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每一个上下班高峰期，郑州人民路与二七路的交汇处都变为一个巨大的移动停车场，这座人口超过千万的城市正处在第一条地铁建设所带来的冲动中。这项为期五年的工程，正在迈入攻坚期。而比之更为迫切的是城中村和城边村改造，这正成为郑州缓解“地荒”所打出的下一张牌。
按照河南省分配下来的任务，在接下来的5年中，郑州市将建设超过4000万平方米的各类保障房。而之前的5年中，整个河南省保障房建设总量为4952万平方米。对郑州来说，这张“军令状”绝不轻松。
郑州市“十二五”保障房建设规划（讨论稿）显示，从今年到2015年，保障房用地供应总量为20481亩，其中今年的任务量为3510亩。
郑州市国土局人士表示，以往每年的住宅用地供应量大概在200~300公顷（约3000亩~4500亩）。以此数据看，仅保障房用地就接近这一平均水平。
压力之下，郑州开始瞄准城中村及远郊村的土地；另一方面，着手尝试引入制造企业参与建公租房，缓解土地及资金压力。
严格来讲，此两种对策游走于政策边缘。前者为农村集体建设用地，后者为工业用地。国土资源部人士对《财经国家周刊》表示，这两类土地能否用于保障房建设，目前尚无明确政策。“是新出现的情况，政策是否允许还需要观察。”
“从省里到市里，落实保障房用地的压力非常之大，从上到下都在找地。” 接近河南省政府的人士说。
地荒压力
53823套房，700万平方米，140公顷土地。无论房管局还是国土局，这一串数字都已背得滚瓜烂熟。
“要说困难，毫无疑问是资金和土地。”郑州市房管局政策研究室副主任白天说。而郑州市国土局土地利用处更是经历了高速运转的一个月。“整个3月到现在，市本级、各区县、包括开发商，都在找地。无论地块大小，先上报再说。”土地利用处副处长孙春雷说。
按照计划，2011年郑州市将供应702.1万平方米保障房。孙春雷告诉《财经国家周刊》，指标层层下达后，郑州市政府针对供地召开过多次会议，对用地量进行测算，最终这一数字被确定在140公顷左右。“整个3、4月份，我们都在加班加点找地，现在已经全部落实到具体地块。”
孙说，“上面如果有决心，我们就没有问题。”
现实困境依然存在。“保障房计划很可能会落空。”当地一位开发商说，“三方面制约，制度、资金和土地，现在看，前两项都没问题，但郑州太缺地了。”
华创证券曾于3月底赴河南调研，其提供的数据显示，郑州的保障房供地分为四类：
首先，目前“四证齐全”、可以开发的土地53公顷；其次，已经获批、正在征收的土地20公顷；第三，已经审批核准的郑州市航空港区、富士康、格力电器等企业可用于建设公租房的土地47公顷；最后，国土资源局规定2011年出让的每一宗住宅用地的10%必须配建保障房，约为30公顷。
“总体上看，郑州市2011年保障房的土地需求已全部落实。”华创证券分析师华中炜说。
4月17日，在郑州某开发商的办公室里，《财经国家周刊》记者见证了这样一幕：一名当地规划局人士前来游说，他自称手中有330亩工业用地。“已经拿到土地证，要不要？”
开发商当即表示，只拿住宅地块，不做工业地产。该规划局人士颇为不屑。“拿地思路要放宽。”他说，“先盖上标准厂房再说，过半年后，想盖啥就盖啥。”“省里市里不断开会，要落实土地的压力特别大，从上到下都在到处找地，有工业用地就赶紧拿。经适房已经没有地了。政府急了说变性就变。”
该规划局人士走后，当事开发商说，“土地就缺到这种程度。”
就全国而言，每年所供的国有建设用地中，住宅用地比例偏低，郑州也是如此。当地人士做过统计，每年住宅用地量仅占总量的三成左右。
但孙春雷并不认可这一说法。“我们没有厚此薄彼一说，每年用地量多少也比较科学。比如开发区工业化进程快，招商很频繁，而且工业用地地块相对比较大，总量就变大了。”
孙春雷表示，郑州受困于用地指标与实际用地需求的巨大反差。“比如给的指标是10平方公里，而需求却是50平方公里，就得考虑各种地块兼顾到。”
郑州国土、房管系统的多位官员均认为，2011年供地任务完成无忧。但2012年，郑州的保障房建设面积比今年更为庞大。
郑州市“十二五”保障房建设规划（讨论稿）数据显示，2012年郑州将建设808.9万平米保障房，比今年多出100万平米。明年的土地怎么解决，已经摆上台面。
根据郑州国土局方面的说法，其用地处已着手明年工作，开始往省里和国家上报用地指标，各个县市包括区里，开发商等，已经开始做工作。“经适房提的早，前几年就做工作了，该报批报批、该征收征收，今年有一批新增用地已经在征收阶段。”
除了提前进行土地收储征收，郑州市的另一做法是压缩工业用地，集约利用。由于各地用地指标均为自行上报一个总数，工业用地的减少，将可能提供更多住宅用地。
“工业用地也一样缺，有的面积太小就不给批地了，直接盖标准厂房。”孙春雷说。
耕地占补平衡是各地惯常手段，占用耕地后，另觅新地开垦为农田，以确保18亿亩耕地红线。但在郑州，因为缺地，当地耕地占补平衡已经很难，有一些要到驻马店等地方搞异地平衡来置换指标。
“不能再继续摊大饼，国家控制用地量是理性的做法。”孙春雷说。
据《财经国家周刊》调查，目前郑州对于工业用地的标准是，一公顷的投资强度不少于3500万元，以前这一数字是2000万元。这意味着一公顷土地上必须有更大的承载力。“原先开一个工厂的用地，现在要开两个厂。”
河南省最近下发文件，对工业用地的容积率做出新规定，除个别地区外，容积率不得小于1，对工业用地提出了更高要求。
工业用地新尝试
5年，20481亩保障房用地供应，这对每年住宅储备总量4000多亩的郑州而言困难重重，工业用地正在成为新宠。
郑州2011年的160公顷保障房用地中，有47公顷出自企业，其中大部分为工业用地。
郑州国土局人士表示，航空港区有6000多套保障房，“是今年比较特殊的一块”。这部分公租房所有者为富士康公司，再加上西开发区等地的格力电器、海马汽车，制造企业成为郑州公租房建设的主角。
华创证券策略研究员郭艳红表示，郑州目前在做详细规划，随后将上报到住建部和国土部。“到底能不能用工业用地做保障房。我觉得政府还是鼓励的可能性大一些，只靠政府来建公租房是不可能的，这么多资金怎么出？”
郑州在等待审批的过程中，相当体量的公租房已经先行开工。郑州市房管局政策研究室副主任白天告诉《财经国家周刊》，分别位于两个开发区的海马汽车与富士康，其公租房都已经部分完成。其中海马汽车的一期公租房已经建成，富士康的速度更快，有30多万平米简装修房在配家具，将在上半年交付使用。
白天介绍，海马汽车建设模式为，在划拨工业用地的同时，预留5%~10%规划成职工公寓。“土地等于是政府一次性给它划拨或出让，它建厂房的同时把职工公寓建起来，建设资金主要是按照经适房办法减免税费，尽量降低成本。”
进入郑州较晚的格力电器，也将采用此模式建房，并纳入公租房范围内。此刻正紧锣密鼓地筹建工厂和宿舍。
“用地上保证产业聚居区工人来使用，而且明年根据规模来说，还是有。”孙春雷表示，这是郑州建设公租房的新尝试。
若能控制住宅面积，此举并不违规。2008年初，国土部明文规定，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积，不得超过工业项目总用地面积的7%。
富士康则为另一种模式。按规划，其位于航空港区的工厂将有10万~20万人的规模。“我们目前仅掌握它报上来的用地量，具体模式并不了解。”孙春雷说。
他介绍，航空港区的用地情况比较特殊，其原先分别隶属于新郑市和中牟县。即使现在，很多资料也是这两个地方审批，土地供应不归市本级。“是那两个地方发证，土地使用权在县市一级，航空港区不审批土地。这边的土地管理体制还没有理顺。”
白天对《财经国家周刊》介绍，富士康的公租房建设用地并非划拨，而是企业参与招拍挂后自己建设。政府在土地出让前，把套型结构、租金水平、建设标准等一一明确后，定向出租给用工企业。“要走招标程序。”
在此过程中，富士康享受了诸多优惠政策，比如底商可以允许出售或持有；建设过程中，按照经适房办法减免基础设施配套费等各种税费；此外，企业拿地的价格相对较低，建安成本也不高。
知情人士表示，空港区域的生活区与工厂区完全分离，富士康所获地块全部位于生活区内，公租房建成后，不只解决本公司职工住宿问题。“而其生活区目前是给富士康用，但后期它配套的产业链公司也将进入，都是劳动密集型产业，一期二期后续建设也不是完全对富士康来供应。”
知情人士表示，空港区域前期的公租房，全部由政府代建后归富士康所有，引发较多争议。“出于招商引资考虑，估计是政府帮它建，之后定向租给它。”而同一区域的其它土地，已经被正常出让，由企业来建设公租房。除享受保障房政策外，政府承诺以后将回购这些房子。
“是否全部由企业自建，还有待考察，企业恐怕也没有太大精力。”当地一位官员在谈及富士康公租房模式时表示，作为河南省的“1号工程”，富士康员工的居住问题相当重要。
但多位当地开发商均表示，“帮企业建房，解决不了市场居住的压力。”
瞄准城郊村
对郑州而言，城中村和城郊村的集体建设用地更值得挖掘。“探讨在集体建设用地上建公租房，是一条出路。”郑州国土局人士说。
当地开发商告诉《财经国家周刊》，城中村和城郊村里许多小的地块，都被纳入保障房用地规划中。“比如村里20亩地，以前都不批，现在要盖保障房，都批下来了。”
郑州市国土局方面证实，在之前的紧张找地过程中，下面县市的小地块也都一一被落实。其中不乏零敲碎打的小幅地块。而下一步，郑州打算将大量的城郊村变为土地供给的源头。
国土局人士介绍，在先期规划中，村集体与开发商在达成一致的前提下，可以进行房地产开发。前者有集体用地规划，可以以地入股；后者出资负责建安，因在城郊地带，成本较低。
这一计划是否可行，要看城郊的公租房能不能租出去。当地开发商，以及国土、房管系统的多位官员，均持乐观态度。
其中的一个大背景是，国家在“十二五规划”中将郑州纳入中原经济区，郑州看中的是未来的政策支持，以及大量企业投资及务工人员的入驻。
“这么多人，配套设施得有。要靠公租房来解决，这也是我们今年公租房建设量大的原因。”孙春雷说。
对郑州而言，“十一五”期间已经完成不少城中村改造，主要开发成安置房和商品房，剩余开发量不多，“从这块来找保障房用地不大可能”——重点是城郊村。
经过土地整合，撤村并点等一系列举措，已经有不少土地纳入政府视野。“城郊村改造有大量集体用地可以用，当然现在也是探讨研究相关政策。”孙春雷表示。
当地开发商告诉《财经国家周刊》，以往城郊的集体建设用地不少盖成小产权房，成为城市新居民的吸纳地。
“如果以后政策支持，就可以建。”郑州国土局人士认为，当前用地紧张，可以将大量集体用地利用起来。“以前公租房概念还没出来，因此没有政策说不允许建公租房。现在用地这么紧张，百姓愿意以地入股，这样也不违法。”
孙春雷介绍，大多数城郊村原先的规划很乱，土地利用率很低，空心村很多。“通过村庄整治，可以提高容积率重新规划，节约出大量建设用地，宅基地也是建设用地。再有配套政策，是可以做的。”
但郑州的拆迁成本日益高涨，拆后重建可否建成保障房则仍有疑问。
《财经国家周刊》记者走访了当地最大一个城中村，该村有土地6300亩，居民13500人，整体拆迁规划已经完成，但拆迁工作进展缓慢。其项目负责人表示，村集体要价过高影响了拆迁进度。“回迁房要人均200平方米，而郑州市的文件规定是130平方米。”
另一阻碍在于政府的收益过高。“之前的土地出让金100%返还，现在市政府、区里都留一块，大约30%到40%。”核算下来，一亩地的成本已经超过500万元。
按照规划，该项目除去回迁房，需配建10%的廉租房，这在郑州市所上报的52823套保障房计划之内，但何日完成还是悬念。
按照河南省分配下来的任务，在接下来的5年中，郑州市将建设超过4000万平方米的各类保障房。而之前的5年中，整个河南省保障房建设总量为4952万平方米。对郑州来说，这张“军令状”绝不轻松。
郑州市“十二五”保障房建设规划（讨论稿）显示，从今年到2015年，保障房用地供应总量为20481亩，其中今年的任务量为3510亩。
郑州市国土局人士表示，以往每年的住宅用地供应量大概在200~300公顷（约3000亩~4500亩）。以此数据看，仅保障房用地就接近这一平均水平。
压力之下，郑州开始瞄准城中村及远郊村的土地；另一方面，着手尝试引入制造企业参与建公租房，缓解土地及资金压力。
严格来讲，此两种对策游走于政策边缘。前者为农村集体建设用地，后者为工业用地。国土资源部人士对《财经国家周刊》表示，这两类土地能否用于保障房建设，目前尚无明确政策。“是新出现的情况，政策是否允许还需要观察。”
“从省里到市里，落实保障房用地的压力非常之大，从上到下都在找地。” 接近河南省政府的人士说。
地荒压力
53823套房，700万平方米，140公顷土地。无论房管局还是国土局，这一串数字都已背得滚瓜烂熟。
“要说困难，毫无疑问是资金和土地。”郑州市房管局政策研究室副主任白天说。而郑州市国土局土地利用处更是经历了高速运转的一个月。“整个3月到现在，市本级、各区县、包括开发商，都在找地。无论地块大小，先上报再说。”土地利用处副处长孙春雷说。
按照计划，2011年郑州市将供应702.1万平方米保障房。孙春雷告诉《财经国家周刊》，指标层层下达后，郑州市政府针对供地召开过多次会议，对用地量进行测算，最终这一数字被确定在140公顷左右。“整个3、4月份，我们都在加班加点找地，现在已经全部落实到具体地块。”
孙说，“上面如果有决心，我们就没有问题。”
现实困境依然存在。“保障房计划很可能会落空。”当地一位开发商说，“三方面制约，制度、资金和土地，现在看，前两项都没问题，但郑州太缺地了。”
华创证券曾于3月底赴河南调研，其提供的数据显示，郑州的保障房供地分为四类：
首先，目前“四证齐全”、可以开发的土地53公顷；其次，已经获批、正在征收的土地20公顷；第三，已经审批核准的郑州市航空港区、富士康、格力电器等企业可用于建设公租房的土地47公顷；最后，国土资源局规定2011年出让的每一宗住宅用地的10%必须配建保障房，约为30公顷。
“总体上看，郑州市2011年保障房的土地需求已全部落实。”华创证券分析师华中炜说。
4月17日，在郑州某开发商的办公室里，《财经国家周刊》记者见证了这样一幕：一名当地规划局人士前来游说，他自称手中有330亩工业用地。“已经拿到土地证，要不要？”
开发商当即表示，只拿住宅地块，不做工业地产。该规划局人士颇为不屑。“拿地思路要放宽。”他说，“先盖上标准厂房再说，过半年后，想盖啥就盖啥。”“省里市里不断开会，要落实土地的压力特别大，从上到下都在到处找地，有工业用地就赶紧拿。经适房已经没有地了。政府急了说变性就变。”
该规划局人士走后，当事开发商说，“土地就缺到这种程度。”
就全国而言，每年所供的国有建设用地中，住宅用地比例偏低，郑州也是如此。当地人士做过统计，每年住宅用地量仅占总量的三成左右。
但孙春雷并不认可这一说法。“我们没有厚此薄彼一说，每年用地量多少也比较科学。比如开发区工业化进程快，招商很频繁，而且工业用地地块相对比较大，总量就变大了。”
孙春雷表示，郑州受困于用地指标与实际用地需求的巨大反差。“比如给的指标是10平方公里，而需求却是50平方公里，就得考虑各种地块兼顾到。”
郑州国土、房管系统的多位官员均认为，2011年供地任务完成无忧。但2012年，郑州的保障房建设面积比今年更为庞大。
郑州市“十二五”保障房建设规划（讨论稿）数据显示，2012年郑州将建设808.9万平米保障房，比今年多出100万平米。明年的土地怎么解决，已经摆上台面。
根据郑州国土局方面的说法，其用地处已着手明年工作，开始往省里和国家上报用地指标，各个县市包括区里，开发商等，已经开始做工作。“经适房提的早，前几年就做工作了，该报批报批、该征收征收，今年有一批新增用地已经在征收阶段。”
除了提前进行土地收储征收，郑州市的另一做法是压缩工业用地，集约利用。由于各地用地指标均为自行上报一个总数，工业用地的减少，将可能提供更多住宅用地。
“工业用地也一样缺，有的面积太小就不给批地了，直接盖标准厂房。”孙春雷说。
耕地占补平衡是各地惯常手段，占用耕地后，另觅新地开垦为农田，以确保18亿亩耕地红线。但在郑州，因为缺地，当地耕地占补平衡已经很难，有一些要到驻马店等地方搞异地平衡来置换指标。
“不能再继续摊大饼，国家控制用地量是理性的做法。”孙春雷说。
据《财经国家周刊》调查，目前郑州对于工业用地的标准是，一公顷的投资强度不少于3500万元，以前这一数字是2000万元。这意味着一公顷土地上必须有更大的承载力。“原先开一个工厂的用地，现在要开两个厂。”
河南省最近下发文件，对工业用地的容积率做出新规定，除个别地区外，容积率不得小于1，对工业用地提出了更高要求。
工业用地新尝试
5年，20481亩保障房用地供应，这对每年住宅储备总量4000多亩的郑州而言困难重重，工业用地正在成为新宠。
郑州2011年的160公顷保障房用地中，有47公顷出自企业，其中大部分为工业用地。
郑州国土局人士表示，航空港区有6000多套保障房，“是今年比较特殊的一块”。这部分公租房所有者为富士康公司，再加上西开发区等地的格力电器、海马汽车，制造企业成为郑州公租房建设的主角。
华创证券策略研究员郭艳红表示，郑州目前在做详细规划，随后将上报到住建部和国土部。“到底能不能用工业用地做保障房。我觉得政府还是鼓励的可能性大一些，只靠政府来建公租房是不可能的，这么多资金怎么出？”
郑州在等待审批的过程中，相当体量的公租房已经先行开工。郑州市房管局政策研究室副主任白天告诉《财经国家周刊》，分别位于两个开发区的海马汽车与富士康，其公租房都已经部分完成。其中海马汽车的一期公租房已经建成，富士康的速度更快，有30多万平米简装修房在配家具，将在上半年交付使用。
白天介绍，海马汽车建设模式为，在划拨工业用地的同时，预留5%~10%规划成职工公寓。“土地等于是政府一次性给它划拨或出让，它建厂房的同时把职工公寓建起来，建设资金主要是按照经适房办法减免税费，尽量降低成本。”
进入郑州较晚的格力电器，也将采用此模式建房，并纳入公租房范围内。此刻正紧锣密鼓地筹建工厂和宿舍。
“用地上保证产业聚居区工人来使用，而且明年根据规模来说，还是有。”孙春雷表示，这是郑州建设公租房的新尝试。
若能控制住宅面积，此举并不违规。2008年初，国土部明文规定，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积，不得超过工业项目总用地面积的7%。
富士康则为另一种模式。按规划，其位于航空港区的工厂将有10万~20万人的规模。“我们目前仅掌握它报上来的用地量，具体模式并不了解。”孙春雷说。
他介绍，航空港区的用地情况比较特殊，其原先分别隶属于新郑市和中牟县。即使现在，很多资料也是这两个地方审批，土地供应不归市本级。“是那两个地方发证，土地使用权在县市一级，航空港区不审批土地。这边的土地管理体制还没有理顺。”
白天对《财经国家周刊》介绍，富士康的公租房建设用地并非划拨，而是企业参与招拍挂后自己建设。政府在土地出让前，把套型结构、租金水平、建设标准等一一明确后，定向出租给用工企业。“要走招标程序。”
在此过程中，富士康享受了诸多优惠政策，比如底商可以允许出售或持有；建设过程中，按照经适房办法减免基础设施配套费等各种税费；此外，企业拿地的价格相对较低，建安成本也不高。
知情人士表示，空港区域的生活区与工厂区完全分离，富士康所获地块全部位于生活区内，公租房建成后，不只解决本公司职工住宿问题。“而其生活区目前是给富士康用，但后期它配套的产业链公司也将进入，都是劳动密集型产业，一期二期后续建设也不是完全对富士康来供应。”
知情人士表示，空港区域前期的公租房，全部由政府代建后归富士康所有，引发较多争议。“出于招商引资考虑，估计是政府帮它建，之后定向租给它。”而同一区域的其它土地，已经被正常出让，由企业来建设公租房。除享受保障房政策外，政府承诺以后将回购这些房子。
“是否全部由企业自建，还有待考察，企业恐怕也没有太大精力。”当地一位官员在谈及富士康公租房模式时表示，作为河南省的“1号工程”，富士康员工的居住问题相当重要。
但多位当地开发商均表示，“帮企业建房，解决不了市场居住的压力。”
瞄准城郊村
对郑州而言，城中村和城郊村的集体建设用地更值得挖掘。“探讨在集体建设用地上建公租房，是一条出路。”郑州国土局人士说。
当地开发商告诉《财经国家周刊》，城中村和城郊村里许多小的地块，都被纳入保障房用地规划中。“比如村里20亩地，以前都不批，现在要盖保障房，都批下来了。”
郑州市国土局方面证实，在之前的紧张找地过程中，下面县市的小地块也都一一被落实。其中不乏零敲碎打的小幅地块。而下一步，郑州打算将大量的城郊村变为土地供给的源头。
国土局人士介绍，在先期规划中，村集体与开发商在达成一致的前提下，可以进行房地产开发。前者有集体用地规划，可以以地入股；后者出资负责建安，因在城郊地带，成本较低。
这一计划是否可行，要看城郊的公租房能不能租出去。当地开发商，以及国土、房管系统的多位官员，均持乐观态度。
其中的一个大背景是，国家在“十二五规划”中将郑州纳入中原经济区，郑州看中的是未来的政策支持，以及大量企业投资及务工人员的入驻。
“这么多人，配套设施得有。要靠公租房来解决，这也是我们今年公租房建设量大的原因。”孙春雷说。
对郑州而言，“十一五”期间已经完成不少城中村改造，主要开发成安置房和商品房，剩余开发量不多，“从这块来找保障房用地不大可能”——重点是城郊村。
经过土地整合，撤村并点等一系列举措，已经有不少土地纳入政府视野。“城郊村改造有大量集体用地可以用，当然现在也是探讨研究相关政策。”孙春雷表示。
当地开发商告诉《财经国家周刊》，以往城郊的集体建设用地不少盖成小产权房，成为城市新居民的吸纳地。
“如果以后政策支持，就可以建。”郑州国土局人士认为，当前用地紧张，可以将大量集体用地利用起来。“以前公租房概念还没出来，因此没有政策说不允许建公租房。现在用地这么紧张，百姓愿意以地入股，这样也不违法。”
孙春雷介绍，大多数城郊村原先的规划很乱，土地利用率很低，空心村很多。“通过村庄整治，可以提高容积率重新规划，节约出大量建设用地，宅基地也是建设用地。再有配套政策，是可以做的。”
但郑州的拆迁成本日益高涨，拆后重建可否建成保障房则仍有疑问。
《财经国家周刊》记者走访了当地最大一个城中村，该村有土地6300亩，居民13500人，整体拆迁规划已经完成，但拆迁工作进展缓慢。其项目负责人表示，村集体要价过高影响了拆迁进度。“回迁房要人均200平方米，而郑州市的文件规定是130平方米。”
另一阻碍在于政府的收益过高。“之前的土地出让金100%返还，现在市政府、区里都留一块，大约30%到40%。”核算下来，一亩地的成本已经超过500万元。
按照规划，该项目除去回迁房，需配建10%的廉租房，这在郑州市所上报的52823套保障房计划之内，但何日完成还是悬念。