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制度是约束人们行为的规则，其实质是对人们利益的界定和分配。制度创新就是旧制度被新制度所替代，即人们利益关系的调整或重新界定。地方政府作为地方公共管理的主体，其首要的职责就是要代表好、维护好、发展好地方的公共利益。地方政府维护地方公共利益的手段之一就是提供制度。在改革不断深化的背景下，地方各利益主体间的利益关系也经历着一场深刻的变革，各种利益矛盾和利益冲突会不断出现，对原有的制度产生巨大而持续的冲击，当原有的制度不能解决这些利益矛盾和利益冲突时，制度创新就被提上日程了。为此，剖析目前中国地方政府制度创新中存在的主要问题，并探索如何优化我国地方政府的制度创新具有重要的理论意义和实践意义。
一、地方政府制度创新中存在的主要问题
1.强调局部利益，导致地方保护主义。具有相对独立利益的地方政府，像市场中的个人和其他经济组织一样，追求本地区利益最大化是各级地方政府的理性选择。当各地方政府的制度创新行为都受这种最大化地方利益动机驱动时，它们之间的竞争就不可避免。事实也证明了这一点，改革开放以来，为了维护和扩大地方利益，地方政府之间展开了激烈的竞争。一是争夺制度创新的进入权。为了获得某一项制度创新的进入权，各地纷纷向中央政府证明本地的地位是多么重要，本地的发展是如何急迫，那些最善于讨价还价、或者和中央政府关系密切的地方往往能在这种博弈中胜出，获得在当地进行制度创新的试验权。二是争夺中央的财力支持。由于中央政府掌握着大量的经济资源，获得中央的支持，能够减少本地的支出，这相当于增加了本地的收入，而且通过中央支持的项目建设促进本地经济社会的发展。因此，向中央政府争夺项目和财力支持是地方政府竞争的又一途径。
地区间不良竞争必然导致地方保护主义盛行。地方保护主义是地方公共权力以合法或违法的方式为了保护本地区利益而采取损害其他地方利益和中央利益，并封锁资源合理流动的一种价值观念和行为趋向。地方保护主义有多种表现形式，最突出的是产品保护，即通过限制外地有竞争力的同类产品进入本地市场，使产品质量不高的本地企业得以继续生存下去。地方政府这样做，一是因为当地企业的经营状况直接影响到本地区的财政收入。在某些地方，一个大型企业上交的利税可以达到当地财政收入的50%甚至更高，而且可以解决本地居民大量的就业问题，对当地的经济发展和社会稳定影响巨大。另外，有些地方大型企业的领导本身就由地方政府领导担任，企业的利益和政府的利益几乎融为一体，对这些企业的照顾就更“合情合理”了。
2.强调短期利益，不利于可持续发展。地方政府在进行制度创新、推动本地经济社会发展时，存在明显的短期行为，即强调短期利益，忽视长远利益。这种现象的产生是因为在当前的政绩考评体制下，官员升迁主要的依据是任期内的政绩，这样地方政府官员把追求任期内的地方利益最大化当作奋斗目标，其制度创新的动机就是任期内的收益最大化。因此，地方政府倾向于那些投资少、见效快的产业，但这些产业往往技术含量低，资源浪费严重，还常常带来严重的环境污染。改革开放以来，国家提出了明确的自然资源开发与利用、使用的方针，并制定了相应的法律、法规。然而，有些地方政府，不从全国发展大局和长远目标考虑，不顾自然方面的国情，甚至也不顾本地的资源状况，追求即时的和短期的效应，实行不合理的甚至掠夺式的“开发”，致使乱砍滥伐森林、乱圈乱占土地、乱抢滥挖矿藏等现象屡禁不止。
3.影响中央政策的有效实施，阻碍改革进程。中国的改革进程实质上是中央政府主导的制度变迁过程，它遵循等级规则，中央政府处于等级的顶端，主要由其确定制度变迁的形式和内容，并通过纵向的行政隶属关系自上而下地实施制度创新。要维持这一制度变迁方式，必须维持中央政府的权威性和等级制的稳定性，从而保证各级地方政府与中央政府协调一致，各级地方政府不走样地实施中央政府的制度安排。中央政府也要有能力监控和纠正地方政府的偏差行为。但是，放权让利和分灶吃饭财政的改革，使地方政府具有了与中央政府不同的效用函数，越来越倾向于从事中央政府并未授权的事情，以满足其利益最大化的企求。这样，地方政府在执行中央政策的过程中，再也不像过去那样不折不扣了，而是“上有政策，下有对策”，对中央的政策进行本位主义的“创新”，这就严重阻碍了中央政策有效执行。
4.影响改革的整体推进，导致地区差距扩大。在很多情况下，地方政府的制度创新是在中央的特殊政策下进行的。为了保证试验的成功，中央政府一般都给予一些优惠政策（如税收、招商引资、项目审批、管理体制和经营体制改革、产权改革等方面），因而，使试点地区的创新活动具有了因引入新制度规则和中央优惠政策所带来的双重利益预期。因此，这些地方政府的制度创新并不是在自然状态下进行的，而是与非试点地区之间存在着不同的制度条件。在这种情况下，被允许试点的地区就能够更好地吸引其他地区的资源流入，获得更快的发展。中央政府在改革之初，出于减少风险、降低制度创新成本的考虑，先让一些地方进行制度创新，待取得经验后再行推广，其着眼点是全局性的制度变迁。但实际的制度变迁却背离了中央政府的初衷。在试点单位取得成功经验后，中央政府便准备将它推广到其他地区，取消了原来设置的制度进入壁垒，垄断租金随之消失，所有推廣单位面对着相同的竞争地位，其制度创新的收益自然不能等同于试点单位。这些地区由于改革起步较晚，没有试点地区那样较好的试点积累，且缺乏足够的财力支付变革的成本，因而在对传统体制进行进一步的改造时，碰到了前所未有的阻力。使得中央政府整体推进改革进程的目标难以实现，进而导致经济和社会发展水平的区域差距长期存在。
二、优化地方政府制度创新的思考
1.推进中央与地方关系的制度化，明确地方政府的制度创新主体地位。中央与地方权力关系的法律化、制度化，就是用法律来规范、界定和保障权力的调整界限及其运作过程，明确规定中央与地方政府的法人地位。长期以来，中国中央与地方政府之间的权力分配结构历来缺乏确定的制度规则的规范，权力的下放和上收都取决于中央政府及其领导人的意志。在中央地方关系变革中，由于权力再分配的非规范化，中央收放权行为的随意性和政策的不稳定，就在客观上推动了地方政府的短期行为。要改变这种局面，保障并提高地方政府制度创新的主体地位，关键是以法律来规范中央政府与地方政府的职能关系，合理划分权力。因此，在科学界定中央与地方权力的前提下，实现中央与地方权力关系法律化、制度化的途径之一应是加快制定《中央与地方关系法》，将中央与地方之间纵向权力划分的原则、内容、监督机制以及程序，通过法律的形式加以规定，使中央与地方之间的关系法律化、制度化，以实现有法可依。如此，在法律制约下，中央的随意性行为与地方“对策”性动作将大有收敛，一方面，提高了地方政府制度创新的主体地位，另一方面，也约束了地方政府制度创新中的不良行为。
2.建立科学有效的中央与地方双向监督机制。加强中央与地方的双向监督与制约，完善监督机制是中央与地方关系法治化的保证。所谓中央对地方的监督，实际上就是中央政府为保证地方政府行为的合法性和与既定目标的一致性而对地方政府实施的检查、控制和纠偏的活动。所谓地方对中央的监督是指地方政府通过法律手段维护自己的权力不受侵犯，从而保证政府权力在纵向上的分权与制衡，以权力制约权力。所谓双向制约，就是要建立中央利益与地方利益的平衡机制，维持双方各自的生存空间，从而促进双方的相互合作。完善中央对地方的监督制约机制，首先要坚持中央对地方监督的权威性、系统性和独立性，提高监督机构的地位和权威，使其能真正独立开展工作。其次改革监督方式和手段，从直接行政干预为主转向间接的法律监督、财政监督、司法监督和行政监督相结合，变事前行政审批为主为事后合法性和效率监督为主。最后，要建立和完善监督程序，使中央对地方的监督程序化、规范化和制度化。而完善地方对中央的监督制约机制，主要在于建立科学合理的地方利益表达与平衡机制，让地方政府平等参与中央决策过程。
3.增强中央政策的科学性，为地方政府制度创新提供良好的政策环境。在中国制度变迁的过程中，影响地方政府制度创新动力和效果的并不全是当地的资源和条件，而更多的是和中央的政策联系在一起，而中央政府出于多重考虑对各地的政策是不一致的。改革开放以来，中央政府对地方政府实行区别对待，对一些地方给予优惠性政策（如扩大对外经济自主权，实行财政、税收减免等等），而对另外一些地方却不是如此。倾斜性的中央政策是一种十分稀缺的资源，可以扩大地方政府制度创新的范围，增强地方政府制度创新的能力。即不分大省小省，富省穷省，在中央决策过程中具有平等的表决权和参与权，一省一票，多数决定。这一原则将改变过去中央与地方一对一谈判为格局，而变为一对三十一（省区）的谈判方式。从现代对策论角度，多人博弈比两人博弈的合作策略机率更多。在多人博弈过程中，来自“群体”的压力以及中央的压力，将会迫使他们放弃不合作或欺骗的念头。这样，中央在综合各地区利益的情况下出台的政策就会照顾到较多地方的利益，体现更多的公平性，对于促进地方政府制度创新有着重大的意义。
（作者单位：1.湖南吉首大学政治与公共管理学院；2.华中师范大学政治学研究院）
一、地方政府制度创新中存在的主要问题
1.强调局部利益，导致地方保护主义。具有相对独立利益的地方政府，像市场中的个人和其他经济组织一样，追求本地区利益最大化是各级地方政府的理性选择。当各地方政府的制度创新行为都受这种最大化地方利益动机驱动时，它们之间的竞争就不可避免。事实也证明了这一点，改革开放以来，为了维护和扩大地方利益，地方政府之间展开了激烈的竞争。一是争夺制度创新的进入权。为了获得某一项制度创新的进入权，各地纷纷向中央政府证明本地的地位是多么重要，本地的发展是如何急迫，那些最善于讨价还价、或者和中央政府关系密切的地方往往能在这种博弈中胜出，获得在当地进行制度创新的试验权。二是争夺中央的财力支持。由于中央政府掌握着大量的经济资源，获得中央的支持，能够减少本地的支出，这相当于增加了本地的收入，而且通过中央支持的项目建设促进本地经济社会的发展。因此，向中央政府争夺项目和财力支持是地方政府竞争的又一途径。
地区间不良竞争必然导致地方保护主义盛行。地方保护主义是地方公共权力以合法或违法的方式为了保护本地区利益而采取损害其他地方利益和中央利益，并封锁资源合理流动的一种价值观念和行为趋向。地方保护主义有多种表现形式，最突出的是产品保护，即通过限制外地有竞争力的同类产品进入本地市场，使产品质量不高的本地企业得以继续生存下去。地方政府这样做，一是因为当地企业的经营状况直接影响到本地区的财政收入。在某些地方，一个大型企业上交的利税可以达到当地财政收入的50%甚至更高，而且可以解决本地居民大量的就业问题，对当地的经济发展和社会稳定影响巨大。另外，有些地方大型企业的领导本身就由地方政府领导担任，企业的利益和政府的利益几乎融为一体，对这些企业的照顾就更“合情合理”了。
2.强调短期利益，不利于可持续发展。地方政府在进行制度创新、推动本地经济社会发展时，存在明显的短期行为，即强调短期利益，忽视长远利益。这种现象的产生是因为在当前的政绩考评体制下，官员升迁主要的依据是任期内的政绩，这样地方政府官员把追求任期内的地方利益最大化当作奋斗目标，其制度创新的动机就是任期内的收益最大化。因此，地方政府倾向于那些投资少、见效快的产业，但这些产业往往技术含量低，资源浪费严重，还常常带来严重的环境污染。改革开放以来，国家提出了明确的自然资源开发与利用、使用的方针，并制定了相应的法律、法规。然而，有些地方政府，不从全国发展大局和长远目标考虑，不顾自然方面的国情，甚至也不顾本地的资源状况，追求即时的和短期的效应，实行不合理的甚至掠夺式的“开发”，致使乱砍滥伐森林、乱圈乱占土地、乱抢滥挖矿藏等现象屡禁不止。
3.影响中央政策的有效实施，阻碍改革进程。中国的改革进程实质上是中央政府主导的制度变迁过程，它遵循等级规则，中央政府处于等级的顶端，主要由其确定制度变迁的形式和内容，并通过纵向的行政隶属关系自上而下地实施制度创新。要维持这一制度变迁方式，必须维持中央政府的权威性和等级制的稳定性，从而保证各级地方政府与中央政府协调一致，各级地方政府不走样地实施中央政府的制度安排。中央政府也要有能力监控和纠正地方政府的偏差行为。但是，放权让利和分灶吃饭财政的改革，使地方政府具有了与中央政府不同的效用函数，越来越倾向于从事中央政府并未授权的事情，以满足其利益最大化的企求。这样，地方政府在执行中央政策的过程中，再也不像过去那样不折不扣了，而是“上有政策，下有对策”，对中央的政策进行本位主义的“创新”，这就严重阻碍了中央政策有效执行。
4.影响改革的整体推进，导致地区差距扩大。在很多情况下，地方政府的制度创新是在中央的特殊政策下进行的。为了保证试验的成功，中央政府一般都给予一些优惠政策（如税收、招商引资、项目审批、管理体制和经营体制改革、产权改革等方面），因而，使试点地区的创新活动具有了因引入新制度规则和中央优惠政策所带来的双重利益预期。因此，这些地方政府的制度创新并不是在自然状态下进行的，而是与非试点地区之间存在着不同的制度条件。在这种情况下，被允许试点的地区就能够更好地吸引其他地区的资源流入，获得更快的发展。中央政府在改革之初，出于减少风险、降低制度创新成本的考虑，先让一些地方进行制度创新，待取得经验后再行推广，其着眼点是全局性的制度变迁。但实际的制度变迁却背离了中央政府的初衷。在试点单位取得成功经验后，中央政府便准备将它推广到其他地区，取消了原来设置的制度进入壁垒，垄断租金随之消失，所有推廣单位面对着相同的竞争地位，其制度创新的收益自然不能等同于试点单位。这些地区由于改革起步较晚，没有试点地区那样较好的试点积累，且缺乏足够的财力支付变革的成本，因而在对传统体制进行进一步的改造时，碰到了前所未有的阻力。使得中央政府整体推进改革进程的目标难以实现，进而导致经济和社会发展水平的区域差距长期存在。
二、优化地方政府制度创新的思考
1.推进中央与地方关系的制度化，明确地方政府的制度创新主体地位。中央与地方权力关系的法律化、制度化，就是用法律来规范、界定和保障权力的调整界限及其运作过程，明确规定中央与地方政府的法人地位。长期以来，中国中央与地方政府之间的权力分配结构历来缺乏确定的制度规则的规范，权力的下放和上收都取决于中央政府及其领导人的意志。在中央地方关系变革中，由于权力再分配的非规范化，中央收放权行为的随意性和政策的不稳定，就在客观上推动了地方政府的短期行为。要改变这种局面，保障并提高地方政府制度创新的主体地位，关键是以法律来规范中央政府与地方政府的职能关系，合理划分权力。因此，在科学界定中央与地方权力的前提下，实现中央与地方权力关系法律化、制度化的途径之一应是加快制定《中央与地方关系法》，将中央与地方之间纵向权力划分的原则、内容、监督机制以及程序，通过法律的形式加以规定，使中央与地方之间的关系法律化、制度化，以实现有法可依。如此，在法律制约下，中央的随意性行为与地方“对策”性动作将大有收敛，一方面，提高了地方政府制度创新的主体地位，另一方面，也约束了地方政府制度创新中的不良行为。
2.建立科学有效的中央与地方双向监督机制。加强中央与地方的双向监督与制约，完善监督机制是中央与地方关系法治化的保证。所谓中央对地方的监督，实际上就是中央政府为保证地方政府行为的合法性和与既定目标的一致性而对地方政府实施的检查、控制和纠偏的活动。所谓地方对中央的监督是指地方政府通过法律手段维护自己的权力不受侵犯，从而保证政府权力在纵向上的分权与制衡，以权力制约权力。所谓双向制约，就是要建立中央利益与地方利益的平衡机制，维持双方各自的生存空间，从而促进双方的相互合作。完善中央对地方的监督制约机制，首先要坚持中央对地方监督的权威性、系统性和独立性，提高监督机构的地位和权威，使其能真正独立开展工作。其次改革监督方式和手段，从直接行政干预为主转向间接的法律监督、财政监督、司法监督和行政监督相结合，变事前行政审批为主为事后合法性和效率监督为主。最后，要建立和完善监督程序，使中央对地方的监督程序化、规范化和制度化。而完善地方对中央的监督制约机制，主要在于建立科学合理的地方利益表达与平衡机制，让地方政府平等参与中央决策过程。
3.增强中央政策的科学性，为地方政府制度创新提供良好的政策环境。在中国制度变迁的过程中，影响地方政府制度创新动力和效果的并不全是当地的资源和条件，而更多的是和中央的政策联系在一起，而中央政府出于多重考虑对各地的政策是不一致的。改革开放以来，中央政府对地方政府实行区别对待，对一些地方给予优惠性政策（如扩大对外经济自主权，实行财政、税收减免等等），而对另外一些地方却不是如此。倾斜性的中央政策是一种十分稀缺的资源，可以扩大地方政府制度创新的范围，增强地方政府制度创新的能力。即不分大省小省，富省穷省，在中央决策过程中具有平等的表决权和参与权，一省一票，多数决定。这一原则将改变过去中央与地方一对一谈判为格局，而变为一对三十一（省区）的谈判方式。从现代对策论角度，多人博弈比两人博弈的合作策略机率更多。在多人博弈过程中，来自“群体”的压力以及中央的压力，将会迫使他们放弃不合作或欺骗的念头。这样，中央在综合各地区利益的情况下出台的政策就会照顾到较多地方的利益，体现更多的公平性，对于促进地方政府制度创新有着重大的意义。
（作者单位：1.湖南吉首大学政治与公共管理学院；2.华中师范大学政治学研究院）