摘 要：农村宅基地，顾名思义，即是农村居民居住的宅基地，至目前为止，仍缺乏准确的法律概念，各地地方法规对宅基地的具体界定亦各不相同。有学者将宅基地分为狭义与广义两个方面;广义的宅基地不仅包括住宅，还包括沼气池、牲畜栏圈等从事家庭副业生产的建设用地，狭义的宅基地则仅包含住宅，不含从事家庭副业生产的建设用地。无论是国家的根本大法《宪法》，还是调整土地关系的《土地管理法》，都明确规定宅基地的集体所有性质。宅基地的使用权具有福利保障性、身份特定性，并且受法律的严格约束与限制。当代中国宅基地管理制度并非一蹴而就，而是有一个历史变迁过程。从新中国成立至今，主要分为四个阶段。
　　关键词：宅基地;管理;分配
　　一、政府宅基地管理的历史脉络
　　1、1949-1961：私有制阶段
　　新中国成立伊始，土地改革在新解放区如火如荼地展开。土地改革的本质，即是废除封建土地所有制，将土地平均分配给农民，真正实现“耕者有其田”，“居者有其房”。短短两年时间，中国共产党便完成了两千年多来中国农民的奋斗目标，全国范围内的农民成为了真正意义上的自耕农。土地改革完成之后，中国社会迅速开始由新民主主义社会向社会主义社会过渡，农业合作化运动从互助组至初级合作社至高级合作社最后发展至政社合一的人民公社。这一阶段，农民宅基地所有权、使用权及其附属的房屋所有权都归农民个人所有，即“一地一权”，并且可自由流转。
　　2、1962-1985：人民公社化阶段
　　自1958年户籍制度实行之后，中国社会形成了严格的城乡二元结构。这一时期，农民禁止进入城市，对土地依赖空前加强，谋生手段呈现单一性。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》颁布，宅基地被收归集体所有，中国集体土地所有制度正式形成，农民已经不再仅仅是职业的象征，而是具有了身份属性。中国土地制度由农民私有制转向社会主义集体土地所有制度之后，土地、宅基地等完全禁止流通，与此同时，由于宅基地无偿取得，农民身份属性表现出明显的福利性。1963年，“宅基地”概念首次被明确提出。《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定了宅基地无偿获得，但严禁流通买卖，若宅基地占有耕地时，需要经县级政府批准。1976年之后，关于调整土地关系的《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、《村镇建房用地管理条例》等文件陆续出台，1985年，全国普遍实行政社分开，人民公社制度解体，与之相适应的土地制度也开始出现新的变化。这一阶段政府宅基地管理的基本特征是“一地两权”，宅基地所有权与使用权分离，分别隶属于集体与个人，房屋所有权归属个人所有。
　　3、1986-1996：准许城镇居民占有宅基地阶段
　　这一阶段，始自人民公社的解体与乡镇政权的建立，宅基地流转由上一阶段的“禁止”转变为“限制”。1986年的《土地管理法》首次允许城镇非农业居民经过正常程序，支付部分补偿费于安置费后在农村集体用地上建造宅基地。其后的《土地管理法实施条例》又进一步明确了城镇非农业居民的这一行为。
　　4、1997-至今：禁止城镇居民占有宅基地阶段
　　1997年之后，中国城市化运动加速，城市周围房价节节攀高，准许城镇居民在农村建房弊端逐渐凸显。为了保护耕地资源，新修订的《土地管理法》关闭了城镇居民在宅基地建房的政策，其后的《物权法》也延续了这一理念。随着中国住房商品化进程的推进和房价的高涨，禁止城镇居民在宅基地建房也带来了一些问题，为此，部分地区，如广东等积极开展政府对宅基地使用权流转试点。
　　2018年党中央一号文件对宅基地政策展开新的探索。首先，将以往的“一地两权”转变为“三权分置”（宅基地所有权、资格权、使用权），并且明确宅基地的所有权归农村集体所有，坚决保障农民对宅基地的资格权，积极探索宅基地使用权的流转。为了防止逆城市化现象，保护农村耕地资源，文件再次要求严禁城市居民占有使用农村宅基地。
　　二、政府宅基地管理发展的基本特点
　　当前，农村宅基地流转有两个主要方向：其一，通过将农村宅基地转变为耕地，通过转变土地性质的方式为政府获取城市建设用地指标;其二，在法律准许的范围之内（本村居民之间）可以进行流转，严格限制宅基地的流转。
　　具体来说，农村宅基地流转有以下基本特点。
　　1、相关法律滞后
　　进入21世纪，农村宅基地流转形势发生诸多新形势、新变化，但相关法律建设却相对滞后，当前调整农村宅基地使用权的法律法规包括《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等都不能反映当前的变化。法律的缺失，严重影响了政府的宅基地管理政策，“没有法律授权的宅基地使用权流转，其结果不受法律保护，一旦发生宅基地使用权流转纠纷，现行法律只保障宅基地使用权人的权益，而受让方的权益得不到保障，形成输送利益的一方利益再次受损，受让方只能自认倒毒或者通过非法抗争表达权益，同时助长知道甜果的宅基使用人加大宅基地使用权流转的违法风气。”
　　2、管理权力缺失
　　农村宅基地所有权归集体经济组织，村集体的管理只能时常被村委会所代替，村委会又经常被村干部所保持。在村干部了解本村宅基地流轉情况之后，往往采取默许态度，甚至为了获取一些不法利益而暗地支持。
　　3、隐形流转普遍
　　除了通过将农村宅基地转变为耕地，转变土地性质的方式为政府获取城市建设用地指标及其本村居民之间的流转意外，国家法律严格禁止农村宅基地流转。但是，由于利益驱使和规避监管，农村宅基地流转又以隐形的方式存在，这种存在又严重损害了国家法律的尊严。
　　4、利益分配不明
　　由于法律滞后的限制，当前统一的土地市场仍未建立，宅基地使用权交易平台缺乏，价格难以衡量。农民作为弱势群体，信息严重不对称，同时又缺乏专业知识，很难在隐秘流转中保障自己的利益。在政府主导的复垦过程中，农民的利益往往得不到满足。有学者通过
　　农村宅基地流转利益主体的博弈便指出：“作为土地所有权的代表———农村基层政府（村集体和地方政府），容易通过宅基地所有权，凭借强制手段征收或转让宅基地;农户对宅基地虽然具有使用权，但宅基地作为一种资产，农户产权主体界定模糊，在利益分配上存在很多弊端。在宅基地流转过程中，由于缺乏相应制度约束，或存在事实上 寻租行为，农户作为弱势主体，其宅基地资产在流转过程中极易受到损害。”
　　新时代呼吁新制度的诞生，新时代亦需要新制度的发力。随着新时代全面社会化改革与乡村振兴战略的推进，农村宅基地管理权力清单制度呼之欲出。构建农村宅基地管理权力清单制度，首先必须深刻学习十九大精神，保证新制度符合党和国家的宏观战略。构建农村宅基地管理权力清单制度，应将保障农民权益作为根本，作为新制度的出发点和落脚点。构建农村宅基地管理权力清单制度，亟待补齐配套法律法规严重缺失的制度短板，使之有法可依，进而有法必依。
　　作者简介：
　　雷玉梅，1981年9月，女，汉族，河南信阳人，硕士研究生，中共濮阳市委党校，讲师，研究生方向为当代乡村治理。