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摘 要:最高检将职务犯罪案件逮捕权上提一级,具有合法合理性,但实施中存在观念转变、制度配套等问题。为此,应从充实办案力量、延长审查期限等方面加以健全完善。
关键词:职务犯罪;审查决定批捕;内部监督;制度研究
最高人民检察院去年出台了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定》,该《规定》的制订实施可以弥补监督空位,强化内部监督,优化资源配置,提高办案质量,最大限度地体现公平、公正的法律原则,是我国司法体制改革的一项重要内容。将职务犯罪案件批捕决定权由本检察系统的上一级决定,比由法院行使批捕权更具有优势,能更好地完成职务犯罪侦捕工作,实现检察监督职能。
一、职务犯罪审查逮捕决定权上提一级制度之积极意义
(一)根据我国《宪法》和《人民检察院组织法》关于我国检察职能和检察机关领导体制的规定,由上一级检察机关行使下级侦查案件的审查逮捕决定权,不违反宪法和有关法律的规定。《宪法》第132条规定,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。上级检察机关与下级检察机关是领导与被领导的关系。因此,在权力的分配上,上级机关有更大的选择空间。由上一级行使决定逮捕权,也更有利于权力的监督。所以,将职务犯罪逮捕权上提一级的规定是于法有据的。有观点认为,可以将职务犯罪的逮捕决定权交由法院行使。笔者认为,这样做的弊端至少有:一是会打破目前存在的审判权对逮捕权的制约框架,使得法院单独行使审查逮捕权时缺乏监督,导致权力失衡;二是法院行使审查逮捕权会影响法院的中立性。在审判前介入侦查程序,很容易形成先入为主的思维定势。
(二)自侦案件的审查逮捕决定权上提一级有利于克服检察机关内设机构监督弱化的缺陷,采取以“权”制“权”的手段,实现制度的规范化。通过带有行政性质的检察机关领导体制,用上级的权来监督下级权的行使,在合法的基面上寻求一个平衡点,即能加强办案人员的素质,提高办案质量,体现法律的公平、公正,又能解决“同体监督”存在的不想监督、不敢监督、制约不力和制约不到位的难题。这种“分权”的制度设计,能免除独断专行,恣意妄为的行径。
(三)由上一级检察机关行使自侦案件的审查逮捕决定权更能体现客观性和独立性。我国检察机关的财政和人事关系都在地方,在行使检察监督权时受地方各方面因素的影响和制约较大,由上级检察机关来行使逮捕决定权不易受到影响和干涉,更能体现公平、公正。
二、制度实施中存在问题之解析
职务犯罪案件审查逮捕决定权上提一级,具有制度创制的合理、合法性,但在司法实践中会出现一些问题,主要体现在与现状和相关制度的不相匹配。
(一)现有人员配置与自侦案件决定逮捕权上提一级改革还不相适应。自侦案件决定逮捕权上提一级后,市级和省级人民检察院侦监部门的工作量明显增加,要依靠原有办案力量完成新增加的工作难度很大。同时,自侦案件在事实认定、证据收集、法律适用等方面的疑难、复杂情况较多,使得自侦案件审查批捕比一般刑事案件要求更严格,对办案人员素质也要求更高。
(二)“以捕代侦”的观念与自侦案件决定逮捕权上提一级改革还不相适应。改革之前,职务犯罪侦查权与决定逮捕权由同一检察院行使。为了保障侦查工作顺利开展,实践中往往存在“以捕代侦”的现象,在“相互配合”的思想观念支配及检察长统一领导下,侦监部门对自侦案件的监督,往往不如对公安机关侦查活动的监督来得严格。自侦案件决定逮捕权上提一级,就是要加强对自侦活动的监督制约,保证逮捕条件准确适用,防止和避免“以捕代侦”情况出现。因此,这些传统的习惯思维与改革的目的要求显然是不相适应的。
(三)现行办案制度与自侦案件决定逮捕权上提一级改革还不相适应。一是批准延长侦查羁押期限一个月的,上一级人民检察院如何确定。根据《刑事诉讼法》第124条的规定,对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过二个月。案情复杂、期限届满不能终结的案件,可以经上一级人民检察院批准延长一个月。《刑诉规则》第221条规定,基层人民检察院,市级人民检察院和省级人民检察院直接立案侦查的案件,案情复杂、期限届满不能终结的案件,可以经上一级人民检察院批准延长一个月。自侦案件决定逮捕权上提一级后,自侦案件侦查权与决定逮捕权分别由两级检察机关行使,对作出批准延长羁押期限的上一级人民检察院究竟是指哪一级人民检察院尚不明确。
二是审查批捕直接立案侦查案件的备案审查制度是否还需要执行。根据《刑诉规则》第95条的规定,人民检察院审查批捕直接立案侦查的案件,应当报上一级人民检察院备案。自侦案件决定逮捕权上提一级后,对检察机关直接立案侦查的案件在作出审查逮捕决定后,是否实行报上一级人民检察院备案不明确。
三、健全完善职务犯罪案件逮捕决定权上提一级之措施
(一)配齐充实办案力量。针对市级人民检察院侦监部门人手不足的问题,应该把配齐、配强侦监人员作为首要任务抓紧抓好。建议从基层院中遴选熟悉批捕业务的人员充实市级院的力量,安排专人负责自侦案件的审查逮捕及与下级院侦查部门的沟通协调工作,使工作不至于脱节断档。有条件的分市级检察院,可单独设立侦查监督二处,专职负责自侦案件审查工作。
(二)建立健全重新审查程序。《规定》要求,下级院认为需要撤销或者变更上一级院决定的逮捕措施时,应当报请上一级检察院同意。这样规定有利于加强检察机关的自身监督和制约,防止下级检察院执法中的随意性,有利于维护上一级检察院的权威,明确界定错捕的责任。如果下级检察院认为上一级检察院作出的不予逮捕决定有错误,为保证下级检察院对不予逮捕决定有异议时有表达不同意见的渠道,《规定》对下级检察院不服不予逮捕决定的,增设了报请重新审查程序。《规定》未使用“复议”或“复核”等词,而是使用“报请重新审查”一词。但规定未对重新审查程序的具体实施细则作出规定。有关机关应当对可提出重新审查的事由、期限、相关文书及具体时间作出详细规定,使得办案人员有章可循。笔者认为,对下级人民检察院提出重新复查的案件,上一级检察院应当另行指派侦查监督部门办案人员审查,并在收到提请重新复查材料后七日内作出是否变更的决定,并通知下级人民检察院。
(三)明确第一次延长羁押期限的审批机关。自侦案件决定逮捕权上提一级后,对作出批准延长羁押期限的上一级人民检察院究竟是指哪一级人民检察院有两种意见:第一种意见认为,作出批准延长羁押期限的上一级人民检察院,是指作出逮捕决定的人民检察院的上一级人民检察院。第二种意见认为,作出批准延长羁押期限的上一级人民检察院,是指直接立案侦查的人民检察院的上一级人民检察院。如按照第一种意见,基层人民检察院立案侦查的案件,需要经省级人民检察院批准延长羁押期限一个月,市级人民检察院立案侦查的案件,则需要经最高人民检察院批准延长羁押期限一个月。这一方面与同级公安机关立案侦查案件的延长审批不平衡,另一方面也与司法实际不相符。按照第二种意见,基层人民检察院立案侦查的案件,由市级人民检察院批准延长羁押期限一个月,市级人民检察院立案侦查的案件,由省级人民检察院批准延长羁押期限一个月,既符合《刑事诉讼法》和《刑诉规则》的规定,又与现行延长羁押期限审批制度相一致。所以,笔者认为,第二种意见更合实际,可行性更高。
(四)取消备案审查制度。自侦案件决定逮捕权上提一级后,对检察机关直接立案侦查的案件在作出审查逮捕决定后,是否还要实行报上一级人民检察院备案的制度有两种意见:第一种意见认为,应当继续实行备案制度。第二种意见认为,取消现行的备案制度。笔者认为,原自侦案件侦查权与决定逮捕权均由同一检察机关行使,实行直接立案侦查案件在作出审查逮捕决定后备案的制度,主要是为了加强对自侦权的监督制约。自侦案件决定逮捕权上提一级后,对自侦权的监督制约力度进一步加大,不需要再实行原先的备案制度。
(五)改革审查逮捕工作机制。针对自侦案件决定逮捕权上提一级后受案层级发生的变化,应当对相关工作规则进行重新梳理,作出明确规定,具体内容应该包括:一是制定自侦案件审查逮捕细则,对案件受理、审查、讨论、决定等内容作出明确规定,规范办案流程,确保办案质量。二是制定自侦案件介入侦查引导取证工作规则,从适时介入的时间、范围、方式、人员、程序等方面,对上级人民检察院侦查监督部门派员介入下级人民检察院侦查部门侦查活动作出具体规定,明确工作要求,规范操作程序,有效发挥适时介入的作用。三是制定自侦案件捕诉衔接工作规则,在上级人民检察院侦查监督部门与下级院及本院公诉部门建立案件信息通报制度,以及对自侦案件进行引导侦查取证和侦查活动监督时的联系沟通制度,进一步增强工作合力,提高办案质量。
(六)建立相应的刑事立案、侦查活动监督工作机制。自侦案件决定逮捕权上提一级后,如何进行监督需要作出规定。笔者认为,自侦案件决定逮捕权上提一级改革的目的是为了加强对自侦权的监督制约,因此,侦查活动监督和刑事立案监督职能也应与决定逮捕权上提一级,实行同步监督模式,并且审查逮捕也是开展侦查活动监督、刑事立案监督的有效载体和手段,由履行审查逮捕职能的侦监部门开展监督符合侦查监督工作实际和规律。建议作如下规定:人民检察院直接受理侦查的案件改由上一级人民检察院审查决定逮捕后,上级人民检察院侦查监督部门承担对下级院侦查部门立案侦查活动的法律监督职责。人民检察院在审查逮捕工作中,如果发现下级人民检察院侦查部门侦查活动有违法情形,应当通知下级人民检察院予以纠正,下级人民检察院侦查监督部门应当督促侦查部门纠正。
关键词:职务犯罪;审查决定批捕;内部监督;制度研究
最高人民检察院去年出台了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定》,该《规定》的制订实施可以弥补监督空位,强化内部监督,优化资源配置,提高办案质量,最大限度地体现公平、公正的法律原则,是我国司法体制改革的一项重要内容。将职务犯罪案件批捕决定权由本检察系统的上一级决定,比由法院行使批捕权更具有优势,能更好地完成职务犯罪侦捕工作,实现检察监督职能。
一、职务犯罪审查逮捕决定权上提一级制度之积极意义
(一)根据我国《宪法》和《人民检察院组织法》关于我国检察职能和检察机关领导体制的规定,由上一级检察机关行使下级侦查案件的审查逮捕决定权,不违反宪法和有关法律的规定。《宪法》第132条规定,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。上级检察机关与下级检察机关是领导与被领导的关系。因此,在权力的分配上,上级机关有更大的选择空间。由上一级行使决定逮捕权,也更有利于权力的监督。所以,将职务犯罪逮捕权上提一级的规定是于法有据的。有观点认为,可以将职务犯罪的逮捕决定权交由法院行使。笔者认为,这样做的弊端至少有:一是会打破目前存在的审判权对逮捕权的制约框架,使得法院单独行使审查逮捕权时缺乏监督,导致权力失衡;二是法院行使审查逮捕权会影响法院的中立性。在审判前介入侦查程序,很容易形成先入为主的思维定势。
(二)自侦案件的审查逮捕决定权上提一级有利于克服检察机关内设机构监督弱化的缺陷,采取以“权”制“权”的手段,实现制度的规范化。通过带有行政性质的检察机关领导体制,用上级的权来监督下级权的行使,在合法的基面上寻求一个平衡点,即能加强办案人员的素质,提高办案质量,体现法律的公平、公正,又能解决“同体监督”存在的不想监督、不敢监督、制约不力和制约不到位的难题。这种“分权”的制度设计,能免除独断专行,恣意妄为的行径。
(三)由上一级检察机关行使自侦案件的审查逮捕决定权更能体现客观性和独立性。我国检察机关的财政和人事关系都在地方,在行使检察监督权时受地方各方面因素的影响和制约较大,由上级检察机关来行使逮捕决定权不易受到影响和干涉,更能体现公平、公正。
二、制度实施中存在问题之解析
职务犯罪案件审查逮捕决定权上提一级,具有制度创制的合理、合法性,但在司法实践中会出现一些问题,主要体现在与现状和相关制度的不相匹配。
(一)现有人员配置与自侦案件决定逮捕权上提一级改革还不相适应。自侦案件决定逮捕权上提一级后,市级和省级人民检察院侦监部门的工作量明显增加,要依靠原有办案力量完成新增加的工作难度很大。同时,自侦案件在事实认定、证据收集、法律适用等方面的疑难、复杂情况较多,使得自侦案件审查批捕比一般刑事案件要求更严格,对办案人员素质也要求更高。
(二)“以捕代侦”的观念与自侦案件决定逮捕权上提一级改革还不相适应。改革之前,职务犯罪侦查权与决定逮捕权由同一检察院行使。为了保障侦查工作顺利开展,实践中往往存在“以捕代侦”的现象,在“相互配合”的思想观念支配及检察长统一领导下,侦监部门对自侦案件的监督,往往不如对公安机关侦查活动的监督来得严格。自侦案件决定逮捕权上提一级,就是要加强对自侦活动的监督制约,保证逮捕条件准确适用,防止和避免“以捕代侦”情况出现。因此,这些传统的习惯思维与改革的目的要求显然是不相适应的。
(三)现行办案制度与自侦案件决定逮捕权上提一级改革还不相适应。一是批准延长侦查羁押期限一个月的,上一级人民检察院如何确定。根据《刑事诉讼法》第124条的规定,对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过二个月。案情复杂、期限届满不能终结的案件,可以经上一级人民检察院批准延长一个月。《刑诉规则》第221条规定,基层人民检察院,市级人民检察院和省级人民检察院直接立案侦查的案件,案情复杂、期限届满不能终结的案件,可以经上一级人民检察院批准延长一个月。自侦案件决定逮捕权上提一级后,自侦案件侦查权与决定逮捕权分别由两级检察机关行使,对作出批准延长羁押期限的上一级人民检察院究竟是指哪一级人民检察院尚不明确。
二是审查批捕直接立案侦查案件的备案审查制度是否还需要执行。根据《刑诉规则》第95条的规定,人民检察院审查批捕直接立案侦查的案件,应当报上一级人民检察院备案。自侦案件决定逮捕权上提一级后,对检察机关直接立案侦查的案件在作出审查逮捕决定后,是否实行报上一级人民检察院备案不明确。
三、健全完善职务犯罪案件逮捕决定权上提一级之措施
(一)配齐充实办案力量。针对市级人民检察院侦监部门人手不足的问题,应该把配齐、配强侦监人员作为首要任务抓紧抓好。建议从基层院中遴选熟悉批捕业务的人员充实市级院的力量,安排专人负责自侦案件的审查逮捕及与下级院侦查部门的沟通协调工作,使工作不至于脱节断档。有条件的分市级检察院,可单独设立侦查监督二处,专职负责自侦案件审查工作。
(二)建立健全重新审查程序。《规定》要求,下级院认为需要撤销或者变更上一级院决定的逮捕措施时,应当报请上一级检察院同意。这样规定有利于加强检察机关的自身监督和制约,防止下级检察院执法中的随意性,有利于维护上一级检察院的权威,明确界定错捕的责任。如果下级检察院认为上一级检察院作出的不予逮捕决定有错误,为保证下级检察院对不予逮捕决定有异议时有表达不同意见的渠道,《规定》对下级检察院不服不予逮捕决定的,增设了报请重新审查程序。《规定》未使用“复议”或“复核”等词,而是使用“报请重新审查”一词。但规定未对重新审查程序的具体实施细则作出规定。有关机关应当对可提出重新审查的事由、期限、相关文书及具体时间作出详细规定,使得办案人员有章可循。笔者认为,对下级人民检察院提出重新复查的案件,上一级检察院应当另行指派侦查监督部门办案人员审查,并在收到提请重新复查材料后七日内作出是否变更的决定,并通知下级人民检察院。
(三)明确第一次延长羁押期限的审批机关。自侦案件决定逮捕权上提一级后,对作出批准延长羁押期限的上一级人民检察院究竟是指哪一级人民检察院有两种意见:第一种意见认为,作出批准延长羁押期限的上一级人民检察院,是指作出逮捕决定的人民检察院的上一级人民检察院。第二种意见认为,作出批准延长羁押期限的上一级人民检察院,是指直接立案侦查的人民检察院的上一级人民检察院。如按照第一种意见,基层人民检察院立案侦查的案件,需要经省级人民检察院批准延长羁押期限一个月,市级人民检察院立案侦查的案件,则需要经最高人民检察院批准延长羁押期限一个月。这一方面与同级公安机关立案侦查案件的延长审批不平衡,另一方面也与司法实际不相符。按照第二种意见,基层人民检察院立案侦查的案件,由市级人民检察院批准延长羁押期限一个月,市级人民检察院立案侦查的案件,由省级人民检察院批准延长羁押期限一个月,既符合《刑事诉讼法》和《刑诉规则》的规定,又与现行延长羁押期限审批制度相一致。所以,笔者认为,第二种意见更合实际,可行性更高。
(四)取消备案审查制度。自侦案件决定逮捕权上提一级后,对检察机关直接立案侦查的案件在作出审查逮捕决定后,是否还要实行报上一级人民检察院备案的制度有两种意见:第一种意见认为,应当继续实行备案制度。第二种意见认为,取消现行的备案制度。笔者认为,原自侦案件侦查权与决定逮捕权均由同一检察机关行使,实行直接立案侦查案件在作出审查逮捕决定后备案的制度,主要是为了加强对自侦权的监督制约。自侦案件决定逮捕权上提一级后,对自侦权的监督制约力度进一步加大,不需要再实行原先的备案制度。
(五)改革审查逮捕工作机制。针对自侦案件决定逮捕权上提一级后受案层级发生的变化,应当对相关工作规则进行重新梳理,作出明确规定,具体内容应该包括:一是制定自侦案件审查逮捕细则,对案件受理、审查、讨论、决定等内容作出明确规定,规范办案流程,确保办案质量。二是制定自侦案件介入侦查引导取证工作规则,从适时介入的时间、范围、方式、人员、程序等方面,对上级人民检察院侦查监督部门派员介入下级人民检察院侦查部门侦查活动作出具体规定,明确工作要求,规范操作程序,有效发挥适时介入的作用。三是制定自侦案件捕诉衔接工作规则,在上级人民检察院侦查监督部门与下级院及本院公诉部门建立案件信息通报制度,以及对自侦案件进行引导侦查取证和侦查活动监督时的联系沟通制度,进一步增强工作合力,提高办案质量。
(六)建立相应的刑事立案、侦查活动监督工作机制。自侦案件决定逮捕权上提一级后,如何进行监督需要作出规定。笔者认为,自侦案件决定逮捕权上提一级改革的目的是为了加强对自侦权的监督制约,因此,侦查活动监督和刑事立案监督职能也应与决定逮捕权上提一级,实行同步监督模式,并且审查逮捕也是开展侦查活动监督、刑事立案监督的有效载体和手段,由履行审查逮捕职能的侦监部门开展监督符合侦查监督工作实际和规律。建议作如下规定:人民检察院直接受理侦查的案件改由上一级人民检察院审查决定逮捕后,上级人民检察院侦查监督部门承担对下级院侦查部门立案侦查活动的法律监督职责。人民检察院在审查逮捕工作中,如果发现下级人民检察院侦查部门侦查活动有违法情形,应当通知下级人民检察院予以纠正,下级人民检察院侦查监督部门应当督促侦查部门纠正。