这种财产的出租、抵押、转包、入股等等。赋予农民完整的土地使用权，必须在法律上确认土地承包经营权的物权性质。从而稳定农民对土地的收益预期，促进农民对土地的长期投资。并使土地承包权商品化，实现土地资源的优化配置。这既可满足农民对土地占有的愿望，又可形成土地使用权转让的市场机制。其次，要赋予农民长期而稳定的土地承包权，处理好权利的静态与动态的关系。只有稳定承包关系，明确使用权的内涵，才能稳定农民对土地经营的预期，增加对土地的投入。提高农业的比较效益，从而拓展土地流转的空间，在动态上提高土地流转的效率。为此，要继续落实二轮土地承包合同，把土地使用权转让建立在落实=轮土地承包合同基础之上。再次，要科学界定所有权主体与使用权主体的权利和范围。目前的农地产权制度中，不仅存在土地所有权主体泛化的问题，而且存在所有权主体享有权利而无任何责任和义务，使用权主体虽然名义上拥有经营自主权，但其使用权却没有完全到位。要有效促进农地使用权流转，土地所有权主体和使用权主体的权利义务都需要科学界定。这个问题 需要进一步研究。
2、促进农民与农地、农村分离，激活土地供给机制。首先是加快工业化进程，促进农民与农地的分离。随着产业结构的调整和优化，农村剩余劳动力也在不断增加。工业化进程不能单纯依靠城市工业的发展，还应该依托乡镇企业的发展。发展乡镇企业，扩大农村剩余劳动力的就业容量是一个重要选择。但是，目前乡镇企业的发展并没有推动相应规模的农地使用权转让，那些进入乡镇企业就业的农民并没有放弃农地使用权。而是进行浅耕粗作或让土地处于撂荒状态。主要原因在于乡镇企业的发展仍然处于粗放阶段，不能提供稳定的就业机会和相应的社会保障制度。对此。不是要否定乡镇企业的发展在农地使用权转让中的积极作用，而是要完善乡镇企业的经营机制，提高乡镇企业的经济效益。增强其发展后劲，以此提高乡镇企业就业机会的稳定性和社会保障功能，有效发挥其促进农地使用权流转的作用。
其次是加快城镇化进程。促进农民与农村的分离。农村剩余劳动力和农村的分离大致有两条道路可供选择：一是向大中城市转移；二是大力发展小城镇。对于中国这样一个人力资源潜力较大和就业需求不断增大的发展中国家来说，两条道路不可偏废。目前城镇化滞后的根本原因在于，城乡分割的二元社会结构造成了城镇对农村人口和劳动力资源的挤出效应。落后的居民户籍制度对农民向市民身份转型构成了不可逾越的屏障。城镇为了保证国有企业下岗职工和新增劳动力的利益，实行二元就业制度、建立二元劳动力市场，实质是对农村劳动力的一种歧视性制度。因此，要从制度上消除城乡劳动力市场的分割状态，建立市民可以下乡、农民可以进城、企业自由雇工、劳动者自主择业的市场化就业制度，真正实现城乡居民就业平等，推动农民与农村分离。
三是小城镇建设和乡镇企业发展相结合，促进农民和农地、农村的双重分离。由于城镇化与工业化的分离，农村剩余劳动力转移过程中出现了“离乡不离土”和“离土不离乡”两种奇特的现象。一方面，在乡镇企业就业的农民工“离土不离乡”。由于乡镇企业散落在农村，难以形成规模经营、提高经济效益。在激烈的市场竞争中处于不利地位，发展极不稳定，所以农民不肯放弃农地使用权；另一方面，在大中城市就业的农民工“离乡不离土”。由于大中城市的就业压力不断增大，而农民工的素质相对较低，竞争力较弱，难以在大中城市获得稳定的就业机会，他们也不愿放弃土地使用权，基本上是在农忙时返乡耕作，农闲时外出打工。因此，把发展乡镇企业和建设小城镇有机结合起来，是一个比较可行的选择。通过引导乡镇企业的增量部分向小城镇集中。然后再有意识地吸引乡镇企业向小城镇转移，实现乡镇企业的规模化集约化生产。提高企业的经济效益和整体素质，创造更多稳定的就业机会。这样。乡镇企业的发展既可以为小城镇提供更大的就业空间。扩大小城镇的容纳能力，还可以增强对农村剩余劳动力向小城镇集聚的吸引力。而小城镇的发展所带来的集聚效应和观念、制度的创新，反过来又可以为乡镇企业的发展创造良好的环境条件。二者相互促进。共同发展。这可以使在小城镇生活又在乡镇企业就业的农民既离土又离乡，实现农民和农地、农村的分离。
四是剥离农地的社会保障功能，保证农民与农地、农村分离的长期性和稳定性。不论是“离土不离乡”还是“离乡不离土”的农民，他们从事的是非农产业，遭遇非农风险，却未被社会保障体系所覆盖，所以隔不断与土地之间的脐带，仍然固守土地作为最后的保障。这就导致农地使用权市场的供给零碎且不稳定。要保证农民与农地、农村分离的长期性和稳定性，就应当建立农村社会保障体系。根据农民的职业、拥有的财产以及面临的风险的不同，分别将他们纳入相应的社会保障体系。社会保障基金可以有多种来源。其中。主要是适当地通过财政转移支付的方式和通过土地换保障，即采用不同形式的转让土地所有权来换取社会保障加以解决。
3、提高农业的比较利益，增加土地使用权市场的需求。一是采取鼓励措施，促进农、工、商企业投资农业，提高农业的比较效益。与其他产业相比，农业生产相对周期长，资金回收慢，市场风险和自然风险较大，平均利润率较低，属于典型的经济效益低而社会效益高的弱质产业。如果平均利润机制不能形成，农产品成本高昂而利润低下，对于追求利润最大化的农业“经济人”而言，农地使用权市场的需求缺乏基本的利益驱动，土地的撂荒状态也就不足为奇。因此，应当采取措施鼓励农、工、商企业进入农村，在农业中引入现代科学和管理技术，加上大型企业的规模化经营，提升农业的平均利润率和边际效益，使农业向着盈利型行业转变，从而激活土地使用权市场的需求。二是在取消农业税的基础上，增加对农业的财政转移支付，建立农业风险的防范机制。由于农业面临的不确定性因素较多，风险成本较高，效益很不稳定，压抑了农地使用权受让人的积极性。因而需要建立农业风险防范机制。首先要增加对农业的财政转移支付。对农业技术研究、基础设施建设和农业可能遭遇的自然灾害，要建立政府补偿机制。中国的工业化进程主要是信赖本国农业剩余的积累。农业对工业的长期支持，造成利润率本来就较低的农业发展缓慢，比较利益地下。因此。增加财政对农业的转移支付，工业反哺农业，调整农业的比较利益关系，对农地使用权的转让非常重要；其次要建立农业社会保障基金。在政府划拨保障专款的同时，可逐步把商业保险引入农业保险。
4、建立比较完善的农地使用权交易市场。为农地使用权的交易提供运行载体。目前农村土地使用权交易中存在着双边垄断现象，获取市场信息的难度大、交易成本高，市场中介组织十分匮乏。为此，必须建立比较完善的农地使用权交易市场。首先要进行市场中介组织建设。由于土地使用权交易的程序比较复杂，当务之急是要建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等中介组织，达到服务专业化、社会化；其次是要建立健全地价评估机制，制定农地估价指标体系，确立科学的评估方法，使农地估价有章可循；再次是土地宏观管理。健全土地使用权交易市场运作的立法、执行和仲裁机构；建立土地档案，进行地籍管理；在尊重农民意愿的基础上，科学规划，保护农地的数量和质量，实现土地的可持续利用。
[责任编辑：孙 巍]