论文部分内容阅读
9月30日，“流域限批”第二批解禁名单出炉，第四次“环保风暴”落幕的钟声响起，大众关注的焦点随之转向风暴过后环保的走向。
环境治理与地方经济之间的冲突由来已久，限批只是以“休克疗法”式的极致手段暂时缓和了两者之间的关系，并给那些传统经济增长模式一个警钟，要更有效地处理好两者之间的关系，显然需要更多。
就此，《决策》杂志采访了国家环保局原副局长、科学技术委员会委员张坤民教授。
张坤民先后出任国家环保局第一副局长（1988－1998）、中国环境与发展国际合作委员会秘书长（1998－2003），同时担任国家环保总局科技委委员等职务，不仅在任时直接参与了有关决策，还见证了20多年来中国环保事业的发展历程。
环保在博弈中败下阵来
《决策》：环境治理与地方经济之间的冲突可以追溯到什么时候？
张坤民：这个不好说，但至少在1988年我到国家环保局机关工作时，大家都有这样的认识——中国不能再走西方“先污染后治理”的老路。当时，我国东部地区正乘改革风气之先快速发展，作为环保部门，一直力图避免走西方国家“先污染后治理”的老路。
《决策》：当时都做了哪些努力呢？
张坤民：采取的措施很多，特别是出台了一系列法律法规和管理制度与措施。1989年5月，国务院召开了第三次全国环境保护会议，我作为这次会议的秘书长，协助曲格平局长做组织工作。当时总结推广了一系列政策与管理制度，如环境影响评价、排污收费、环境保护目标责任等。
1992年，党中央、国务院批准发布《中国环境与发展十大对策》，宣布中国要实施可持续发展战略。接着就是1994年国务院批准发布《中国21世纪议程》和各部门与各地方相应制定的《21世纪议程》。
给我印象很深的是1995年国务院颁布的《淮河流域水污染防治暂行条例》。淮河我去过，它在河南周口的沈丘有一个闸，污水平常就都被截留在那儿，等到暴雨季节才放下去。
1994年7月11日，淮河支流沙颍河上游突降暴雨，沈丘等地一路开闸泄洪。原先堆积在闸口的数亿立方米污水倾泻而下，形成70公里长的污染带。从安徽五河县到洪泽湖约100公里河段，污水滞留长达50多天，两岸居民无水可用。在国务院环境保护委员会淮河流域环保执法检查现场会上，有人甚至打出了“官清水清、官不清水不清”的标语。
此事经过中央电视台等媒体报道后，引起了全国上下的高度重视。因为以前大家都觉得中国地大物博，少许污染不算什么，哪知道现在守着淮河却没水喝。当时淮河每被中央电视台报道一次，河南就开一次会议，研究当地的责任与任务。
《决策》：但结果似乎并不理想。
张坤民：的确，当时国务院有关部门、沿淮河4省的领导和无数干部群众都确实尽力了，也曾有过一些阶段成果。但最终没有能够真正避免走西方的老路。国内外经验证明，任何一个流域都是污染容易恢复难，何况这些年来我国很多地方的经济增长方式并没有实质性的转变，甚至治理力度还没有污染增长快。也就是任由短期经济效益这只“看不见的手”在推着走，环保同其在进行着艰苦的博弈。
现在看，这条路我们付出的代价太大了。我最近刚到江苏去了，无锡是我家乡，我在无锡马山还看见了蓝藻，因为雨水少，加上刮风，马山附近的太湖边上蓝藻还很厚。
《决策》：现在太湖水质不仅没有改善，反而更糟了。
张坤民：其实在1982年前后，不少人就注意到太湖水质的污染不断在加重，也采取了很多措施。我想说的是，过去单纯GDP的误导实在太大了。我记得90年代初到南方调研时曾经看到过一个现象，就是当地规定，如果哪个乡镇的GDP升得高、升得快，那么乡镇的负责人就可以享受副县级待遇，而不管当地环保怎么样。这不是在引导干部犯错误嘛。
这次江苏自己也感到很尴尬。蓝藻爆发实际上是把苏南经济增长模式颠覆了，把整个江苏走向全面小康的日程给颠覆了。事与愿违，这个教训真是非常非常大。尽管江苏省的环保力度在全国来说是走在前列的，但还是赶不上经济增长与污染加剧的速度。
《决策》：除了你所说的“背后的力量”，还有哪些原因造成了现在的环保现状呢？
张坤民：中国的环保工作起步虽晚，但是发展很快，日本人说中国是“环境科学繁荣但环境问题严重”。造成这一现状的原因，首先是体制上的问题。中国环保没有中央的直属分局，而地方环保局又受地方政府管理。过去曾经发生过这样的事情，市长打电话让环保局长带着公章去他那里，如果不给项目盖章，你这个环保局长就不用当了。其次是经费问题。当年刚开始治理淮河时，一些污染很严重的地方，要打井取水，但没有钱，最后是从“总理基金”拨出来的。因为一直到2006年，国家预算才开始正式列有环保科目。过去问财政部要环保治理经费，回答是，“不是谁污染谁治理嘛，怎么向国家要钱？”
这个情况也不只中国一个，但发达国家由于环境意识、法制、资金等都好一点，问题不像发展中国家这么厉害。中国作为最大的发展中国家，问题就尤为突出，加上经济增长又快，法制观念又弱。
如何抉择取决于当地政府领导
《决策》：现在似乎随着产业从东部向中西部转移，污染也转移到中西部。
张坤民：其实，国家早就在预防这样的转移，不能让污染随着产业一起转移。从政府角度讲，出台了不少的规定与相关政策。我记得，在我没到环保局之前，国务院环境保护领导小组办公室就对预防污染转移到乡镇企业有过严格规定。但是很多地方不听啊。法律法规不管用，法院判决也不管用，非要搞到头破血流才行。
《决策》：但不少人认为，如果对中西部的环保要求过严，例如这次的限批，就可能给中西部带来一定的困境，毕竟在东部发展时没有这么严的环保要求。
张坤民：从根本上说，我认为，如果能认真研究西方国家的教训、认真考察东部沿海地区的教训，应该而且必须避免污染随着产业转移。这就是不要盲目地去把人家已经发生过污染的东西搬到你的地方再去建一遍、再去污染一遍、再去毁一遍，然后再去补救，而有些环境破坏是很难完全补救的。
所以，你刚才提到中部地区现在可能面临的困境，我就一句话，有些困境是自己的盲目决策造成的。东部地区已经有教训了，中西部地区不要再走这条老路。
《决策》：那么中西部地区应如何避免环境治理与地方发展之间的冲突呢？
张坤民：欠发达地区发展，第一不要违反客观规律，要研究西方国家或者东部地区的教训，认识客观规律；第二不要违反国家法律；第三要有一个恰当的地区发展战略，不要简单模仿，草率决策。
我一直在思考这样一个问题：“无工不富”这是事实，但是在工业种类选择上，可以去建设一些环境友好的工业，选择比较有前途的，比较成功的行业与产品。比如化工，如果真要搞，就要集中搞。集中以后，选择一些比较好的产品，集中比较充足的投资，采取必要的环保措施。如果没有这些条件，就不能盲目地“土法”上马。化工永远都需要，我担忧化工，但是我并不拒绝化工。化工也是人类文明创造的奇迹，人类已经离不开化工产品。既然要选择化工，就要选好产品，集中规划、集中生产、集中处理，这样才能赚了钱又不污染环境，真正造福于地方。
《决策》：但有时候要这么抉择似乎并不那么容易。
张坤民：我觉得这完全取决于当地政府的领导。在80年代刚开始的时候，确实没有经验。当时还有一些认识上的误区，没有切身教训，没有看见污染的后果到底有多厉害。那时既没有看到，也没有想到。现在应该说，都看到了，也都认识到了。
所以，这不是环境保护造成的困境，而是增长方式与环境现实的矛盾，是局部利益、短期利益同整体利益、长远利益之间的博弈。如果说，80年代还是无知或没有经验，现在已经有经验、有知识、有法律，而且有严酷的现实，如果再坚持走原来的老路，说得更厉害一点是“迷了心窍”。
环保政策需要制度化
《决策》：在9月23日，第一批“流域限批”解禁名单出来后，大家接下来关注的一个焦点，是如何建立一套新的环保政策体系将限批的成果保持下去。那么，新政策体系应如何建立呢？
张坤民：过去环境政策最大的问题是执法力度不够，或者说制度化不够。所有的政策都必须变成制度，光有口号不行，光有领导讲话不行。
国外环保做得好的，就是因为他们有可操作的制度。而中国现在是科学认识有了，政治意愿也有了，但还没有完全制度化。经济合作和发展组织(OECD)对中国的建议重点之一就是中国环保要制度化，要把对环境的关注真正从经济与社会的各项决策中、从有关制度上体现出来，不能光停留在愿望上。我换句通俗的话说，就是搞环境保护不能概念化和运动式。
《决策》：那其中最需要制度化的是哪些方面呢？
张坤民：我在日本3年，边教书边研究，发现我们同他们的差距，主要还是在经济政策上，特别是环境赔偿制度。如果中国不建立自己的环境赔偿制度，环保问题是很难解决的。
《决策》：你在任期间做过哪些方面的相关努力？
张坤民：1992年在协助曲格平局长起草《中国环境与发展十大对策》时，涉及10个方面，其中在第一部分就强调：“各地在产业结构调整中，要淘汰那些能源消耗高、资源浪费大、污染严重的工艺、装备和产品；在考核各地经济工作和干部政绩时要考核社会效益和环境效益。”在第七部分也点到：“各级政府应更多地运用经济手段来达到保护环境的目的，按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究。”
尽管注意到了这些，但由于工作力度不够，有的部门没有重视，不予支持。要谈建设同环保有关的其他经济制度，就更不可能了。
例如，其中的生态补偿，特别是河流上下游的生态补偿，我曾经同中西部地区好几位政府负责人讨论过。我说你们不要只是向中央要支援，可以组织研究一下生态补偿制度。上游保护了水源，实际上是为下游创造了财富，下游就应该付给上游一定的补偿。如果水资源保护好了，下游付钱给上游是理所当然的。当然，如果上游没有达到协议确定的水质水量，也要有个说法。很多类似的事情，我们做过努力，但是要制定各方都能接受的经济政策非常难。我很高兴，国家环保总局近年来逐步加大了这方面的工作力度。
《决策》：难在哪儿？
张坤民：难在相关利益的博弈与平衡。例如生态补偿制度，它就涉及相关企业，还有企业背后的相关部门，甚至会有利益集团的阻挠。上下游生态补偿虽然在国外是一个很热门的题目，但它涉及多方面的利益。
《决策》：除制度化之外，环保还需要什么呢？
张坤民：特别需要进一步加强公众参与。如果光靠环保局，在北京，总局公务员加直属单位研究人员才不过1000多人，全国环保系统总共就20多万人。而全国企业几千万家，哪能管得过来？只有靠全社会最广泛的公众参与。
环境治理与地方经济之间的冲突由来已久，限批只是以“休克疗法”式的极致手段暂时缓和了两者之间的关系，并给那些传统经济增长模式一个警钟，要更有效地处理好两者之间的关系，显然需要更多。
就此，《决策》杂志采访了国家环保局原副局长、科学技术委员会委员张坤民教授。
张坤民先后出任国家环保局第一副局长（1988－1998）、中国环境与发展国际合作委员会秘书长（1998－2003），同时担任国家环保总局科技委委员等职务，不仅在任时直接参与了有关决策，还见证了20多年来中国环保事业的发展历程。
环保在博弈中败下阵来
《决策》：环境治理与地方经济之间的冲突可以追溯到什么时候？
张坤民：这个不好说，但至少在1988年我到国家环保局机关工作时，大家都有这样的认识——中国不能再走西方“先污染后治理”的老路。当时，我国东部地区正乘改革风气之先快速发展，作为环保部门，一直力图避免走西方国家“先污染后治理”的老路。
《决策》：当时都做了哪些努力呢？
张坤民：采取的措施很多，特别是出台了一系列法律法规和管理制度与措施。1989年5月，国务院召开了第三次全国环境保护会议，我作为这次会议的秘书长，协助曲格平局长做组织工作。当时总结推广了一系列政策与管理制度，如环境影响评价、排污收费、环境保护目标责任等。
1992年，党中央、国务院批准发布《中国环境与发展十大对策》，宣布中国要实施可持续发展战略。接着就是1994年国务院批准发布《中国21世纪议程》和各部门与各地方相应制定的《21世纪议程》。
给我印象很深的是1995年国务院颁布的《淮河流域水污染防治暂行条例》。淮河我去过，它在河南周口的沈丘有一个闸，污水平常就都被截留在那儿，等到暴雨季节才放下去。
1994年7月11日，淮河支流沙颍河上游突降暴雨，沈丘等地一路开闸泄洪。原先堆积在闸口的数亿立方米污水倾泻而下，形成70公里长的污染带。从安徽五河县到洪泽湖约100公里河段，污水滞留长达50多天，两岸居民无水可用。在国务院环境保护委员会淮河流域环保执法检查现场会上，有人甚至打出了“官清水清、官不清水不清”的标语。
此事经过中央电视台等媒体报道后，引起了全国上下的高度重视。因为以前大家都觉得中国地大物博，少许污染不算什么，哪知道现在守着淮河却没水喝。当时淮河每被中央电视台报道一次，河南就开一次会议，研究当地的责任与任务。
《决策》：但结果似乎并不理想。
张坤民：的确，当时国务院有关部门、沿淮河4省的领导和无数干部群众都确实尽力了，也曾有过一些阶段成果。但最终没有能够真正避免走西方的老路。国内外经验证明，任何一个流域都是污染容易恢复难，何况这些年来我国很多地方的经济增长方式并没有实质性的转变，甚至治理力度还没有污染增长快。也就是任由短期经济效益这只“看不见的手”在推着走，环保同其在进行着艰苦的博弈。
现在看，这条路我们付出的代价太大了。我最近刚到江苏去了，无锡是我家乡，我在无锡马山还看见了蓝藻，因为雨水少，加上刮风，马山附近的太湖边上蓝藻还很厚。
《决策》：现在太湖水质不仅没有改善，反而更糟了。
张坤民：其实在1982年前后，不少人就注意到太湖水质的污染不断在加重，也采取了很多措施。我想说的是，过去单纯GDP的误导实在太大了。我记得90年代初到南方调研时曾经看到过一个现象，就是当地规定，如果哪个乡镇的GDP升得高、升得快，那么乡镇的负责人就可以享受副县级待遇，而不管当地环保怎么样。这不是在引导干部犯错误嘛。
这次江苏自己也感到很尴尬。蓝藻爆发实际上是把苏南经济增长模式颠覆了，把整个江苏走向全面小康的日程给颠覆了。事与愿违，这个教训真是非常非常大。尽管江苏省的环保力度在全国来说是走在前列的，但还是赶不上经济增长与污染加剧的速度。
《决策》：除了你所说的“背后的力量”，还有哪些原因造成了现在的环保现状呢？
张坤民：中国的环保工作起步虽晚，但是发展很快，日本人说中国是“环境科学繁荣但环境问题严重”。造成这一现状的原因，首先是体制上的问题。中国环保没有中央的直属分局，而地方环保局又受地方政府管理。过去曾经发生过这样的事情，市长打电话让环保局长带着公章去他那里，如果不给项目盖章，你这个环保局长就不用当了。其次是经费问题。当年刚开始治理淮河时，一些污染很严重的地方，要打井取水，但没有钱，最后是从“总理基金”拨出来的。因为一直到2006年，国家预算才开始正式列有环保科目。过去问财政部要环保治理经费，回答是，“不是谁污染谁治理嘛，怎么向国家要钱？”
这个情况也不只中国一个，但发达国家由于环境意识、法制、资金等都好一点，问题不像发展中国家这么厉害。中国作为最大的发展中国家，问题就尤为突出，加上经济增长又快，法制观念又弱。
如何抉择取决于当地政府领导
《决策》：现在似乎随着产业从东部向中西部转移，污染也转移到中西部。
张坤民：其实，国家早就在预防这样的转移，不能让污染随着产业一起转移。从政府角度讲，出台了不少的规定与相关政策。我记得，在我没到环保局之前，国务院环境保护领导小组办公室就对预防污染转移到乡镇企业有过严格规定。但是很多地方不听啊。法律法规不管用，法院判决也不管用，非要搞到头破血流才行。
《决策》：但不少人认为，如果对中西部的环保要求过严，例如这次的限批，就可能给中西部带来一定的困境，毕竟在东部发展时没有这么严的环保要求。
张坤民：从根本上说，我认为，如果能认真研究西方国家的教训、认真考察东部沿海地区的教训，应该而且必须避免污染随着产业转移。这就是不要盲目地去把人家已经发生过污染的东西搬到你的地方再去建一遍、再去污染一遍、再去毁一遍，然后再去补救，而有些环境破坏是很难完全补救的。
所以，你刚才提到中部地区现在可能面临的困境，我就一句话，有些困境是自己的盲目决策造成的。东部地区已经有教训了，中西部地区不要再走这条老路。
《决策》：那么中西部地区应如何避免环境治理与地方发展之间的冲突呢？
张坤民：欠发达地区发展，第一不要违反客观规律，要研究西方国家或者东部地区的教训，认识客观规律；第二不要违反国家法律；第三要有一个恰当的地区发展战略，不要简单模仿，草率决策。
我一直在思考这样一个问题：“无工不富”这是事实，但是在工业种类选择上，可以去建设一些环境友好的工业，选择比较有前途的，比较成功的行业与产品。比如化工，如果真要搞，就要集中搞。集中以后，选择一些比较好的产品，集中比较充足的投资，采取必要的环保措施。如果没有这些条件，就不能盲目地“土法”上马。化工永远都需要，我担忧化工，但是我并不拒绝化工。化工也是人类文明创造的奇迹，人类已经离不开化工产品。既然要选择化工，就要选好产品，集中规划、集中生产、集中处理，这样才能赚了钱又不污染环境，真正造福于地方。
《决策》：但有时候要这么抉择似乎并不那么容易。
张坤民：我觉得这完全取决于当地政府的领导。在80年代刚开始的时候，确实没有经验。当时还有一些认识上的误区，没有切身教训，没有看见污染的后果到底有多厉害。那时既没有看到，也没有想到。现在应该说，都看到了，也都认识到了。
所以，这不是环境保护造成的困境，而是增长方式与环境现实的矛盾，是局部利益、短期利益同整体利益、长远利益之间的博弈。如果说，80年代还是无知或没有经验，现在已经有经验、有知识、有法律，而且有严酷的现实，如果再坚持走原来的老路，说得更厉害一点是“迷了心窍”。
环保政策需要制度化
《决策》：在9月23日，第一批“流域限批”解禁名单出来后，大家接下来关注的一个焦点，是如何建立一套新的环保政策体系将限批的成果保持下去。那么，新政策体系应如何建立呢？
张坤民：过去环境政策最大的问题是执法力度不够，或者说制度化不够。所有的政策都必须变成制度，光有口号不行，光有领导讲话不行。
国外环保做得好的，就是因为他们有可操作的制度。而中国现在是科学认识有了，政治意愿也有了，但还没有完全制度化。经济合作和发展组织(OECD)对中国的建议重点之一就是中国环保要制度化，要把对环境的关注真正从经济与社会的各项决策中、从有关制度上体现出来，不能光停留在愿望上。我换句通俗的话说，就是搞环境保护不能概念化和运动式。
《决策》：那其中最需要制度化的是哪些方面呢？
张坤民：我在日本3年，边教书边研究，发现我们同他们的差距，主要还是在经济政策上，特别是环境赔偿制度。如果中国不建立自己的环境赔偿制度，环保问题是很难解决的。
《决策》：你在任期间做过哪些方面的相关努力？
张坤民：1992年在协助曲格平局长起草《中国环境与发展十大对策》时，涉及10个方面，其中在第一部分就强调：“各地在产业结构调整中，要淘汰那些能源消耗高、资源浪费大、污染严重的工艺、装备和产品；在考核各地经济工作和干部政绩时要考核社会效益和环境效益。”在第七部分也点到：“各级政府应更多地运用经济手段来达到保护环境的目的，按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究。”
尽管注意到了这些，但由于工作力度不够，有的部门没有重视，不予支持。要谈建设同环保有关的其他经济制度，就更不可能了。
例如，其中的生态补偿，特别是河流上下游的生态补偿，我曾经同中西部地区好几位政府负责人讨论过。我说你们不要只是向中央要支援，可以组织研究一下生态补偿制度。上游保护了水源，实际上是为下游创造了财富，下游就应该付给上游一定的补偿。如果水资源保护好了，下游付钱给上游是理所当然的。当然，如果上游没有达到协议确定的水质水量，也要有个说法。很多类似的事情，我们做过努力，但是要制定各方都能接受的经济政策非常难。我很高兴，国家环保总局近年来逐步加大了这方面的工作力度。
《决策》：难在哪儿？
张坤民：难在相关利益的博弈与平衡。例如生态补偿制度，它就涉及相关企业，还有企业背后的相关部门，甚至会有利益集团的阻挠。上下游生态补偿虽然在国外是一个很热门的题目，但它涉及多方面的利益。
《决策》：除制度化之外，环保还需要什么呢？
张坤民：特别需要进一步加强公众参与。如果光靠环保局，在北京，总局公务员加直属单位研究人员才不过1000多人，全国环保系统总共就20多万人。而全国企业几千万家，哪能管得过来？只有靠全社会最广泛的公众参与。