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【摘 要】近年来，网络舆情的迅速发展与地方政府应对能力产生了明显的不协调。本文运用SWOT态势分析法，在厘清地方政府网络舆情应对的优势、劣势和面临的机会、威胁的基础上，提出地方政府应对网络舆情在理念上要从优势视角出发，在建设的维度上强调善治理念，在路径上要从公共政策的议程设置、公共话语的网络空间、意见领袖、政府形象和法制化五个方面进行突破。
【关键词】网络舆情；政府；理念；路径
一、问题提出
近年来，伴随着网络技术的不断发展和网民数量的迅猛增长，互联网以其开放性的传播模式，为公众自由表达个人意见和诉求提供了独立的话语空间，逐渐成为公众进行舆情表达和政治参与的主要场域。然而，由于地方政府在舆情管理中的传统思维和行为模式，使其在应对网络舆情上的“短板效应”凸显，由此引发的网络舆情事件，尤其是危机性、群体性事件频发，造成了很大的社会负面效应，严重损害了政府形象和公信力。因此，在互联网与舆情深度互动的社会背景下，探讨如何提升地方政府应对和引导网络舆情的能力已成为一项重要课题，也是建设服务型政府和创新社会管理方式的具体体现，具有重要的现实意义。
根据国家互联网信息中心发布的《第32次中国互联网络发展情况统计报告》，截止2013年6月底，我国的网民规模达5.91亿，互联网的普及率为44.1%。在受众规模如此巨大的网络社会背景下，要提升网络舆情应对能力，需要地方政府能够透过各种“网络乱象”，从本体上正确认识和辨析网络舆情。目前，国内已有一些学者从政府角度对网络舆情进行研究。刘毅认为网络舆情信息的引导是一种“软控制”，而对不良和非法舆情信息内容的管理则是“硬控制”，这种以“疏”为主，以“堵”为辅的网络舆情引导和管理方式是政府理性和科学的选择。张春华认为政府应从优势视角出发，改变以往的控制思维，实现善治理念转向，最大限度地发挥网络舆情的积极作用，促进网络舆情的健康发展。李萍通过对网络舆情的发展趋势和地方政府在应对网络舆情中存在的诸多误区进行综合分析，提出地方政府应着重提升包括建立网络舆情快速反应机制、理性应对网络负面新闻、疏通民意表达的多元化渠道和不能把网络表达等同完整民意等能力建设。韩舒立等认为目前的网络舆情治理模式还延续着传统的对抗逻辑和维稳逻辑，并且过分于依赖舆情分析工具，这就导致网络舆情背后民众的“焦虑”心理难以消解和紧张的官民关系，消解网络舆情治理困境的根本途径有赖于政府逻辑的转换和开放性公共空间的营造。刘凯等通过对近年来和政府相关的网络舆论事件发展规律进行定量分析，计算出了政府因素对网络舆论危机的作用值，并最终得出结论：若舆情事件中政府因素起促进作用，那么政府对舆论危机的作用值越大。阎宇认为在“信息孤岛”背景下提高政府网络舆情应对能力，必须从观念层面上全面理解电子政务，从制度层面上加强法制建设，从技术层面加强与IT企业的协作，从安全层面上加强政府信息安全。
综上所述，目前从政府角度对网络舆情进行的研究已经取得了一定的成果，但这些成果主要是基于问题视角看待网络舆情与政府的关系，着重从方法论角度分析政府该如何应对网络舆情。本文从网络舆情本体出发，以地方政府应对网络舆情为主要研究对象，基于网络舆情应对的SWOT分析，通过理念与路径两个维度研究如何提升地方政府网络舆情应对能力。
二、地方政府网络舆情应对的SWOT分析
SWOT分析法是一种态势分析方法，通过将研究对象内部的优势（strengths）、劣势（weakness）和所面临的机会（opportunities）、威胁（threats）等因素进行矩阵排列，通过综合分析得出相应结论。通过SWOT分析法对地方政府的网络舆情应对进行分析能够比较全面、客观地呈现出地方政府自身的资源优势和缺陷，掌握其所面临的机会与威胁，为正确选择网络舆情应对的理念和路径，有效提升应对能力提供决策参考。
（一）优势分析
正确认识现有“优势”，发挥“优势”最大作用，是政府应对网络舆情首先需要面对的问题。具体来说，政府应对网络舆情的优势主要有以下几点：一是政府不仅掌握社会事件的权威信息，而且能够获得最为全面的网络舆情动态，尤其在突发事件发生以后，针对该事件的相关舆情信息能够快速掌握，为正确决策提供可靠的舆情数据；二是政府宣传机构，可以通过宣传机构主动引导其他媒体，充分发挥主流媒体的巨大影响力，营造有利的舆论氛围；三是政府拥有丰富的人力和物质资源，通过成立专门的舆情信息监测机构，对网络舆情信息进行全面采集；四是政府掌握公权力，对网络社会进行介入和管理具有合法性基础，不仅能够通过制定相关的政策法规来规范网络秩序，还可以对严重危害社会稳定和安全的行为行使执法权。
（二）劣势分析
在看到优势的同时还应该客观认识到自身存在的劣势，政府应对网络舆情存在的劣势可以归纳为以下几点：一是政府应对网络舆情的理念陷入困境，在网络舆情应对中依然从二元对立的视角出发，继续沿用“对抗”与“维稳”的政府行为路径；二是部分政府公务人员对网络舆情发生抱有“无所谓”的态度，对其重要性认识不足，加之应对能力缺失，经常因不良应对产生更大危机；三是政府进行舆情监测的理念和手段落后，不能对网络舆情传播规律和舆情统计数据进行科学系统地分析，导致类似舆情危机发生时，不能做到“事前抓预兆，事后有头绪”；四是政府缺乏有效的舆情引导机制，舆情事件发生前不能敏锐的辨析舆情源头，舆情危机发生后不能正确的引导舆论导向，导致被动应付。
（三）机会分析
机会作为一种潜在因素对主体达成目标起到正面的促进作用。在当前网络背景下，有利于政府部门应对网络舆情的机会主要包括以下几个方面：一是伴随总体知识水平的不断提高，网民逐渐从情绪化走向理性化，并且大部分网民具有社会正义感和爱国主义情怀；二是大多数网络舆论群体是伴随舆情事件临时聚集，凝聚力低，相对比较松散，且成员多处于围观状态，意见取向和注意力容易转移；三是网络意见领袖在舆情事件发展过程中的作用日益凸显，如果有相应健全的机制引导意见领袖作用的发挥，对于网络舆情的应对具有强大的促进作用；四是网络舆情的扩散传播是有规律可寻的，深入分析网络舆情的传播规律能够做到在不同的发展时期采取不同的应对策略，做到有的放矢，有利于舆情应对的正确决策。 （四）威胁分析
随着网络技术发展和网络生态环境的变化，政府应对网络舆情所面临的威胁与挑战也越来越复杂，主要可以归纳为以下几点：一是网络舆情信息存在混乱与失序的现象，大量的无效信息充斥在网络空间中，网络谣言和虚假新闻日益增多，严重扰乱了社会秩序，增加了舆情应对的难度；二是大量网络推手、网络枪手的存在，为谋取利益对某一社会事件进行“包装炒作”，人为制造舆情热点，此外还有西方敌对势力有组织地进行网络舆情攻击，这些都使网络舆情应对的环境复杂化；三是微博、微信等新型社交工具被广泛使用，逐步成为进行舆情动员的策源地，此外通过图片、视频等新型传播载体进行的负面舆情信息传播也日益严重；四是社会不满情绪在网络呈蔓延态势，群体极化现象严重，此外对政府的刻板印象很难在短时间消除；五是作为政府优势因素的主流媒体也面临着越来越严重的信任危机。
综合上述分析，可以得出SWOT分析矩阵（见表1）。通过矩阵分析可以发现，促进“对达成目标有害”的劣势和威胁向“对达成目标有帮助”的优势和机会转化是有效提升地方政府网络舆情应对能力的必要选择，上述转化可以分为两个部分进行，即内部因素的劣势向优势转化（W→S）和外部环境的威胁向机会转变（T→O），内部因素的转化需要转变自身理念作为其动力，而外部环境的转变则需要通过具体的途径进行引导，因此通过相应的理念和路径选择可以有效的提升地方政府网络舆情的应对能力。
三、地方政府应对网络舆情的理念选择
通过网络舆情应对的SWOT分析可以发现，虽然政府自身的劣势因素有很多，但这些劣势因素的根源是地方政府对网络舆情的错误认识和让其陷入困境的应对理念。长期以来，各级政府一直以问题视角看待网络舆情，沿用“对抗思维”和“维稳逻辑”应对各种网络舆情事件，在这样的应对理念下不仅无法实现劣势向优势的转化，而且还会出现优势向劣势的逆向转化。因此，只有转变理念，从优势视角出发，改变以往的对抗思维，在网络舆情建设的维度上实现善治理念转向，才能实现网络舆情的成功应对。
（一）优势视角
问题视角和优势视角是人们针对研究对象所持有的两种不同的思维模式。问题视角将关注点集中于研究对象的缺陷和问题上，而优势视角将视线聚焦于研究对象的潜在能力和优势上。需要指出的是，优势视角并不是否认问题的存在，而是在认识到问题存在这个事实基础上去发现优势，并主动建构其积极意义。长期以来，各级政府一直基于问题视角来看待网络舆情，关注点集中于网络舆情的负面影响，突出强调引导与管理的难处，这种思维模式容易弱化网络舆情的正面意义与价值，遮蔽行政主体的观察视野，导致网络舆情应对缺乏明晰的建构目标和积极的应对思路，因此，要实现从“问题视角”到“优势视角”的转变需要颠覆惯有的思维习惯，这是一个长期而艰难的内化过程。
优势视角的核心理念应用于网络舆情应对需在以下几个方面实现突破：首先，要充分挖掘和激发网络舆情的积极功能，将其作为社会管理者了解民意重要渠道以及公众参与社会事务建设与管理的一种直接方式，需创造条件让其充分表达；其次，相关职能部门除进行必要管理之外，要将部分网络资源的控制权和网络舆情的监管权转移或授予网民和网络组织，激励网民进行自我监督与管理；最后，要建立相应的“安全阀”机制，通过制定相关制度，为网民和网络群体提供某种正当渠道用于宣泄个人怨恨和对现实社会的不满，防止负面情绪以更激烈的形式爆发。
（二）善治理念
所谓善治就是政府与公众对公共事务进行合作管理的新型治理方式，目的是使公共利益最大化。从政治学角度来讲，善治是最好的治理模式。之所以要通过善治理念进行网络社会治理，原因有以下两点：一是实现善治需要公民社会作为其现实基础，没有健全与理性的公民社会，就不可能实现真正的善治，虽然在现实社会中公民社会的发展面临着重重阻力，但在网络社会中公民社会已初具规模，虽然还不够健全理性，但发展迅速，具有很大的上升空间，因此，网络社会自身已经具备了引入善治理念的基础条件；二是传统的舆情控制方式面临着来自技术、法律和道德等多方面的挑战，已经不能适应网络舆情的健康发展，“倒逼”地方政府要主动从“控制思维”转变为“善治理念”。
网络舆情的善治理念体现在制度观念向社会观念的转变，主要包含两个方面：一是从政府部门单一应对主体向政府——公众多元应对主体的转变，在网络舆情应对中强调网络舆情主体的参与，政府不再是唯一的、独占性的“统治权威”，在某些方面，网民或者网民群体会比政府部门更有优势，这是网络舆情善治理念的直接体现；二是从“问题控制”的行政管理方式转变为“良性引导”的社会疏导方式，强调内生与引导并存的积极舆情应对，在以政府部门为主导进行必要管理的基础上，要激励网络舆情主体共同参与网络治理，这是网路舆情善治理念的内在要求。
（三）建设维度
当前，我国正处于社会转型的关键时期，伴随着经济的快速增长和社会的急剧变迁，一些发展中的问题和社会矛盾不断激化并且快速延伸到网络社会，政府部门面临的网络舆情压力也越来越大，传统意义的舆情应对已陷入困境，在此背景下提出网络舆情建设理念具有积极的意义。
在建设的维度对网络舆情进行综合治理，不仅需要网络舆情事件发生之后的“应对”，更需要政府部门将“关口”前移，主动参与到网络舆情的整个构建过程。网络舆情建设是一个系统工程，有着丰富的内涵：首先，网络舆情建设是指政府部门在一定的法律基础和价值框架下进行，顺应网络舆情发展的趋势和规律，对网络舆情产生与发展的各要素环节进行系统治理的过程。这个过程既包括宏观层面的网络发展战略和相关制度、机制的设计，也包括微观层面的对网络舆情生产者、传播者、接受者和管理者的综合管理、对舆情事件的信息采集与引导以及网络舆情的技术支持等；其次，网络舆情建设客观要求政府部门要在优势视角下运用善治理念参与到构建网络舆情的过程中，实现网络舆情的多元主体建设，政府与其他网络主体一样，只是网络舆情建设者之一，没有特权只有责任；最后，网络舆情建设强调舆情形成过程中活跃有序的运行秩序，其最终目的是促进网络舆情的健康良性发展。 四、地方政府应对网络舆情的路径选择
通过网络舆情应对的SWOT分析可以发现，要实现网络舆情外部环境的威胁因素向机会因素转化需要选择有效的路径进行引导，而网络舆情应对理念的转变又拓宽了应对路径的选择范围，在优势视角和善治理念下，可以从全新的角度进行路径选择。
（一）改变公共政策的议程设置
传统的公共政策议程设置是“政策→媒体→公众”的“自上而下”的单向过程，政策议程直接影响媒介议程，再通过媒介议程间接作用于公众议程，或者公共政策直接通过动员或者命令的方式影响公众议程。而伴随着网络舆情的发展，公共政策的有效传播受到很大的挑战，需要地方政府改变传统的公共政策议程设置：一是在传统公共政策的“两段式”议程设置的基础上，再通过互联网构建政策议程直接作用于公众议程的新渠道，增加公共政策的有效传播率；二是将传统的“自上而下”单向议程设置转变为“上下互通”的双向议程设置，尤其是公众议程对政策议程的直接影响，例如，可以将网络舆情事件中公众的合理建议转变成公共政策等。公共政策议程设置的改变为网络舆情中的民意向公共政策的转变提供了机制保障，是网络舆情应对的重要环节。
（二）构建公共话语的网络空间
公共话语空间源于哈贝马斯的公共领域理论，是指在国家政治权力之外，公民能够理性发表言论，针对社会公共问题提出个人观点，运用话语权进行有序政治参与的活动空间。网络社会作为现实社会的映射，已经具备了构建公共话语空间的各项条件，地方政府应主动构建权威的公共话语网络空间，打破公共权威领域和私人领域之间的界限，为公众提供能够公开表达个人诉求和进行有序政治参与的渠道。同时，地方政府要高度重视公共话语空间内公众的诉求与意见，形成有效的互动交流，但不能干涉公众意见的表达，只有这样才能听到最真实的民声，才能及时发现网络舆情发展的源头并提早介入，实现网络舆情的有效应对。
（三）发挥意见领袖的积极作用
伴随自媒体的发展，以“公共知识分子”和“大V”为代表的意见领袖的影响力日益凸显，尤其在热点舆情事件中随处都可以见到各种意见领袖的身影，由于与网民身份接近，其观点会影响大批网络受众，甚至会改变舆情事件在现实中的走向，给网络舆情应对增加了不确定性。因此，地方政府应建立相应机制对网络意见领袖进行规制与引导，发挥其辨明事实真相、遏制社会流言、引导正确舆论等积极作用，此外，地方政府还依托人才和信息资源优势，建立有知名度和影响力的网络意见领袖队伍，改变现有的意见领袖组成结构，真正发挥正确引导社会舆论和主流价值的作用。
（四）加强政府形象的塑造与管理
政府形象是指公众对政府本体以及其行政管理行为和活动在头脑中形成的主观印象和有机反应。每一次群体性突发事件、少数公务人员的个人渎职以及政府的负面新闻都在不同程度上损害了政府形象。而在网络上，由于群体极化和负面情绪蔓延，政府的网络形象处境更为堪忧，致使地方政府的网络舆情应对陷入被动局面，因此，应通过加强政府自身建设、树立现代公共管理理念和有效的政府形象经营策略等措施积极塑造全新的政府形象，提升政府的公信力和诚信度，进而扭转网络舆情应对中的困境，实现政府形象塑造与网络舆情应对的良性互动。
（五）推进网络社会的法制化进程
目前，互联网上存在的很多问题都与网络监管的法律法规滞后有关，例如，网络诈骗、网络谣言、网络暴力、网络色情等。在现有的网络环境里，公民的合理舆情表达也很难正常开展，网络舆情应对也显得无计可施。因此，应全面推进网络社会的法制化进程，一方面要加快网络立法，尽早出台规范系统、操作性强、符合网络发展趋势的法律法规体系，另一方面要维护法律尊严，严格依靠法律法规净化网络空间，不仅要规范民众的网络行为，也要规范政府的网络治理行为，进而提升政府的公信力。
五、结语
综上所述，在网络舆情迅猛发展的当下，地方政府应抓住机遇转变应对理念，改变传统的“二元对立”思维和“维稳”逻辑，透过优势视角在善治理念的指导下采取多种实践途径完成劣势向优势、威胁向机会的转化，有效提升地方政府应对网络舆情的综合能力，最终实现网络舆情的健康发展，让网络舆情成为民众参与社会管理、表达内心呼声的渠道，成为地方政府了解民情、体察民意的窗口。
参考文献：
[1]中国互联网络信息中心.第32次中国互联网络网络发展状况统计报告[R].http：//www.cnnic.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201307/P020130717505343100851.pdf.
[2]刘毅.网络舆情研究概论[M].天津：天津人民出版社，2007：367.
[3]张春华.网络舆情：社会学的阐释[M].北京：社会科学文献版社，2012：217.
[4]李萍.地方政府网络舆情应对机制研究[J].陕西行政学院学报，2010，24（2）：55-57.
[5]韩舒立，张晨.网络舆情治理中的政府逻辑：困境与重塑[J].电子政务，2013（5）：15-22.
[6]刘凯，朱恒民，卢子芳.网络舆论危机中的政府作用研究[J].南京邮电大学学报（社会科学版），2012，14（4）：7-13.
[7]阎宇.信息孤岛背景下提高地方政府网络舆情应对能力的对策性思考[J].情报科学，2012，30（2）：268-270.
基金项目：本文系绍兴市哲学社会科学研究“十二五”规划2013年度重点课题《地方政府网络舆情应对能力提升研究》【125270】的成果之一。
作者简介：
封志强（1985—），男，山东胶南人，中共绍兴市委党校助理研究员，研究方向：网络传播、网络舆情。
陈立峰（1982—），男，浙江绍兴人，中共绍兴市委党校副教授，研究方向：法律社会学、比较法学。
【关键词】网络舆情；政府；理念；路径
一、问题提出
近年来，伴随着网络技术的不断发展和网民数量的迅猛增长，互联网以其开放性的传播模式，为公众自由表达个人意见和诉求提供了独立的话语空间，逐渐成为公众进行舆情表达和政治参与的主要场域。然而，由于地方政府在舆情管理中的传统思维和行为模式，使其在应对网络舆情上的“短板效应”凸显，由此引发的网络舆情事件，尤其是危机性、群体性事件频发，造成了很大的社会负面效应，严重损害了政府形象和公信力。因此，在互联网与舆情深度互动的社会背景下，探讨如何提升地方政府应对和引导网络舆情的能力已成为一项重要课题，也是建设服务型政府和创新社会管理方式的具体体现，具有重要的现实意义。
根据国家互联网信息中心发布的《第32次中国互联网络发展情况统计报告》，截止2013年6月底，我国的网民规模达5.91亿，互联网的普及率为44.1%。在受众规模如此巨大的网络社会背景下，要提升网络舆情应对能力，需要地方政府能够透过各种“网络乱象”，从本体上正确认识和辨析网络舆情。目前，国内已有一些学者从政府角度对网络舆情进行研究。刘毅认为网络舆情信息的引导是一种“软控制”，而对不良和非法舆情信息内容的管理则是“硬控制”，这种以“疏”为主，以“堵”为辅的网络舆情引导和管理方式是政府理性和科学的选择。张春华认为政府应从优势视角出发，改变以往的控制思维，实现善治理念转向，最大限度地发挥网络舆情的积极作用，促进网络舆情的健康发展。李萍通过对网络舆情的发展趋势和地方政府在应对网络舆情中存在的诸多误区进行综合分析，提出地方政府应着重提升包括建立网络舆情快速反应机制、理性应对网络负面新闻、疏通民意表达的多元化渠道和不能把网络表达等同完整民意等能力建设。韩舒立等认为目前的网络舆情治理模式还延续着传统的对抗逻辑和维稳逻辑，并且过分于依赖舆情分析工具，这就导致网络舆情背后民众的“焦虑”心理难以消解和紧张的官民关系，消解网络舆情治理困境的根本途径有赖于政府逻辑的转换和开放性公共空间的营造。刘凯等通过对近年来和政府相关的网络舆论事件发展规律进行定量分析，计算出了政府因素对网络舆论危机的作用值，并最终得出结论：若舆情事件中政府因素起促进作用，那么政府对舆论危机的作用值越大。阎宇认为在“信息孤岛”背景下提高政府网络舆情应对能力，必须从观念层面上全面理解电子政务，从制度层面上加强法制建设，从技术层面加强与IT企业的协作，从安全层面上加强政府信息安全。
综上所述，目前从政府角度对网络舆情进行的研究已经取得了一定的成果，但这些成果主要是基于问题视角看待网络舆情与政府的关系，着重从方法论角度分析政府该如何应对网络舆情。本文从网络舆情本体出发，以地方政府应对网络舆情为主要研究对象，基于网络舆情应对的SWOT分析，通过理念与路径两个维度研究如何提升地方政府网络舆情应对能力。
二、地方政府网络舆情应对的SWOT分析
SWOT分析法是一种态势分析方法，通过将研究对象内部的优势（strengths）、劣势（weakness）和所面临的机会（opportunities）、威胁（threats）等因素进行矩阵排列，通过综合分析得出相应结论。通过SWOT分析法对地方政府的网络舆情应对进行分析能够比较全面、客观地呈现出地方政府自身的资源优势和缺陷，掌握其所面临的机会与威胁，为正确选择网络舆情应对的理念和路径，有效提升应对能力提供决策参考。
（一）优势分析
正确认识现有“优势”，发挥“优势”最大作用，是政府应对网络舆情首先需要面对的问题。具体来说，政府应对网络舆情的优势主要有以下几点：一是政府不仅掌握社会事件的权威信息，而且能够获得最为全面的网络舆情动态，尤其在突发事件发生以后，针对该事件的相关舆情信息能够快速掌握，为正确决策提供可靠的舆情数据；二是政府宣传机构，可以通过宣传机构主动引导其他媒体，充分发挥主流媒体的巨大影响力，营造有利的舆论氛围；三是政府拥有丰富的人力和物质资源，通过成立专门的舆情信息监测机构，对网络舆情信息进行全面采集；四是政府掌握公权力，对网络社会进行介入和管理具有合法性基础，不仅能够通过制定相关的政策法规来规范网络秩序，还可以对严重危害社会稳定和安全的行为行使执法权。
（二）劣势分析
在看到优势的同时还应该客观认识到自身存在的劣势，政府应对网络舆情存在的劣势可以归纳为以下几点：一是政府应对网络舆情的理念陷入困境，在网络舆情应对中依然从二元对立的视角出发，继续沿用“对抗”与“维稳”的政府行为路径；二是部分政府公务人员对网络舆情发生抱有“无所谓”的态度，对其重要性认识不足，加之应对能力缺失，经常因不良应对产生更大危机；三是政府进行舆情监测的理念和手段落后，不能对网络舆情传播规律和舆情统计数据进行科学系统地分析，导致类似舆情危机发生时，不能做到“事前抓预兆，事后有头绪”；四是政府缺乏有效的舆情引导机制，舆情事件发生前不能敏锐的辨析舆情源头，舆情危机发生后不能正确的引导舆论导向，导致被动应付。
（三）机会分析
机会作为一种潜在因素对主体达成目标起到正面的促进作用。在当前网络背景下，有利于政府部门应对网络舆情的机会主要包括以下几个方面：一是伴随总体知识水平的不断提高，网民逐渐从情绪化走向理性化，并且大部分网民具有社会正义感和爱国主义情怀；二是大多数网络舆论群体是伴随舆情事件临时聚集，凝聚力低，相对比较松散，且成员多处于围观状态，意见取向和注意力容易转移；三是网络意见领袖在舆情事件发展过程中的作用日益凸显，如果有相应健全的机制引导意见领袖作用的发挥，对于网络舆情的应对具有强大的促进作用；四是网络舆情的扩散传播是有规律可寻的，深入分析网络舆情的传播规律能够做到在不同的发展时期采取不同的应对策略，做到有的放矢，有利于舆情应对的正确决策。 （四）威胁分析
随着网络技术发展和网络生态环境的变化，政府应对网络舆情所面临的威胁与挑战也越来越复杂，主要可以归纳为以下几点：一是网络舆情信息存在混乱与失序的现象，大量的无效信息充斥在网络空间中，网络谣言和虚假新闻日益增多，严重扰乱了社会秩序，增加了舆情应对的难度；二是大量网络推手、网络枪手的存在，为谋取利益对某一社会事件进行“包装炒作”，人为制造舆情热点，此外还有西方敌对势力有组织地进行网络舆情攻击，这些都使网络舆情应对的环境复杂化；三是微博、微信等新型社交工具被广泛使用，逐步成为进行舆情动员的策源地，此外通过图片、视频等新型传播载体进行的负面舆情信息传播也日益严重；四是社会不满情绪在网络呈蔓延态势，群体极化现象严重，此外对政府的刻板印象很难在短时间消除；五是作为政府优势因素的主流媒体也面临着越来越严重的信任危机。
综合上述分析，可以得出SWOT分析矩阵（见表1）。通过矩阵分析可以发现，促进“对达成目标有害”的劣势和威胁向“对达成目标有帮助”的优势和机会转化是有效提升地方政府网络舆情应对能力的必要选择，上述转化可以分为两个部分进行，即内部因素的劣势向优势转化（W→S）和外部环境的威胁向机会转变（T→O），内部因素的转化需要转变自身理念作为其动力，而外部环境的转变则需要通过具体的途径进行引导，因此通过相应的理念和路径选择可以有效的提升地方政府网络舆情的应对能力。
三、地方政府应对网络舆情的理念选择
通过网络舆情应对的SWOT分析可以发现，虽然政府自身的劣势因素有很多，但这些劣势因素的根源是地方政府对网络舆情的错误认识和让其陷入困境的应对理念。长期以来，各级政府一直以问题视角看待网络舆情，沿用“对抗思维”和“维稳逻辑”应对各种网络舆情事件，在这样的应对理念下不仅无法实现劣势向优势的转化，而且还会出现优势向劣势的逆向转化。因此，只有转变理念，从优势视角出发，改变以往的对抗思维，在网络舆情建设的维度上实现善治理念转向，才能实现网络舆情的成功应对。
（一）优势视角
问题视角和优势视角是人们针对研究对象所持有的两种不同的思维模式。问题视角将关注点集中于研究对象的缺陷和问题上，而优势视角将视线聚焦于研究对象的潜在能力和优势上。需要指出的是，优势视角并不是否认问题的存在，而是在认识到问题存在这个事实基础上去发现优势，并主动建构其积极意义。长期以来，各级政府一直基于问题视角来看待网络舆情，关注点集中于网络舆情的负面影响，突出强调引导与管理的难处，这种思维模式容易弱化网络舆情的正面意义与价值，遮蔽行政主体的观察视野，导致网络舆情应对缺乏明晰的建构目标和积极的应对思路，因此，要实现从“问题视角”到“优势视角”的转变需要颠覆惯有的思维习惯，这是一个长期而艰难的内化过程。
优势视角的核心理念应用于网络舆情应对需在以下几个方面实现突破：首先，要充分挖掘和激发网络舆情的积极功能，将其作为社会管理者了解民意重要渠道以及公众参与社会事务建设与管理的一种直接方式，需创造条件让其充分表达；其次，相关职能部门除进行必要管理之外，要将部分网络资源的控制权和网络舆情的监管权转移或授予网民和网络组织，激励网民进行自我监督与管理；最后，要建立相应的“安全阀”机制，通过制定相关制度，为网民和网络群体提供某种正当渠道用于宣泄个人怨恨和对现实社会的不满，防止负面情绪以更激烈的形式爆发。
（二）善治理念
所谓善治就是政府与公众对公共事务进行合作管理的新型治理方式，目的是使公共利益最大化。从政治学角度来讲，善治是最好的治理模式。之所以要通过善治理念进行网络社会治理，原因有以下两点：一是实现善治需要公民社会作为其现实基础，没有健全与理性的公民社会，就不可能实现真正的善治，虽然在现实社会中公民社会的发展面临着重重阻力，但在网络社会中公民社会已初具规模，虽然还不够健全理性，但发展迅速，具有很大的上升空间，因此，网络社会自身已经具备了引入善治理念的基础条件；二是传统的舆情控制方式面临着来自技术、法律和道德等多方面的挑战，已经不能适应网络舆情的健康发展，“倒逼”地方政府要主动从“控制思维”转变为“善治理念”。
网络舆情的善治理念体现在制度观念向社会观念的转变，主要包含两个方面：一是从政府部门单一应对主体向政府——公众多元应对主体的转变，在网络舆情应对中强调网络舆情主体的参与，政府不再是唯一的、独占性的“统治权威”，在某些方面，网民或者网民群体会比政府部门更有优势，这是网络舆情善治理念的直接体现；二是从“问题控制”的行政管理方式转变为“良性引导”的社会疏导方式，强调内生与引导并存的积极舆情应对，在以政府部门为主导进行必要管理的基础上，要激励网络舆情主体共同参与网络治理，这是网路舆情善治理念的内在要求。
（三）建设维度
当前，我国正处于社会转型的关键时期，伴随着经济的快速增长和社会的急剧变迁，一些发展中的问题和社会矛盾不断激化并且快速延伸到网络社会，政府部门面临的网络舆情压力也越来越大，传统意义的舆情应对已陷入困境，在此背景下提出网络舆情建设理念具有积极的意义。
在建设的维度对网络舆情进行综合治理，不仅需要网络舆情事件发生之后的“应对”，更需要政府部门将“关口”前移，主动参与到网络舆情的整个构建过程。网络舆情建设是一个系统工程，有着丰富的内涵：首先，网络舆情建设是指政府部门在一定的法律基础和价值框架下进行，顺应网络舆情发展的趋势和规律，对网络舆情产生与发展的各要素环节进行系统治理的过程。这个过程既包括宏观层面的网络发展战略和相关制度、机制的设计，也包括微观层面的对网络舆情生产者、传播者、接受者和管理者的综合管理、对舆情事件的信息采集与引导以及网络舆情的技术支持等；其次，网络舆情建设客观要求政府部门要在优势视角下运用善治理念参与到构建网络舆情的过程中，实现网络舆情的多元主体建设，政府与其他网络主体一样，只是网络舆情建设者之一，没有特权只有责任；最后，网络舆情建设强调舆情形成过程中活跃有序的运行秩序，其最终目的是促进网络舆情的健康良性发展。 四、地方政府应对网络舆情的路径选择
通过网络舆情应对的SWOT分析可以发现，要实现网络舆情外部环境的威胁因素向机会因素转化需要选择有效的路径进行引导，而网络舆情应对理念的转变又拓宽了应对路径的选择范围，在优势视角和善治理念下，可以从全新的角度进行路径选择。
（一）改变公共政策的议程设置
传统的公共政策议程设置是“政策→媒体→公众”的“自上而下”的单向过程，政策议程直接影响媒介议程，再通过媒介议程间接作用于公众议程，或者公共政策直接通过动员或者命令的方式影响公众议程。而伴随着网络舆情的发展，公共政策的有效传播受到很大的挑战，需要地方政府改变传统的公共政策议程设置：一是在传统公共政策的“两段式”议程设置的基础上，再通过互联网构建政策议程直接作用于公众议程的新渠道，增加公共政策的有效传播率；二是将传统的“自上而下”单向议程设置转变为“上下互通”的双向议程设置，尤其是公众议程对政策议程的直接影响，例如，可以将网络舆情事件中公众的合理建议转变成公共政策等。公共政策议程设置的改变为网络舆情中的民意向公共政策的转变提供了机制保障，是网络舆情应对的重要环节。
（二）构建公共话语的网络空间
公共话语空间源于哈贝马斯的公共领域理论，是指在国家政治权力之外，公民能够理性发表言论，针对社会公共问题提出个人观点，运用话语权进行有序政治参与的活动空间。网络社会作为现实社会的映射，已经具备了构建公共话语空间的各项条件，地方政府应主动构建权威的公共话语网络空间，打破公共权威领域和私人领域之间的界限，为公众提供能够公开表达个人诉求和进行有序政治参与的渠道。同时，地方政府要高度重视公共话语空间内公众的诉求与意见，形成有效的互动交流，但不能干涉公众意见的表达，只有这样才能听到最真实的民声，才能及时发现网络舆情发展的源头并提早介入，实现网络舆情的有效应对。
（三）发挥意见领袖的积极作用
伴随自媒体的发展，以“公共知识分子”和“大V”为代表的意见领袖的影响力日益凸显，尤其在热点舆情事件中随处都可以见到各种意见领袖的身影，由于与网民身份接近，其观点会影响大批网络受众，甚至会改变舆情事件在现实中的走向，给网络舆情应对增加了不确定性。因此，地方政府应建立相应机制对网络意见领袖进行规制与引导，发挥其辨明事实真相、遏制社会流言、引导正确舆论等积极作用，此外，地方政府还依托人才和信息资源优势，建立有知名度和影响力的网络意见领袖队伍，改变现有的意见领袖组成结构，真正发挥正确引导社会舆论和主流价值的作用。
（四）加强政府形象的塑造与管理
政府形象是指公众对政府本体以及其行政管理行为和活动在头脑中形成的主观印象和有机反应。每一次群体性突发事件、少数公务人员的个人渎职以及政府的负面新闻都在不同程度上损害了政府形象。而在网络上，由于群体极化和负面情绪蔓延，政府的网络形象处境更为堪忧，致使地方政府的网络舆情应对陷入被动局面，因此，应通过加强政府自身建设、树立现代公共管理理念和有效的政府形象经营策略等措施积极塑造全新的政府形象，提升政府的公信力和诚信度，进而扭转网络舆情应对中的困境，实现政府形象塑造与网络舆情应对的良性互动。
（五）推进网络社会的法制化进程
目前，互联网上存在的很多问题都与网络监管的法律法规滞后有关，例如，网络诈骗、网络谣言、网络暴力、网络色情等。在现有的网络环境里，公民的合理舆情表达也很难正常开展，网络舆情应对也显得无计可施。因此，应全面推进网络社会的法制化进程，一方面要加快网络立法，尽早出台规范系统、操作性强、符合网络发展趋势的法律法规体系，另一方面要维护法律尊严，严格依靠法律法规净化网络空间，不仅要规范民众的网络行为，也要规范政府的网络治理行为，进而提升政府的公信力。
五、结语
综上所述，在网络舆情迅猛发展的当下，地方政府应抓住机遇转变应对理念，改变传统的“二元对立”思维和“维稳”逻辑，透过优势视角在善治理念的指导下采取多种实践途径完成劣势向优势、威胁向机会的转化，有效提升地方政府应对网络舆情的综合能力，最终实现网络舆情的健康发展，让网络舆情成为民众参与社会管理、表达内心呼声的渠道，成为地方政府了解民情、体察民意的窗口。
参考文献：
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基金项目：本文系绍兴市哲学社会科学研究“十二五”规划2013年度重点课题《地方政府网络舆情应对能力提升研究》【125270】的成果之一。
作者简介：
封志强（1985—），男，山东胶南人，中共绍兴市委党校助理研究员，研究方向：网络传播、网络舆情。
陈立峰（1982—），男，浙江绍兴人，中共绍兴市委党校副教授，研究方向：法律社会学、比较法学。