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摘 要 随着我国新一轮的医改发展，医疗机构面临着一次彻底的改革。而由医疗事故和医疗纠纷等引起的医患纠纷群体性事件却又愈演愈烈，这必将对医疗制度改革带来巨大的挑战，同时也严重底影响人们对于医疗服务机构的观念，使得本就紧张的医患关系更加趋向不可缓和。本文从医患双方引发的医疗纠纷角度入手，引入《突发事件应对法》的法治理念对医患纠纷群体性事件进行全新的法律分析，运用统筹管理的科学方法处理医患纠纷群体性事件。
关键词 应急法理念 医患纠纷群体性事件 可行性 问题 法律方法
在医疗新一轮改革的浪潮中，必须有效地应对医患纠纷群体性事件。而当前对这一事件的相关研究都从医疗纠纷的法律属性或者相关法律诉讼机制本身进行分析，却忽略了医患纠纷群体性事件必须结合社会改革的背景下，进行系统处理。因此，对待该类事件应重在预防和统筹兼顾，结合突发事件应对法的法治理念提供应对方案。
一、医患纠纷群体性事件应对存在的现实问题
现行应对突发事件的一个重要概念是应急管理。应急管理是在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。可以说，应急管理的内容包括事故分析、预测和预警、资源计划、组织、调配、事件的后期处理，应急体系的建设等。在这里，我们可以借鉴应急管理的内容分阶段分析应对医患纠纷群体性事件中存在的问题。
（一）医患纠纷群体性事件的预警阶段
预警是一个重要阶段，就是要根据统一类型的突发事件特征，对可能出现的突发事件的相关信息进行收集、整理和分析，并根据分析结果进行警示。而实践中，不管是医方还是政府都没有对医患纠纷群体性事件做好预警工作。
1、医院缺乏内部应对医患纠纷群体性事件的预警及资料分析工作。
医院作为公共卫生主体，其日常运行异常繁忙。但平均每年医院有多达数十起的医患纠纷事件发生，这就应当引起医院的管理层的足够重视。难以接受的是，应对这类事件的有关预警机制的缺乏，却使得该类事件的爆发愈加频繁，且式上呈现出复杂化和恶劣化的趋势走向。
2、政府缺乏对医患纠纷群体性事件的重视。
地方政府的注意力往往容易集中在地方GDP增长上，而对于突发事件关注更多集中于自然灾害和经济矛盾诱发的突发事件上。对于医患纠纷引发的群体性事件，政府首先会想到这应属于医院自行解决的范畴。因此，政府缺乏防控此类事件的思想重视，往往孕育了更重大事件爆发的可能。
（二）医患纠纷群体性事件的应对阶段
应对阶段是整个事件处理的核心，具体内容为对各种资源的组织和利用，不局限于物资资源，还包括相关的社会资源、环境资源及人力资源，同时也涉及到各级政府的规章制度、政令和条例的遵守以及相关的人力资源的调动、物资的调拨等一系列行动。但在实际过程中，尚存在诸多问题：
1、医院多采取包庇方式，推搪责任，不注意与政府部门保持联系。
以南京徐宝宝事件为例，事件经媒体曝光以后，医院首先发布公告称不是值班医生玩忽职守，而是正常医疗程序下的风险事故，继而拒绝媒体进一步访问，最终，事件引发轩然大波，市政府组成由电脑专家、医学专家等28人的调查团才最终将事件事实调查清楚，事件才告平息。可见许多医院在缺少机制预警以及预案准备情况下，往往无法及时应对突发事件，不仅仅表现为物资资源和社会资源调配错误频发，还表现为院方领导怠于行使职权，不积极主动与政府部门沟通协商。
2、政府没有主动地联系医院等医疗单位，进行事件应对。
通过归纳各起医疗纠纷群体性事件的总体特点，我们可以发现，许多地方政府在事件爆发时候往往迟于出现，或者，对于事态严重的恶性事件，政府会调派警察等治安部队，但态度往往偏向于医方，从而使整个现场工作效果欠佳。可见，政府与医方的配合尚需默契。另外，不少地方政府没有做好与媒体积极沟通的工作，群众无法获得准确及时的信息，自然而然事态进一步恶化。
（三）医患纠纷群体性事件的事后处理阶段
在突发事件影响减弱或结束之后，就进入了事件的事后处理阶段。在这一阶段，主要是对原有状态进行相应恢复，对相关部门和人员进行相应奖惩以及追究法律责任。另外，还要将已发生的事件及时案例化，总结经验教训。但实践中，医患纠纷群体性事件的应对与处理，常表现为不重视事后处理的常态。
1、许多医院多以赔偿了事，事后对相关人员责任追究消息公布不全，且不总结经验教训。
在现实中，医院往往认为事后处理就是以赔偿作为最终问题解决方式，错误地以为事件已全部结束，而对于相关责任人的责任处分属于院方内务，无需及时全面向社会公开，这样就为同类型事件的再度爆发埋下了伏笔。另外，不少医院也不重视总结事件教训，不进行同类事件预案准备工作，这样间接增加了同类事件再度爆发的可能。
2、政府事后处理配套工作不充分。
在事件解决后，政府部门并没有借此机会宣传普法与普医的相关教育，也没有适时借助媒体力量向全社会报告事件的详细情况以及相关人员的奖惩决定，更没有进行有组织预案准备，这些都为医患纠纷群体性事件再度爆发提供助力。
二、运用应急法的理念应对医患纠纷群体性事件的法律方法
通过分析《突发事件应对法》解决医患纠纷群体性事件的可行性，同时借助应急管理方法分别从突发事件的预警、预案处理、事件处理和事后处理四个阶段进行充足的分析，可以提出医患纠纷群体性事件应对的下列法律方法：
（一）明确政府和医院的责任关系
《突发事件应对法》的核心是国家根据法律赋予的权利对政府各部门进行的统一调度指挥，因此，在处理和应对医患纠纷群体性事件的时候，必须明确医院应是应对医患纠纷群体性事件的责任主体，而不是医生本人，而政府的责任应是配合医院，以政府内部的应急管理部门对医院提交过来的情况，按照事先制定好的医患纠纷群体性事件等级划分来统一调度各项社会资源以支援医院。通过明确医院和政府的责任权力关系，是构建有效应对医患纠纷群体性事件的重要前提。 （二）制定应对医患纠纷群体性事件的法规规章，为事件解决提供有力法律支撑
可以考虑将《医疗事故处理办法》、《执业医师法》、《医疗机构管理条例》等医疗相关法律法规整合于系统的医患纠纷群体性事件应对法中。具体应包括以下内容：（1）对现有医患纠纷群体性事件进行分析比对，按照事件的严重程度等级分类，等级由高至低分为四级，颜色分别为红色、橙色、蓝色和绿色。如医疗费风险引起医患纠纷归类为四级，医疗意外和意外风险医疗可归为三级，若涉及人员死亡，可调至二级，医疗差错则归类为二级，医疗事故一般为一级；（2）分别对已分级医患纠纷群体性事件制定相应应对措施。包括应对突发事件小组委员会的人员组成细则、事件相关人员责任划分细则、事件事故调查及社会公开细则等，总体而言，每一等级皆工作精细化；（3）对各级医患纠纷群体性事件的赔偿金筹备进行明确规定，包括赔偿金资金筹备方式以及相关人员的赔偿责任；（4）明确各等级医患纠纷群体性事件是否寻求政府支援规定；（5）明确医患纠纷群体性事件案例整理分析工作职责。
（三）明确政府应对医患纠纷群体性事件中的相关职责
1、政府应急部门应制定对医患纠纷群体性事件的预案机制。
在《突发事件应对法》的指导下，各级应急部门应制定关于医患纠纷群体性事件预案机制。具体内容可包括如下方面：（1）在现有突发事件分类等级中配合医患纠纷群体性事件预警机制，明确每一等级医患纠纷群体性事件中需要调配的社会资源；（2）明确在医患纠纷群体性事件应对中，涉及的医疗机构主体相应责任或者对相关部门的奖励制度；（3）明确政府部门与医疗机构主体的管理监督关系，细分双方主体的法律责任和应承担的资源调配任务。
2、规范非政府组织引入制度。
为了提高办事效率，同时有效兼顾公平正义，我国应尝试通过制定相关法规，规范非政府组织，如医疗行业协会的行为，在法律可控的范围内进行应对医患纠纷群体性事件的活动。一方面，通过加强医疗机构应对医患纠纷群体性事件各个阶段的法律控制，另一方面，通过规范非政府民间组织参与应对医患纠纷群体性事件的活动，不仅能减轻政府负担，而且能更好利用政府资源调配优势，科学应对医患纠纷群体性事件，带来良好的社会影响。
3、加大医疗事业财政投入。
要进行医疗改革以及管理必须有强大的资金支持，中国政府近10年来对医疗事业的投入稳定在占GDP的30%左右，与世界上GDP收入靠前的国家相比居于落后地位。因此，要进行有效解决医患纠纷群体性事件乃至进行新一轮医改，离不开政府加大财政投入。
4、全民普医普法工作的进一步开展。
导致医患纠纷群体性事件频发的现实原因主要在于大部分民众不懂医、不懂法，而事件爆发后完善的纠纷解决机制的规范缺乏，致使产生恶性循环。因此，医疗机构的健康运行与发展是离不开医学和法律知识普及工作。
本论文系湖北省教育厅2014年人文社科项目《医患纠纷群体性事件防控的法治保障》（项目编号：14Q021）阶段性成果。
参考文献：
[1]郭春明.紧急状态法律制度研究[M].北京：中国检察出版社，2004.
[2]罗伯特·P·沃森.公共行政：管理中的角色模拟与案例分析[M].竺乾威等译.上海：上海财经大学出版社，2003.
[3]汪应洛.系统工程理论、方法与应用[M].北京：高等教育出版社，1998.
[4]彭翔，徐爱军.东亚福利体制与中国医疗保障制度分析[J].经济体制改革，2011（2）.
[5]杨青山，李志军.政府针对突发事件的舆情应对策略[J].中国行政管理，2010（4）.
[6]韩思平.论国外应急法发展趋势对完善我国应急法律制度的重要启示[C].中国突发性公共事件防范与快速处置，2008优秀成果选编.
关键词 应急法理念 医患纠纷群体性事件 可行性 问题 法律方法
在医疗新一轮改革的浪潮中，必须有效地应对医患纠纷群体性事件。而当前对这一事件的相关研究都从医疗纠纷的法律属性或者相关法律诉讼机制本身进行分析，却忽略了医患纠纷群体性事件必须结合社会改革的背景下，进行系统处理。因此，对待该类事件应重在预防和统筹兼顾，结合突发事件应对法的法治理念提供应对方案。
一、医患纠纷群体性事件应对存在的现实问题
现行应对突发事件的一个重要概念是应急管理。应急管理是在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。可以说，应急管理的内容包括事故分析、预测和预警、资源计划、组织、调配、事件的后期处理，应急体系的建设等。在这里，我们可以借鉴应急管理的内容分阶段分析应对医患纠纷群体性事件中存在的问题。
（一）医患纠纷群体性事件的预警阶段
预警是一个重要阶段，就是要根据统一类型的突发事件特征，对可能出现的突发事件的相关信息进行收集、整理和分析，并根据分析结果进行警示。而实践中，不管是医方还是政府都没有对医患纠纷群体性事件做好预警工作。
1、医院缺乏内部应对医患纠纷群体性事件的预警及资料分析工作。
医院作为公共卫生主体，其日常运行异常繁忙。但平均每年医院有多达数十起的医患纠纷事件发生，这就应当引起医院的管理层的足够重视。难以接受的是，应对这类事件的有关预警机制的缺乏，却使得该类事件的爆发愈加频繁，且式上呈现出复杂化和恶劣化的趋势走向。
2、政府缺乏对医患纠纷群体性事件的重视。
地方政府的注意力往往容易集中在地方GDP增长上，而对于突发事件关注更多集中于自然灾害和经济矛盾诱发的突发事件上。对于医患纠纷引发的群体性事件，政府首先会想到这应属于医院自行解决的范畴。因此，政府缺乏防控此类事件的思想重视，往往孕育了更重大事件爆发的可能。
（二）医患纠纷群体性事件的应对阶段
应对阶段是整个事件处理的核心，具体内容为对各种资源的组织和利用，不局限于物资资源，还包括相关的社会资源、环境资源及人力资源，同时也涉及到各级政府的规章制度、政令和条例的遵守以及相关的人力资源的调动、物资的调拨等一系列行动。但在实际过程中，尚存在诸多问题：
1、医院多采取包庇方式，推搪责任，不注意与政府部门保持联系。
以南京徐宝宝事件为例，事件经媒体曝光以后，医院首先发布公告称不是值班医生玩忽职守，而是正常医疗程序下的风险事故，继而拒绝媒体进一步访问，最终，事件引发轩然大波，市政府组成由电脑专家、医学专家等28人的调查团才最终将事件事实调查清楚，事件才告平息。可见许多医院在缺少机制预警以及预案准备情况下，往往无法及时应对突发事件，不仅仅表现为物资资源和社会资源调配错误频发，还表现为院方领导怠于行使职权，不积极主动与政府部门沟通协商。
2、政府没有主动地联系医院等医疗单位，进行事件应对。
通过归纳各起医疗纠纷群体性事件的总体特点，我们可以发现，许多地方政府在事件爆发时候往往迟于出现，或者，对于事态严重的恶性事件，政府会调派警察等治安部队，但态度往往偏向于医方，从而使整个现场工作效果欠佳。可见，政府与医方的配合尚需默契。另外，不少地方政府没有做好与媒体积极沟通的工作，群众无法获得准确及时的信息，自然而然事态进一步恶化。
（三）医患纠纷群体性事件的事后处理阶段
在突发事件影响减弱或结束之后，就进入了事件的事后处理阶段。在这一阶段，主要是对原有状态进行相应恢复，对相关部门和人员进行相应奖惩以及追究法律责任。另外，还要将已发生的事件及时案例化，总结经验教训。但实践中，医患纠纷群体性事件的应对与处理，常表现为不重视事后处理的常态。
1、许多医院多以赔偿了事，事后对相关人员责任追究消息公布不全，且不总结经验教训。
在现实中，医院往往认为事后处理就是以赔偿作为最终问题解决方式，错误地以为事件已全部结束，而对于相关责任人的责任处分属于院方内务，无需及时全面向社会公开，这样就为同类型事件的再度爆发埋下了伏笔。另外，不少医院也不重视总结事件教训，不进行同类事件预案准备工作，这样间接增加了同类事件再度爆发的可能。
2、政府事后处理配套工作不充分。
在事件解决后，政府部门并没有借此机会宣传普法与普医的相关教育，也没有适时借助媒体力量向全社会报告事件的详细情况以及相关人员的奖惩决定，更没有进行有组织预案准备，这些都为医患纠纷群体性事件再度爆发提供助力。
二、运用应急法的理念应对医患纠纷群体性事件的法律方法
通过分析《突发事件应对法》解决医患纠纷群体性事件的可行性，同时借助应急管理方法分别从突发事件的预警、预案处理、事件处理和事后处理四个阶段进行充足的分析，可以提出医患纠纷群体性事件应对的下列法律方法：
（一）明确政府和医院的责任关系
《突发事件应对法》的核心是国家根据法律赋予的权利对政府各部门进行的统一调度指挥，因此，在处理和应对医患纠纷群体性事件的时候，必须明确医院应是应对医患纠纷群体性事件的责任主体，而不是医生本人，而政府的责任应是配合医院，以政府内部的应急管理部门对医院提交过来的情况，按照事先制定好的医患纠纷群体性事件等级划分来统一调度各项社会资源以支援医院。通过明确医院和政府的责任权力关系，是构建有效应对医患纠纷群体性事件的重要前提。 （二）制定应对医患纠纷群体性事件的法规规章，为事件解决提供有力法律支撑
可以考虑将《医疗事故处理办法》、《执业医师法》、《医疗机构管理条例》等医疗相关法律法规整合于系统的医患纠纷群体性事件应对法中。具体应包括以下内容：（1）对现有医患纠纷群体性事件进行分析比对，按照事件的严重程度等级分类，等级由高至低分为四级，颜色分别为红色、橙色、蓝色和绿色。如医疗费风险引起医患纠纷归类为四级，医疗意外和意外风险医疗可归为三级，若涉及人员死亡，可调至二级，医疗差错则归类为二级，医疗事故一般为一级；（2）分别对已分级医患纠纷群体性事件制定相应应对措施。包括应对突发事件小组委员会的人员组成细则、事件相关人员责任划分细则、事件事故调查及社会公开细则等，总体而言，每一等级皆工作精细化；（3）对各级医患纠纷群体性事件的赔偿金筹备进行明确规定，包括赔偿金资金筹备方式以及相关人员的赔偿责任；（4）明确各等级医患纠纷群体性事件是否寻求政府支援规定；（5）明确医患纠纷群体性事件案例整理分析工作职责。
（三）明确政府应对医患纠纷群体性事件中的相关职责
1、政府应急部门应制定对医患纠纷群体性事件的预案机制。
在《突发事件应对法》的指导下，各级应急部门应制定关于医患纠纷群体性事件预案机制。具体内容可包括如下方面：（1）在现有突发事件分类等级中配合医患纠纷群体性事件预警机制，明确每一等级医患纠纷群体性事件中需要调配的社会资源；（2）明确在医患纠纷群体性事件应对中，涉及的医疗机构主体相应责任或者对相关部门的奖励制度；（3）明确政府部门与医疗机构主体的管理监督关系，细分双方主体的法律责任和应承担的资源调配任务。
2、规范非政府组织引入制度。
为了提高办事效率，同时有效兼顾公平正义，我国应尝试通过制定相关法规，规范非政府组织，如医疗行业协会的行为，在法律可控的范围内进行应对医患纠纷群体性事件的活动。一方面，通过加强医疗机构应对医患纠纷群体性事件各个阶段的法律控制，另一方面，通过规范非政府民间组织参与应对医患纠纷群体性事件的活动，不仅能减轻政府负担，而且能更好利用政府资源调配优势，科学应对医患纠纷群体性事件，带来良好的社会影响。
3、加大医疗事业财政投入。
要进行医疗改革以及管理必须有强大的资金支持，中国政府近10年来对医疗事业的投入稳定在占GDP的30%左右，与世界上GDP收入靠前的国家相比居于落后地位。因此，要进行有效解决医患纠纷群体性事件乃至进行新一轮医改，离不开政府加大财政投入。
4、全民普医普法工作的进一步开展。
导致医患纠纷群体性事件频发的现实原因主要在于大部分民众不懂医、不懂法，而事件爆发后完善的纠纷解决机制的规范缺乏，致使产生恶性循环。因此，医疗机构的健康运行与发展是离不开医学和法律知识普及工作。
本论文系湖北省教育厅2014年人文社科项目《医患纠纷群体性事件防控的法治保障》（项目编号：14Q021）阶段性成果。
参考文献：
[1]郭春明.紧急状态法律制度研究[M].北京：中国检察出版社，2004.
[2]罗伯特·P·沃森.公共行政：管理中的角色模拟与案例分析[M].竺乾威等译.上海：上海财经大学出版社，2003.
[3]汪应洛.系统工程理论、方法与应用[M].北京：高等教育出版社，1998.
[4]彭翔，徐爱军.东亚福利体制与中国医疗保障制度分析[J].经济体制改革，2011（2）.
[5]杨青山，李志军.政府针对突发事件的舆情应对策略[J].中国行政管理，2010（4）.
[6]韩思平.论国外应急法发展趋势对完善我国应急法律制度的重要启示[C].中国突发性公共事件防范与快速处置，2008优秀成果选编.