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2002年12月28日，审议过程中一波三折的《民办教育促进法》（以下简称《促进法》），终于由九届全国人大常委会第31次会议通过。
民办教育领域此前只有一部行政法规，即1997年10月国务院颁布实施的《社会力量办学条例》(以下简称《条例》)。与《条例》相比，《促进法》在某些问题上有很大突破，如允许民办学校出资人在法律规定的范围内取得合理回报；另外，在教师待遇、学生权利、税收减免等方面，民办学校享有和公办学校平等的法律地位等等（参见本刊2002年5月5日号《民办教育的“营利”迷局》）。中国最大民办教育集团之一南洋教育集团董事局主席任靖玺对此评论说：“教育产业的春天来了。”
一波三折
办学者能否得到“合理回报”，这一问题一直是争论的最大焦点
不过，《促进法》在审议中曾差点走入死胡同。
从2002年6月开始，民办教育促进法草案在全国人大28次常委会上进行第一次审议，8月二审，10月三审。审议过程一波三折，尤其在第三次审议时，委员们对几个问题的观点分歧颇大。
办学者能否得到“合理回报”是争论的最大焦点。
以往教育方面的法律法规，一直规定教育不得以营利为目的。这带来一个问题：既然不得以营利为目的，那么教育能否作为一个产业来投资呢？目前中国教育市场明显供不应求，蕴藏着极大的投资价值，而只有允许办学者获得回报，才能激励民间资金投资办学。完全靠捐资来发展教育是不现实的。
三审之前的草案这样规定：“民办学校在扣除办学成本和国家有关规定必须提取的费用后，举办者可以取得合理回报。”在10月份进行的第三次审议时，一些委员对此提出反对意见。他们认为，规定“举办者可以取得合理回报”与营利行为难以划清界限，与教育法的有关规定也不好衔接。在审议结果报告中，全国人大法律委员会副主任委员周克玉再次重申：民办教育是中国社会主义教育事业的组成部分，应当坚持公益性，“社会组织和个人不得以营利为目的举办民办学校”。还有观点认为，所谓“合理回报”并不是法律术语，缺乏确切的含义，其方式和数额在法律中都很难作出界定。
而赞成“合理回报”者则认为，不允许有合理回报，民办教育投资者就没有积极性。至于对于少数乱收费和高收费的民办教育机构，政府应当正确引导、依法管理。
其实，在三次审议时，也有建议将相关条款改为：“民办学校在扣除办学成本和按国家有关规定提取必需的费用后，可以从办学结余中安排适当经费，对出资人投入民办学校的资产给予适当补偿。”
但这一修改意见仍然无法调和矛盾。2002年10月28日，全国人大法律委员会建议对民办教育促进法草案不交付表决。
然而，在随后两个月里，事情出现了转机。
2002年11月，中共十六大召开，提出“一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，都应该得到保护”。12月初，全国人大常委会委员长李鹏到天津、河北考察工作，并就民办教育促进法草案进行立法调研。考察中，李鹏指出，民办教育有其特殊性，应该允许民办教育的出资人有一定的、合理的经济利益上的回报，当然也必须明确，不能使单纯追求利润成为投资民办学校的目标。
在12月下旬举行的人大常委会第31次会议上，形势急转直下，《民办教育促进法》在常委会表决时近乎全票通过。
搁置矛盾
该法较好地处理了“着眼长远”与“面对现实”之间的矛盾
和前三审的草案相比，最终获得通过的《促进法》在备受争议的营利、产权、回报等问题上，采取了搁置矛盾的办法。对某些太敏感的问题，则交给国务院去制定实施细则。
如三审时草案还规定“社会组织和个人不得以营利为目的举办民办学校”，而终获通过的法律却只是泛泛地规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，不再提是否“以营利为目的”。
至于回报问题，《促进法》最终采纳了“合理回报”的说法，但强调是在“扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后”，出资人可从“办学结余”中取得合理回报。
在产权问题上，《促进法》采纳了“法人财产权”这一奇怪的表述：第三十五条规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。
全国人大教科文卫委员会教育室副主任侯小娟对此的解释是，投入部分归投入者所有。在民办学校存续期间，学校享有法人财产权，学校依法管理和使用校产，任何组织和个人不得随意挪用、侵占。至于学校终止时，三审的草案曾规定：“民办学校清偿上述债务后的剩余财产，由审批机关统筹安排，用于发展民办教育事业。”对此，一些委员提出了异议，认为如此处理损害了出资人的利益，不利于鼓励社会力量出资举办民办学校。立法者最终采取了模糊政策。《促进法》最终规定：“对民办学校的财产按照下列顺序清偿：1.应退受教育者学费、杂费和其他费用；2.应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；3.偿还其他债务。民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。” 关于剩余财产的处理，我国民法通则、公益事业捐赠法已有原则规定，国务院在制定具体实施办法时，还可以作进一步规定。
尽管如此，业内人士仍认为《促进法》有相当大的突破。南洋教育集团董事局主席任靖玺认为，对回报问题的解答，关系到国内的上市公司、基金、券商和银行等机构的资金能否进入教育产业。他认为过去几年里，大概有一半以上的民办学校关张，这很大程度上和法律环境的不确定性有关。《促进法》的出台，则会使中国的教育产业进入新的整合阶段。
公平待遇与扶持政策
《促进法》体现了对民办学校和公办学校“一视同仁”的原则
近年来，有关民办高校学生能不能享受火车票半价的讨论一直没有停止过。
即将实施的《促进法》为这一争论画上了句号。
《促进法》规定：民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益。民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。
比如，民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。
《促进法》还规定在税收、金融、土地、奖励等具体政策上对民办学校给予扶持，如县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展；县级以上各级人民政府可以采取出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；民办学校享受国家规定的税收优惠政策；国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展。另外，人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠；教育用地不得用于其他用途。
分类管理的伏笔
《促进法》的一些条款为日后按营利和非营利两类进行管理埋下伏笔
目前民办教育机构的构成非常复杂，有学历教育与非学历教育，有基础教育和短期培训，有驾校和外语培训等等。早在法律起草和审议时，不少委员和学者就曾建议，对民办教育机构应该分类管理。因为“民办学校”是一个很大的概念，其身份混乱是一切争论和纠纷之源。此次出台的《促进法》对民办教育的复杂现状有深刻洞察，仔细考察，可以发现，一些条款为日后按营利和非营利两类进行管理埋下伏笔。
教育部发展规划司助理巡视员瞿延东专责全国社会力量办学工作，她介绍说，目前民办教育机构的审批有三种途径。一是在教育行政部门审批后，拿到社会力量办学许可证。第二种是从劳动行政部门审批，如果成立的机构其民间资本占多数，则在民政部门登记为非企业单位。如果该机构国有资产比例大，则去人事部门和编制办公室登记为事业单位。第三种则是去工商行政管理部门登记为企业，这些一般是培训机构，如非学历教育的汽车驾驶学校、外语培训学校等。
如果将提供不同教育服务的机构混在一起，必然会导致税收政策的紊乱。显然，对营利性培训机构不能给予公办学校相同的优惠条件。相较于三审时的草案，《促进法》附则中增加了一条：“在工商行政管理部门登记注册的民办职业技能培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”这一条自然是针对上述第三类机构。
细心人还会留意到其他一些差别：在财务会计制度方面，《社会力量办学条例》第三十四条规定，教育机构应依法建立财务、会计制度和财产管理制度，并按照行政事业单位会计制度规定设置会计账簿。而本次出台的《促进法》则抹去了“按照行政事业单位会计制度”的字眼：民办学校应当依法建立财务、会计制度和资产管理制度，并按国家有关规定设置会计账簿。
有识者认为，这是为以后按营利和非营利学校进行分类管理开了一个口子。
其他有所变化的，还有校产抵押担保这一条款。《条例》第三十六条规定，教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者用于担保。《促进法》则不再有类似表述。
针对这些变化，侯小娟总结说，考虑到全国各地民办教育发展的不平衡性及复杂性，法律应该给国务院制定行政法规和地方立法留有空间和余地。
中央教科所教授张志义曾经感叹，民办教育的法律环境太过混乱，明渠不开必将暗道丛生。本次《促进法》的出台，可以说是开明渠堵暗道之举。
民办教育领域此前只有一部行政法规，即1997年10月国务院颁布实施的《社会力量办学条例》(以下简称《条例》)。与《条例》相比，《促进法》在某些问题上有很大突破，如允许民办学校出资人在法律规定的范围内取得合理回报；另外，在教师待遇、学生权利、税收减免等方面，民办学校享有和公办学校平等的法律地位等等（参见本刊2002年5月5日号《民办教育的“营利”迷局》）。中国最大民办教育集团之一南洋教育集团董事局主席任靖玺对此评论说：“教育产业的春天来了。”
一波三折
办学者能否得到“合理回报”，这一问题一直是争论的最大焦点
不过，《促进法》在审议中曾差点走入死胡同。
从2002年6月开始，民办教育促进法草案在全国人大28次常委会上进行第一次审议，8月二审，10月三审。审议过程一波三折，尤其在第三次审议时，委员们对几个问题的观点分歧颇大。
办学者能否得到“合理回报”是争论的最大焦点。
以往教育方面的法律法规，一直规定教育不得以营利为目的。这带来一个问题：既然不得以营利为目的，那么教育能否作为一个产业来投资呢？目前中国教育市场明显供不应求，蕴藏着极大的投资价值，而只有允许办学者获得回报，才能激励民间资金投资办学。完全靠捐资来发展教育是不现实的。
三审之前的草案这样规定：“民办学校在扣除办学成本和国家有关规定必须提取的费用后，举办者可以取得合理回报。”在10月份进行的第三次审议时，一些委员对此提出反对意见。他们认为，规定“举办者可以取得合理回报”与营利行为难以划清界限，与教育法的有关规定也不好衔接。在审议结果报告中，全国人大法律委员会副主任委员周克玉再次重申：民办教育是中国社会主义教育事业的组成部分，应当坚持公益性，“社会组织和个人不得以营利为目的举办民办学校”。还有观点认为，所谓“合理回报”并不是法律术语，缺乏确切的含义，其方式和数额在法律中都很难作出界定。
而赞成“合理回报”者则认为，不允许有合理回报，民办教育投资者就没有积极性。至于对于少数乱收费和高收费的民办教育机构，政府应当正确引导、依法管理。
其实，在三次审议时，也有建议将相关条款改为：“民办学校在扣除办学成本和按国家有关规定提取必需的费用后，可以从办学结余中安排适当经费，对出资人投入民办学校的资产给予适当补偿。”
但这一修改意见仍然无法调和矛盾。2002年10月28日，全国人大法律委员会建议对民办教育促进法草案不交付表决。
然而，在随后两个月里，事情出现了转机。
2002年11月，中共十六大召开，提出“一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，都应该得到保护”。12月初，全国人大常委会委员长李鹏到天津、河北考察工作，并就民办教育促进法草案进行立法调研。考察中，李鹏指出，民办教育有其特殊性，应该允许民办教育的出资人有一定的、合理的经济利益上的回报，当然也必须明确，不能使单纯追求利润成为投资民办学校的目标。
在12月下旬举行的人大常委会第31次会议上，形势急转直下，《民办教育促进法》在常委会表决时近乎全票通过。
搁置矛盾
该法较好地处理了“着眼长远”与“面对现实”之间的矛盾
和前三审的草案相比，最终获得通过的《促进法》在备受争议的营利、产权、回报等问题上，采取了搁置矛盾的办法。对某些太敏感的问题，则交给国务院去制定实施细则。
如三审时草案还规定“社会组织和个人不得以营利为目的举办民办学校”，而终获通过的法律却只是泛泛地规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，不再提是否“以营利为目的”。
至于回报问题，《促进法》最终采纳了“合理回报”的说法，但强调是在“扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后”，出资人可从“办学结余”中取得合理回报。
在产权问题上，《促进法》采纳了“法人财产权”这一奇怪的表述：第三十五条规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。
全国人大教科文卫委员会教育室副主任侯小娟对此的解释是，投入部分归投入者所有。在民办学校存续期间，学校享有法人财产权，学校依法管理和使用校产，任何组织和个人不得随意挪用、侵占。至于学校终止时，三审的草案曾规定：“民办学校清偿上述债务后的剩余财产，由审批机关统筹安排，用于发展民办教育事业。”对此，一些委员提出了异议，认为如此处理损害了出资人的利益，不利于鼓励社会力量出资举办民办学校。立法者最终采取了模糊政策。《促进法》最终规定：“对民办学校的财产按照下列顺序清偿：1.应退受教育者学费、杂费和其他费用；2.应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；3.偿还其他债务。民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。” 关于剩余财产的处理，我国民法通则、公益事业捐赠法已有原则规定，国务院在制定具体实施办法时，还可以作进一步规定。
尽管如此，业内人士仍认为《促进法》有相当大的突破。南洋教育集团董事局主席任靖玺认为，对回报问题的解答，关系到国内的上市公司、基金、券商和银行等机构的资金能否进入教育产业。他认为过去几年里，大概有一半以上的民办学校关张，这很大程度上和法律环境的不确定性有关。《促进法》的出台，则会使中国的教育产业进入新的整合阶段。
公平待遇与扶持政策
《促进法》体现了对民办学校和公办学校“一视同仁”的原则
近年来，有关民办高校学生能不能享受火车票半价的讨论一直没有停止过。
即将实施的《促进法》为这一争论画上了句号。
《促进法》规定：民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益。民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。
比如，民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。
《促进法》还规定在税收、金融、土地、奖励等具体政策上对民办学校给予扶持，如县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展；县级以上各级人民政府可以采取出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；民办学校享受国家规定的税收优惠政策；国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展。另外，人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠；教育用地不得用于其他用途。
分类管理的伏笔
《促进法》的一些条款为日后按营利和非营利两类进行管理埋下伏笔
目前民办教育机构的构成非常复杂，有学历教育与非学历教育，有基础教育和短期培训，有驾校和外语培训等等。早在法律起草和审议时，不少委员和学者就曾建议，对民办教育机构应该分类管理。因为“民办学校”是一个很大的概念，其身份混乱是一切争论和纠纷之源。此次出台的《促进法》对民办教育的复杂现状有深刻洞察，仔细考察，可以发现，一些条款为日后按营利和非营利两类进行管理埋下伏笔。
教育部发展规划司助理巡视员瞿延东专责全国社会力量办学工作，她介绍说，目前民办教育机构的审批有三种途径。一是在教育行政部门审批后，拿到社会力量办学许可证。第二种是从劳动行政部门审批，如果成立的机构其民间资本占多数，则在民政部门登记为非企业单位。如果该机构国有资产比例大，则去人事部门和编制办公室登记为事业单位。第三种则是去工商行政管理部门登记为企业，这些一般是培训机构，如非学历教育的汽车驾驶学校、外语培训学校等。
如果将提供不同教育服务的机构混在一起，必然会导致税收政策的紊乱。显然，对营利性培训机构不能给予公办学校相同的优惠条件。相较于三审时的草案，《促进法》附则中增加了一条：“在工商行政管理部门登记注册的民办职业技能培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”这一条自然是针对上述第三类机构。
细心人还会留意到其他一些差别：在财务会计制度方面，《社会力量办学条例》第三十四条规定，教育机构应依法建立财务、会计制度和财产管理制度，并按照行政事业单位会计制度规定设置会计账簿。而本次出台的《促进法》则抹去了“按照行政事业单位会计制度”的字眼：民办学校应当依法建立财务、会计制度和资产管理制度，并按国家有关规定设置会计账簿。
有识者认为，这是为以后按营利和非营利学校进行分类管理开了一个口子。
其他有所变化的，还有校产抵押担保这一条款。《条例》第三十六条规定，教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者用于担保。《促进法》则不再有类似表述。
针对这些变化，侯小娟总结说，考虑到全国各地民办教育发展的不平衡性及复杂性，法律应该给国务院制定行政法规和地方立法留有空间和余地。
中央教科所教授张志义曾经感叹，民办教育的法律环境太过混乱，明渠不开必将暗道丛生。本次《促进法》的出台，可以说是开明渠堵暗道之举。