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摘要：唐代的最高中央监察机关是御史台。比之前代，御史台的分工更为明确，职权更为广泛。同时，随着御史台作为专职监察部门的独立性日益突出，其监察范围亦空前扩大，唐代御史台组织与机能的完备堪称自汉代以来封建监察制度发展史上的典型代表。
关键词：御史台；机构设置；职权范围；监察方式
中图分类号：K242；D035.4 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）06-0059-04
唐代御史台实行“一台三院”的机构设置，拥有广泛的人事监督、司法审判和财政经济监察权，并依靠多种不同的监督方式以保证监察工作的彻底、严密。
一、御史台的机构设置
唐代御史台的最高长官称为御史大夫，副长官称为御史中丞。据《唐六典·御史台》记载，“御史大夫一人，从三品；中丞二人，正五品上；御史大夫之职，掌邦国刑宪、典章之政令，以肃正朝列。中丞为之贰。凡天下之人有称冤而无告者，与三司诘之。凡中外百僚之事应弹劾者，御史言于大夫，大事则方幅奏弹，小事则署名而已。若有制使覆囚徒，则与刑部尚书参择之。凡国有大礼，则乘辂车以为之导。”由此可见，唐代御史台的职责是监察各级官吏的违法行为。御史大夫的职责是根据国家颁布的刑宪典章，监督各级官员的为政善恶，是掌管封建法制、礼仪、政纪等一切事务的高级官员，位尊而权重。台内其他官员有要推鞠的案件，都要上报御史大夫作出抉择。当遇到有重大冤情的案件时，御史大夫则要与最高权力机构层的中书省、门下省的长官组成三司，共同审理。此外，御史大夫还有监督刑部审理重要案件的权利。御史中丞辅助御史大夫共同实施其职责。
御史台的机构设置在唐初一百余年的政治生活中几经变换，至玄宗时期基本固定。唐玄宗将御史台下设三院，“（御史台）属有三院：一曰台院，侍御史隶焉；二曰殿院，殿中侍御史隶焉；三曰察院，监察御史隶焉。”这个时期，三院分工也已较为明确，台院主要负责监督和弹奏中央百官；殿院负责维护宫廷礼仪，以保证皇帝的尊严；察院以出使巡按为主要职责，监察中央到地方的各级官吏，是御史台中最直接的监督部门。
侍御史、殿中侍御史和监察御史是具体承担御史台三院监督职责的监督官员。台院侍御史的职责是纠举百官违失，并对之进行起诉和审讯。据《唐六典·御史台》记载：“侍御史四人，从六品下。侍御史掌纠举百僚，推鞫狱讼。其职有六：一曰奏弹，二曰三司，三曰西推，四曰东推，五曰赃赎，六曰理匦。（侍御史年深者一人判台事，知公廨杂事等；次知西推、赃赎、三司，受事监奏；次知东推、理匦之事……）”由此可见，侍御史的具体职责大致包括六个方面，其一，处理御史提出的弹劾案件。其二，由御史台、大理寺、刑部组成联合刑讯机构，审理狱案。其三、四，御史台根据京城百司及诸州的审讯事务，划分成东、西两个部门，各以侍御史一人负责，分别称为东推、西推。东推纠察京城百官，西推纠察诸州地方官吏。其五，负责对官吏贪污受贿钱物的脏赎进行评估，以作为判罪量刑的根据。其六，受理投书于铜匦的有关案件。此外，三院监察制度形成以后，台司的推鞫由台院和殿院分掌，轮流受事。御史对违纪犯法官吏进行纠举弹奏后，如果情节模糊不清，则由皇帝派人复按推鞫，然后作出处理。推鞫的方式根据审讯官员品级的大小、任职官署等不同，又可分为台内推鞫、台外推鞫和外台推鞫三种形式。
台内推鞫分别由御史台内的台院和殿院各派出两名御史担任，合称四推御史。推鞫完毕之后，如果是寻常案狱，则交由大理寺量刑判罪，如果是重大案件，则按照实状闻奏。台外推鞫指御史台联同刑部、大理寺组成“三司”，进行推审。这是当所讯的案情重大或审讯对象为五品以上大官之时所采用的审讯方法。审讯由三司长官，即御史台的御史大夫、大理寺的大理卿和刑部的刑部尚书或刑部侍郎等共同组成。如果属于一般案件，则由侍御史联同门下省给事中、中书省中书舍人共同受理，称为“三司受事”。如《通典·职官六》所云，“（侍御史）分直朝堂，与给事中、中书舍人同受表理冤讼，迭知一日，谓之‘三司受事’”。上述制度的建立，使受理诉讼制度化，也有利于防止御史因惧怕权贵而不敢通状弹奏，递相推倚的弊病。外台推鞫实施在开元以后，是赋予在地方上相继设置的观察使、黜陟使、巡察使、经略使、节度使等使职，以同样具有推鞫诉讼的权利。
殿院的监察官员是殿中侍御史，其主要职责是纠察并维护诸如百官班列之类的宫廷礼仪。据《唐六典·御史台》卷十三记载：“殿中侍御史六人，从七品上……殿中侍御史掌殿廷供奉之仪式。凡冬至、元正大朝会，则具服升殿。若皇帝郊祀、巡省，则具服从，于旌门往来检察，视其文物之有亏阙则纠之。凡两京城内则分知左、右巡，各察其所巡之内有不法之事（谓左降、流移停匿不去，及妖讹、宿宵、蒲博、盗窃、狱讼冤滥、诸州纲典贸易隐盗、赋敛不如法式，诸此之类，咸举按而奏之。若不能纠察及故纵、蔽匿者，则量其轻重而坐所由御史。）”另据《新唐书·百官三》记载：“殿中侍御史……一人同知东推，监太仓出纳；一人同知西推，监左藏出纳；二人为廊下食使，二人分知左右巡，三人内供奉。”可见，殿中侍御史中有二人分知左右巡，分别负责纠察两京城内、京畿诸州的不法之事，所察包括妖言惑众、盗窃、狱讼冤滥、贸易隐盗、不能依法收缴赋税等等方面。知左御史巡察西京长安及雍州境内，知右御史巡察东都洛阳及洛州境内。每月轮换一次，月底则巡察刑部、大理寺、东西街坊、金吾、县狱。另外，殿中侍御史还要审察司农寺所管辖的国家仓储和太府寺左藏署所管辖的国家金库，并且掌监太仓粟米出纳和左藏锦帛出纳。目的在于防止仓库官吏趁职务之便盗窃管辖财物以及不按照制度规定出纳财物。最后，还有一项附加规定，那就是，如果御史官员不能明察甚至包庇纵容作奸犯科的官员，则要问罪于御史本人。
察院的监督官员称监察御史。监察御史的品位很低（正八品上），但职掌范围却十分广泛，是御史台中最直接的监督部门。据《唐六典·御史台》记载：“监察御史掌分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪（朝廷有不肃敬，御史则纠而劾之。每二人五日分知东、西朝堂。旧例监察正门无籍，非因奏事，不得入至殿廷。开元七年三月，敕并令随仗而入，不得供奉，位在尚书员外郎后。十道巡按，则选判官二人以为之佐；如本道务繁，得量差官人历官清干者，号为支使）。凡将帅战伐，大克杀获，数其俘馘，审其功赏，辨其真伪。若诸道屯田及铸钱，其审功纠过亦如之。凡岭南及黔府选补，亦令一人监其得失。凡决囚徒，则与中书舍人、金吾将军监之。若在京都，则分察尚书六司，纠其过失，及知太府、司农出纳……凡尚书省有会议，亦监其过谬（尚书省诸司七品已上官会议，皆先牒报台，亦一人往监，若据状有违及不委议意而署名者，纠弹之。凡有敕令一御史往监，即监察受命而行……）凡百官燕会、习射亦如之。” 从上述引文中可以看到，监察御史的一项主要职责是分别监察尚书省六部。值得注意的是，御史台官员有权列席尚书省会议，并监察尚书省六部，这加强了御史台对行政部门的督察，这一制度成为明代监察制度中六科给事中系统独立分察的先声。而与此同时，中央为了防止监察御史的弹劾出现差失，又规定尚书左、右僕射对于御史纠劾不当之处，也有权提出弹奏，“御史有纠劾不当，（左右僕射）兼得弹之。”这就使得御史在尚书省的监察纠举也受到一定的牵制与监督。御史台与尚书省的互相监督无疑有利于国家政体的良好运作。
监察御史的另外一项职能是出使巡察。出使就是由监察御史出任使者，对军政、岭南选举、屯田、铸钱、馆驿等项事务进行监察，并处理地方的重大刑事案件和官吏贪赃枉法等事宜。察院为了推行这一职责，常常设置各类使官出使监察，例如黜陟使就是掌有罢黜迁陟州县官吏特权的使臣。再如，武后时每年于春秋两季发使，春曰“风俗”，秋曰“廉察”。上述制度都是为了发挥御史台对地方官吏的监督作用。以监察御史巡按州县，是唐代地方监察制度的主体，这些权力使监察御史具有极大的威慑力量。而分道按察制度更为明清两代的巡按御史、巡察御史制度提供了蓝本。另外，监察御史还负责监决京兆府囚徒，以减少量刑的冤滥，监察御史在京城还要视察刑狱。
为了实现对全国各级州县的强有力统治，唐政府采取“设官以经之，置使以纬之”的方略，中央对地方州县的监察方式主要有两种，一是来自中央的监察管理方式，即监察御史出使系统。这是指，御史台不定期地派遣监察御史出按州县，“事无巨细得失，皆令访察，迥日奏闻，所以明四目、达四聪也”。早在唐太宗时期，中央已经开始对地方实行巡回监察的制度。唐太宗贞观元年（627年），依“山河形便”，将全国分为十道监察区：“一曰关内，二曰河南，三曰河东，四曰河北，五曰山南，六曰陇右，七曰淮南，八曰江南，九曰剑南，十曰岭南。”这十道并不是行政区划，而仅作为地理区域和监察区域，目的是便于御史巡察，而巡察的方式是派同一班御史兼察各道。为了使遣使巡察制度化，并防止巡按使久留于任，与地方长官通融，影响监察效能，中宗神龙二年（公元706年），颁发《遣十使巡察风俗制》：“宜于左右台及内外五品以上官，识理通明，立性坚白，无所诎挠，志在澄清者，二十人，分为十道巡察使，二周年一替，以廉按州部，俾其董正群吏，观抚兆人，议狱缓刑，扶危拯滞，若能抗词直笔，不惮权豪，仁恕为怀，黜陟咸当，别加奖擢，优以名器。如脂韦苟全，籧篨戚施，髙下在心，顾望依附者，将迁削屏弃，肃以宪章。咸竭乃心，以副朕意。”这样，分道巡察州县渐成定制。
随着监察制度的日益完备，临时性的出使巡察逐渐演变成为常驻地方的固定的监察制度，这就是唐代地方监察的另外一个重要系统，即常驻各地的监察使臣系统。例如都督、刺史系统，录事参军事、主簿系统，朝集使系统和采访使系统等等。设置固定在地方上的监察机构有利于解决地方幅员辽阔，但官员人数众多，临时派遣巡按使或者黜陟使等监察方式都不能确保监察质量等问题。
二、御史台的职权
唐代御史台不仅继承了秦汉、魏晋时期的御史监察职能，而且根据当时的实际情况，扩大了监察范围，它所负有的人事监督权、司法监督权，特别是前所未有的广泛的经济监督权，都为唐代政治生活的规范运行增添了砝码。
1.人事监督权。
唐代监察御史几乎参与了选官制度的各个环节，监察御史六人分察尚书省六部。其中，由御史台中年资较深的监察御史负责吏部的监察，重点集中于吏部对官员的选授、考课和黜陟等方面。制度规定，御史参与对官员的考课，实行必要的人事监察，这在制度上保证了选官过程的相对公平、公正，有利于维护任人唯才的选官原则。
唐代由吏部对官员进行铨选，吏部通过考察科举及第者的“身、言、书、判”以定授予官品。而在此过程中，政府规定“选司抑塞者，不须请不理状，任经御史台论告”，这是说，如果吏部选司故意压制合格的考生不予录取，则御史有权纠察上诉。而如果考试中有舞弊行为，御史还要与中书舍人，给事中组成“三司”进行调查，情节严重的，御史台设专案记录，“其间要切节目，皆如台案”。就史书中记载的许多监督案例来看，御史台对于选官过程的督察，确实起到了一定的防范徇私舞弊的作用，例如，贞元二年，吏部考功员外郎陈归任岭南选补使时，就因大肆索贿而被监察御史韩参纠劾。
为了查核官员的政绩，纠弹不法，为奖惩黜陟提供依据，唐代规定监察御史还参与对百官的定期考课。唐朝官员每年一小考，四年一大考，考课由吏部考劾司负责。大考时，由皇帝或德高望重的大臣担任主考官，而御史则于考堂监视。如果发现考课过程中有欺弊的行为，御史要及时奏报，以惩奸滑，防止所录非人。例如《旧唐书·王徽传》中就曾记载，侍御史王徽察知“时考簿上中下字朱书，吏缘为奸，多有揩改”，即告仆射，“请以墨书，遂绝奸吏之弊”。对于来自荐举官员的考课，御史台也要派遣一名御史监试，对于考选设置，御史台亦有举废的建议权：“（贞观）九年十一月二十九日敕：每年冬荐官，吏部准式检勘或成者，宜令诸司尚书、左右丞、本司侍郎引试都堂，访以理术，兼商量时务，状考其理识通者，及考第事跡，定为三等，并举主姓名录奏。试日，仍令御史一人监试。”御史参与对官员的考课，实行必要的人事监察，这在制度上保证了选官过程的相对公平、公正。
同时，内外百官的政务实绩也要由监察官定期不定期上报，并记录在案。考核等级的评定是以吏部掌握的官吏政务实绩为基础，而官吏的政务实绩正是以御史的日常考察为依据的。《唐六典·考上》记载，代宗宝应二年（公元763年）敕：“御史台分察使及诸道观察使，访察官吏善恶功过，稍大事当奏闻者，每年九月三十日具状报考功，至校日参验事迹，以为殿最。”对于未能克尽纠举职责的监察官员，则要追究其失职之责。宪宗元和十四年十二月诏曰：“今后诸司不申报者，州府本判官便与下考，在京诸司追节级纠处，本判官校课日量事大小黜陟。”这些措施皆为监察机构对于百官考课的监督提供了制度上的保障。 在考课成绩确定之后，由吏部决定官吏的黜陟，而御史则对之进行严格的审查。当遇到“内外文武宫，有老弱疾患，贪暴侵渔，不举职事，材职不相当”应该黜免，而吏部又不作处理的情况，御史须在三日内录状进奏。如有被人举荐应当升迁的官员，亦“令御史台及吏部检校勘资次，勿令逾越，然后临试处分”。
2.司法审判和监察权。
（1）司法审判权。
唐代监察制度的重要特点之一，是监察与司法审判相结合。御史台有权对大理寺、刑部官员判决不当的案件提出异议，即使是皇帝处理的案件，御史台认为不合法律规定的，也可以进行劝谏。从御史台各院官员的设置及职权来看，其下属三院中都设有负责推鞫狱讼、纠察百僚的官员，御史台正是通过推鞫狱讼、鞫审诏狱（即直接接受皇帝的旨令去进行审理）、评定案件来获得部分司法审判权的。
御史台推鞫狱讼的形式有东推、西推和三司推三种。东推官员负责推鞫京城百官的违法失职案件，西推官员负责推鞫地方州郡官吏的违法行为。三司推则是指御史台与刑部、大理寺一起鞫审重大案件，这种三家机构分掌审判之权的司法体制，使三者相互配合又相互制衡，为监察官员的司法监督提供了制度保证。唐代的三司推事亦成为清代三法司会审等制度的滥觞。此外，唐代还有其它政策保证御史台对司法机关的监督。例如，御史台台官有权参加刑部的官员会议，以就便执行监察等等。
（2）复查狱案权。
除了参与司法审判之外，御史台对京城和地方都有定期纠视刑狱、省录囚徒的责任。如唐德宗建中元年（780年）有敕文规定：“京城诸军诸使及府县，季终命御史分曹巡按系囚，省其冤滥以闻。”此外，御史台对于司法部门的判决亦有再次监决的权力。《唐六典·御史台》载，监察御史的职掌之一称：“凡决囚徒，则与中书舍人、金吾将军监之”。而在这一监决的过程中，如果囚犯称冤，则收系闻奏，监察御史对其复勘。如唐文宗时规定：“有囚称冤者，监察御史闻奏，敕下后，便配四推。所冀狱无冤滞，事得伦理。”可见，囚犯在判决执行之前，仍有申冤的机会，而他们的冤情则可能是通过御史洗雪的。
与此同时，御史台还负责对刑部复审的监督。唐代重大案件先由大理寺审判，然后交由刑部复审，而整个过程都要在御史的监督下进行。刑部复审断狱之前，先要申报御史台，如果御史台认为量刑不当，定罪有失轻重，则及时纠正。如果刑部在推鞫狱讼时久审未决，断案不合情理，御史便会联合尚书省左右丞对之进行纠察。同时，御史台还要督促刑部按时疏理囚徒。唐律规定，“凡禁囚，皆五日一虑焉”，而在刑部理囚的过程中，御史台也要派官员“与刑部尚书参择之”，以防止刑部长官玩忽职守。当御史发现刑部对其所管囚徒过时不理，致使有所壅滞的现象，则要予以纠弹。另外，刑部复审在动用刑讯时需要依靠法律规定进行，而不得滥施刑罚。即在罪据确凿而犯人仍不肯伏法的前提下，才可以动用刑讯，否则，滥用刑具拷鞠囚徒，甚至致死的，御史也会追究其刑事责任。
为了有效监管刑部复审，在唐德宗时期，政府还采纳了御史台的建议，于台内增设“法直”一员，负责专察断狱程序。据《唐会要·御史台上》记载：“（贞元）八年正月，御史台奏：‘伏以台司推事，多是制狱，其中或有准敕，便须处分，要知法理。又缘大理寺、刑部断狱，亦皆申报台司，傥或差错，事须详定。比来却令刑部、大理寺法直较勘，必恐自相扶会，纵有差失，无由辩明。伏请置法直一员，冀断结之际，事无阙遗’……敕旨依奏。”法直由熟悉法理的官员担任，增加了御史在推鞫狱讼、决断案件过程中的准确性。同时，设置隶属于御史台自身的法直，取代了以前刑部用本司法直简勘，而造成的自相扶会的局面，又可以避免刑部自我监督的不利。这些皆可视为唐代御史台推鞫狱讼制度进一步完善的标志。
3.财政经济监督权。
唐代以前，御史台的职能侧重于在政治上纠察、弹劾百官，素正朝纲，而在经济方面的监督则并不明显。迨至唐代，御史监察的触角延伸到国家的各个部门，其中财政经济监督的成分明显加强，监察范围亦几乎无所不及，其中，重点体现在以下两个方面：
（1）赋税监察。
终唐一代，先后实行了均田制、租庸调制和两税法等赋税制度。为了保证这些制度的正常实施和国家财政来源的稳定，唐政府派出御史分别充任租庸调使、税青苗地钱使、盐铁转运使等，监督征税。
唐代中后期开始实行的两税法在一定程度上改变了封建社会课役不均，农民负担过重的状况，缓解了国家的财政危机，但是，随之带来的官吏法外加税、析户以张虚数、谎报两税法政绩等弊端，不仅无利于税额的增加，而且造成人心动摇，逃户增多。因此，唐代后期以纠弹违法征税，保护两税法为中心的监察，便成为中央监察工作中的一项紧迫任务。在当时，地方官吏擅自加征赋税是唐中后期尤为常见的问题。针对这个情况，政府出台了一系列相关规定确保对地方税务的监察。《元氏长庆集》中《弹奏山南两税外草状》一文中有记载云：“元和元年已后，三度赦文，每年旨条，两税留州留使钱外，加率一钱一物，州府长吏并以枉法赃论。又准今年二月三日制节文，诸道两税外榷率，比来制敕，处分非不丁宁，如闻或未遵行，尚有欺弊，永言奉法，事理当然，申敕长吏明加禁断，如刺史承使牒于界内榷率，痛加惩责，仍委御史台及出使郎中官御史访察闻奏。”从敕文中可见，御史对于州县刺史擅自截留国家税收的违法行为具有纠察和弹劾的权力，这项监察对唐后期常见的刺史私吞留州税钱，剥削百姓税收的弊端有一定的遏制作用，从而有利于保证国家的赋税收入和社会的相对稳定。
唐代后期，地方官吏截留赋税收入，与中央争夺赋税分配的情况愈演愈烈，为此，政府加强了对地方财政情况的监管。武宗会昌元年正月下制：“仍委本道观察使每年秋成之时，具管内垦辟田地顷亩，及合征上供留州若使解斗数，分析闻奏。如所奏数外有胜纳人户斛斗，刺史已下，并节级重加惩贬，观察使奏听进止。仍令出使郎官、御史、及度支、盐铁知院官，访察闻奏。”制文要求出使御史、郎官、度支、盐铁等多位监察官一起纠察上报地方官吏截留赋税的情况，说明统治者治理这类问题态度的坚决。 另外，御史对税收的监督很多情况下是通过检校版籍来完成的。在唐代，天下户口，皆要收入版籍，由户部司管理，作为厘定赋税征收额度的前提。而户籍管理中常常出现如户等不实、人口逃亡、户数下降等情况，以及富商大贾，多与官吏勾结，递相凭嘱，以便少交税粮，造成户等不实等现象，对此，政府要求御史督察检校，随事纠弹，并督促户部采取防范措施。
（2）仓廪监察。
在唐代，户部司农寺下属的太库是国家的粮库，户部太府寺下属的左藏是国家的金库。对于这两个国家财政的重镇基地，政府分别指派殿中侍御史和监察御史实行定期、定员的仓廪监察，防止主管官吏自行盗窃以及不按制度规定出纳财物等现象，而执行这项任务的御史也就被称为“监库御史”。唐代关于监库御史对仓库的具体监察情况，《唐会要·御史台上》条所记载的大和元年御史大夫李固言的一段奏文中有云：“监太仓，殿中侍御史一人；监左藏库，殿中侍御史一人。台中旧例，取殿中侍御史从上第一人充监大仓使，第二人充监左藏库使，又各领制狱。伏缘推事，皆有程限，所监遂不专精，往往空行文牒，不到仓库，动累经月，莫审盈虚。遂使钱谷之司，狡吏得计，至于出入，多有隐欺。臣今商量，监仓御史，若当出纳之时，所推制狱稍大者，许五日一入仓，如非大狱，许三日入仓；如不是出纳之时，则许一月两入仓检校。其左藏库公事，寻常繁闹，监库御史所推制狱，大者亦许五日一入库，如无大狱，常许一旬内计会，取三日入库句当。庶使当司公事，稍振纲条，钱谷所由，亦知警俱。”从这段奏文中可以了解到，政府大和元年以前，由于监仓库御史懒于亲自到仓库监督，以致盈虚莫审，使得狡吏得计，多有隐欺。因此李固言建议规定御史监察仓库的时限，即御史必须定期入仓库检校、勾当，察其出纳。这样一来，仓库的管理便严格了许多，而对于防止有关官吏的出纳违制以及贪渎等现象必然有所帮助。
除此之外，稳定粮价、监察储粮的收购也是御史监察经济的一个重要方面。针对官府在出钱购买民粮时或以低于时价的贱价买入，或先收粮后给钱，强迫收集等等腐败现象，唐德宗贞元四年八月，“诏京兆府于时价外，加估和籴。差清强官，先给价直，然后贮纳。绩令所司自搬运，载至太仓。并差御史分路访察，有违敕文，令长以下，当重科贬。”政府派御史分路纠察粮食收购问题，一旦发现违反敕令的情况，则重罪处罚，这在一定程度上维护了粮价的稳定，遏制了官吏搜刮百姓的行为。
最后需要说明的是，在唐代君主专制的统治下，皇帝拥有至高无上的权力，因而御史监察作用的发挥在很大程度上受到皇帝意志的制约。可以说，监督制度只能依附于皇权，监察官行使职权亦离不开皇帝的保护，其作用的发挥更以君主的开明和昏馈为转移。当社会安定、政治清明、皇帝重视监察作用时，御史则有条件顺利地行使其职权，弹劾效果也较好。唐代前期，尤其是太宗朝，御史台的机构较为健全，大多数的监察官吏能够严格履行监察的职责，在振肃纲纪、安定社会、维护国家统一等方面，都发挥了良好的作用。这种现象在之后的高宗、武后、中宗、睿宗乃至玄宗前期都有所延续。而当社会混乱、政治腐败、皇帝无暇顾及法制监督时，甚至自毁其法时，御史的权力则会被削弱，弹劾的效果就会大大降低。从玄宗后期开始，由于宰相专权，玄宗不理朝政，御史直言弹劾的事例就明显减少了。安史之乱后，特别是宪宗以后，由于皇帝不重视御史的地位，御史弹劾的事件越来越少，懿宗以后，更几乎不见弹劾的事例。
除了受到皇帝意志的制约，从唐代后期开始，伴随宰相专权现象的日益严重，宰相对掌握纠弹非违的监察机关的控制也日益严密。宰相掌握部分御史选任权等等措施的出台，都为御史自主履行监察使命平添了一道道障碍。加之，藩镇割据、宦官专权政治局面的出现，也令御史台的监察权力遭到削弱。
此外，安史之乱后，御史台对地方州县的监察权力亦遭到了不同形式的瓜分，其监察效果也因此大受影响。例如，唐代前期中央不定期委派到地方的诸道按察使等，在安史之乱后，逐渐被节度使和采访处置使代替，失去了监察职能而演变成为地方的行政官员。这种权力的分割，致使御史台对地方州县的监察职权大为削弱。
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作者简介：霍明宇，女，中国艺术研究院文化研究所助理研究员
关键词：御史台；机构设置；职权范围；监察方式
中图分类号：K242；D035.4 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）06-0059-04
唐代御史台实行“一台三院”的机构设置，拥有广泛的人事监督、司法审判和财政经济监察权，并依靠多种不同的监督方式以保证监察工作的彻底、严密。
一、御史台的机构设置
唐代御史台的最高长官称为御史大夫，副长官称为御史中丞。据《唐六典·御史台》记载，“御史大夫一人，从三品；中丞二人，正五品上；御史大夫之职，掌邦国刑宪、典章之政令，以肃正朝列。中丞为之贰。凡天下之人有称冤而无告者，与三司诘之。凡中外百僚之事应弹劾者，御史言于大夫，大事则方幅奏弹，小事则署名而已。若有制使覆囚徒，则与刑部尚书参择之。凡国有大礼，则乘辂车以为之导。”由此可见，唐代御史台的职责是监察各级官吏的违法行为。御史大夫的职责是根据国家颁布的刑宪典章，监督各级官员的为政善恶，是掌管封建法制、礼仪、政纪等一切事务的高级官员，位尊而权重。台内其他官员有要推鞠的案件，都要上报御史大夫作出抉择。当遇到有重大冤情的案件时，御史大夫则要与最高权力机构层的中书省、门下省的长官组成三司，共同审理。此外，御史大夫还有监督刑部审理重要案件的权利。御史中丞辅助御史大夫共同实施其职责。
御史台的机构设置在唐初一百余年的政治生活中几经变换，至玄宗时期基本固定。唐玄宗将御史台下设三院，“（御史台）属有三院：一曰台院，侍御史隶焉；二曰殿院，殿中侍御史隶焉；三曰察院，监察御史隶焉。”这个时期，三院分工也已较为明确，台院主要负责监督和弹奏中央百官；殿院负责维护宫廷礼仪，以保证皇帝的尊严；察院以出使巡按为主要职责，监察中央到地方的各级官吏，是御史台中最直接的监督部门。
侍御史、殿中侍御史和监察御史是具体承担御史台三院监督职责的监督官员。台院侍御史的职责是纠举百官违失，并对之进行起诉和审讯。据《唐六典·御史台》记载：“侍御史四人，从六品下。侍御史掌纠举百僚，推鞫狱讼。其职有六：一曰奏弹，二曰三司，三曰西推，四曰东推，五曰赃赎，六曰理匦。（侍御史年深者一人判台事，知公廨杂事等；次知西推、赃赎、三司，受事监奏；次知东推、理匦之事……）”由此可见，侍御史的具体职责大致包括六个方面，其一，处理御史提出的弹劾案件。其二，由御史台、大理寺、刑部组成联合刑讯机构，审理狱案。其三、四，御史台根据京城百司及诸州的审讯事务，划分成东、西两个部门，各以侍御史一人负责，分别称为东推、西推。东推纠察京城百官，西推纠察诸州地方官吏。其五，负责对官吏贪污受贿钱物的脏赎进行评估，以作为判罪量刑的根据。其六，受理投书于铜匦的有关案件。此外，三院监察制度形成以后，台司的推鞫由台院和殿院分掌，轮流受事。御史对违纪犯法官吏进行纠举弹奏后，如果情节模糊不清，则由皇帝派人复按推鞫，然后作出处理。推鞫的方式根据审讯官员品级的大小、任职官署等不同，又可分为台内推鞫、台外推鞫和外台推鞫三种形式。
台内推鞫分别由御史台内的台院和殿院各派出两名御史担任，合称四推御史。推鞫完毕之后，如果是寻常案狱，则交由大理寺量刑判罪，如果是重大案件，则按照实状闻奏。台外推鞫指御史台联同刑部、大理寺组成“三司”，进行推审。这是当所讯的案情重大或审讯对象为五品以上大官之时所采用的审讯方法。审讯由三司长官，即御史台的御史大夫、大理寺的大理卿和刑部的刑部尚书或刑部侍郎等共同组成。如果属于一般案件，则由侍御史联同门下省给事中、中书省中书舍人共同受理，称为“三司受事”。如《通典·职官六》所云，“（侍御史）分直朝堂，与给事中、中书舍人同受表理冤讼，迭知一日，谓之‘三司受事’”。上述制度的建立，使受理诉讼制度化，也有利于防止御史因惧怕权贵而不敢通状弹奏，递相推倚的弊病。外台推鞫实施在开元以后，是赋予在地方上相继设置的观察使、黜陟使、巡察使、经略使、节度使等使职，以同样具有推鞫诉讼的权利。
殿院的监察官员是殿中侍御史，其主要职责是纠察并维护诸如百官班列之类的宫廷礼仪。据《唐六典·御史台》卷十三记载：“殿中侍御史六人，从七品上……殿中侍御史掌殿廷供奉之仪式。凡冬至、元正大朝会，则具服升殿。若皇帝郊祀、巡省，则具服从，于旌门往来检察，视其文物之有亏阙则纠之。凡两京城内则分知左、右巡，各察其所巡之内有不法之事（谓左降、流移停匿不去，及妖讹、宿宵、蒲博、盗窃、狱讼冤滥、诸州纲典贸易隐盗、赋敛不如法式，诸此之类，咸举按而奏之。若不能纠察及故纵、蔽匿者，则量其轻重而坐所由御史。）”另据《新唐书·百官三》记载：“殿中侍御史……一人同知东推，监太仓出纳；一人同知西推，监左藏出纳；二人为廊下食使，二人分知左右巡，三人内供奉。”可见，殿中侍御史中有二人分知左右巡，分别负责纠察两京城内、京畿诸州的不法之事，所察包括妖言惑众、盗窃、狱讼冤滥、贸易隐盗、不能依法收缴赋税等等方面。知左御史巡察西京长安及雍州境内，知右御史巡察东都洛阳及洛州境内。每月轮换一次，月底则巡察刑部、大理寺、东西街坊、金吾、县狱。另外，殿中侍御史还要审察司农寺所管辖的国家仓储和太府寺左藏署所管辖的国家金库，并且掌监太仓粟米出纳和左藏锦帛出纳。目的在于防止仓库官吏趁职务之便盗窃管辖财物以及不按照制度规定出纳财物。最后，还有一项附加规定，那就是，如果御史官员不能明察甚至包庇纵容作奸犯科的官员，则要问罪于御史本人。
察院的监督官员称监察御史。监察御史的品位很低（正八品上），但职掌范围却十分广泛，是御史台中最直接的监督部门。据《唐六典·御史台》记载：“监察御史掌分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪（朝廷有不肃敬，御史则纠而劾之。每二人五日分知东、西朝堂。旧例监察正门无籍，非因奏事，不得入至殿廷。开元七年三月，敕并令随仗而入，不得供奉，位在尚书员外郎后。十道巡按，则选判官二人以为之佐；如本道务繁，得量差官人历官清干者，号为支使）。凡将帅战伐，大克杀获，数其俘馘，审其功赏，辨其真伪。若诸道屯田及铸钱，其审功纠过亦如之。凡岭南及黔府选补，亦令一人监其得失。凡决囚徒，则与中书舍人、金吾将军监之。若在京都，则分察尚书六司，纠其过失，及知太府、司农出纳……凡尚书省有会议，亦监其过谬（尚书省诸司七品已上官会议，皆先牒报台，亦一人往监，若据状有违及不委议意而署名者，纠弹之。凡有敕令一御史往监，即监察受命而行……）凡百官燕会、习射亦如之。” 从上述引文中可以看到，监察御史的一项主要职责是分别监察尚书省六部。值得注意的是，御史台官员有权列席尚书省会议，并监察尚书省六部，这加强了御史台对行政部门的督察，这一制度成为明代监察制度中六科给事中系统独立分察的先声。而与此同时，中央为了防止监察御史的弹劾出现差失，又规定尚书左、右僕射对于御史纠劾不当之处，也有权提出弹奏，“御史有纠劾不当，（左右僕射）兼得弹之。”这就使得御史在尚书省的监察纠举也受到一定的牵制与监督。御史台与尚书省的互相监督无疑有利于国家政体的良好运作。
监察御史的另外一项职能是出使巡察。出使就是由监察御史出任使者，对军政、岭南选举、屯田、铸钱、馆驿等项事务进行监察，并处理地方的重大刑事案件和官吏贪赃枉法等事宜。察院为了推行这一职责，常常设置各类使官出使监察，例如黜陟使就是掌有罢黜迁陟州县官吏特权的使臣。再如，武后时每年于春秋两季发使，春曰“风俗”，秋曰“廉察”。上述制度都是为了发挥御史台对地方官吏的监督作用。以监察御史巡按州县，是唐代地方监察制度的主体，这些权力使监察御史具有极大的威慑力量。而分道按察制度更为明清两代的巡按御史、巡察御史制度提供了蓝本。另外，监察御史还负责监决京兆府囚徒，以减少量刑的冤滥，监察御史在京城还要视察刑狱。
为了实现对全国各级州县的强有力统治，唐政府采取“设官以经之，置使以纬之”的方略，中央对地方州县的监察方式主要有两种，一是来自中央的监察管理方式，即监察御史出使系统。这是指，御史台不定期地派遣监察御史出按州县，“事无巨细得失，皆令访察，迥日奏闻，所以明四目、达四聪也”。早在唐太宗时期，中央已经开始对地方实行巡回监察的制度。唐太宗贞观元年（627年），依“山河形便”，将全国分为十道监察区：“一曰关内，二曰河南，三曰河东，四曰河北，五曰山南，六曰陇右，七曰淮南，八曰江南，九曰剑南，十曰岭南。”这十道并不是行政区划，而仅作为地理区域和监察区域，目的是便于御史巡察，而巡察的方式是派同一班御史兼察各道。为了使遣使巡察制度化，并防止巡按使久留于任，与地方长官通融，影响监察效能，中宗神龙二年（公元706年），颁发《遣十使巡察风俗制》：“宜于左右台及内外五品以上官，识理通明，立性坚白，无所诎挠，志在澄清者，二十人，分为十道巡察使，二周年一替，以廉按州部，俾其董正群吏，观抚兆人，议狱缓刑，扶危拯滞，若能抗词直笔，不惮权豪，仁恕为怀，黜陟咸当，别加奖擢，优以名器。如脂韦苟全，籧篨戚施，髙下在心，顾望依附者，将迁削屏弃，肃以宪章。咸竭乃心，以副朕意。”这样，分道巡察州县渐成定制。
随着监察制度的日益完备，临时性的出使巡察逐渐演变成为常驻地方的固定的监察制度，这就是唐代地方监察的另外一个重要系统，即常驻各地的监察使臣系统。例如都督、刺史系统，录事参军事、主簿系统，朝集使系统和采访使系统等等。设置固定在地方上的监察机构有利于解决地方幅员辽阔，但官员人数众多，临时派遣巡按使或者黜陟使等监察方式都不能确保监察质量等问题。
二、御史台的职权
唐代御史台不仅继承了秦汉、魏晋时期的御史监察职能，而且根据当时的实际情况，扩大了监察范围，它所负有的人事监督权、司法监督权，特别是前所未有的广泛的经济监督权，都为唐代政治生活的规范运行增添了砝码。
1.人事监督权。
唐代监察御史几乎参与了选官制度的各个环节，监察御史六人分察尚书省六部。其中，由御史台中年资较深的监察御史负责吏部的监察，重点集中于吏部对官员的选授、考课和黜陟等方面。制度规定，御史参与对官员的考课，实行必要的人事监察，这在制度上保证了选官过程的相对公平、公正，有利于维护任人唯才的选官原则。
唐代由吏部对官员进行铨选，吏部通过考察科举及第者的“身、言、书、判”以定授予官品。而在此过程中，政府规定“选司抑塞者，不须请不理状，任经御史台论告”，这是说，如果吏部选司故意压制合格的考生不予录取，则御史有权纠察上诉。而如果考试中有舞弊行为，御史还要与中书舍人，给事中组成“三司”进行调查，情节严重的，御史台设专案记录，“其间要切节目，皆如台案”。就史书中记载的许多监督案例来看，御史台对于选官过程的督察，确实起到了一定的防范徇私舞弊的作用，例如，贞元二年，吏部考功员外郎陈归任岭南选补使时，就因大肆索贿而被监察御史韩参纠劾。
为了查核官员的政绩，纠弹不法，为奖惩黜陟提供依据，唐代规定监察御史还参与对百官的定期考课。唐朝官员每年一小考，四年一大考，考课由吏部考劾司负责。大考时，由皇帝或德高望重的大臣担任主考官，而御史则于考堂监视。如果发现考课过程中有欺弊的行为，御史要及时奏报，以惩奸滑，防止所录非人。例如《旧唐书·王徽传》中就曾记载，侍御史王徽察知“时考簿上中下字朱书，吏缘为奸，多有揩改”，即告仆射，“请以墨书，遂绝奸吏之弊”。对于来自荐举官员的考课，御史台也要派遣一名御史监试，对于考选设置，御史台亦有举废的建议权：“（贞观）九年十一月二十九日敕：每年冬荐官，吏部准式检勘或成者，宜令诸司尚书、左右丞、本司侍郎引试都堂，访以理术，兼商量时务，状考其理识通者，及考第事跡，定为三等，并举主姓名录奏。试日，仍令御史一人监试。”御史参与对官员的考课，实行必要的人事监察，这在制度上保证了选官过程的相对公平、公正。
同时，内外百官的政务实绩也要由监察官定期不定期上报，并记录在案。考核等级的评定是以吏部掌握的官吏政务实绩为基础，而官吏的政务实绩正是以御史的日常考察为依据的。《唐六典·考上》记载，代宗宝应二年（公元763年）敕：“御史台分察使及诸道观察使，访察官吏善恶功过，稍大事当奏闻者，每年九月三十日具状报考功，至校日参验事迹，以为殿最。”对于未能克尽纠举职责的监察官员，则要追究其失职之责。宪宗元和十四年十二月诏曰：“今后诸司不申报者，州府本判官便与下考，在京诸司追节级纠处，本判官校课日量事大小黜陟。”这些措施皆为监察机构对于百官考课的监督提供了制度上的保障。 在考课成绩确定之后，由吏部决定官吏的黜陟，而御史则对之进行严格的审查。当遇到“内外文武宫，有老弱疾患，贪暴侵渔，不举职事，材职不相当”应该黜免，而吏部又不作处理的情况，御史须在三日内录状进奏。如有被人举荐应当升迁的官员，亦“令御史台及吏部检校勘资次，勿令逾越，然后临试处分”。
2.司法审判和监察权。
（1）司法审判权。
唐代监察制度的重要特点之一，是监察与司法审判相结合。御史台有权对大理寺、刑部官员判决不当的案件提出异议，即使是皇帝处理的案件，御史台认为不合法律规定的，也可以进行劝谏。从御史台各院官员的设置及职权来看，其下属三院中都设有负责推鞫狱讼、纠察百僚的官员，御史台正是通过推鞫狱讼、鞫审诏狱（即直接接受皇帝的旨令去进行审理）、评定案件来获得部分司法审判权的。
御史台推鞫狱讼的形式有东推、西推和三司推三种。东推官员负责推鞫京城百官的违法失职案件，西推官员负责推鞫地方州郡官吏的违法行为。三司推则是指御史台与刑部、大理寺一起鞫审重大案件，这种三家机构分掌审判之权的司法体制，使三者相互配合又相互制衡，为监察官员的司法监督提供了制度保证。唐代的三司推事亦成为清代三法司会审等制度的滥觞。此外，唐代还有其它政策保证御史台对司法机关的监督。例如，御史台台官有权参加刑部的官员会议，以就便执行监察等等。
（2）复查狱案权。
除了参与司法审判之外，御史台对京城和地方都有定期纠视刑狱、省录囚徒的责任。如唐德宗建中元年（780年）有敕文规定：“京城诸军诸使及府县，季终命御史分曹巡按系囚，省其冤滥以闻。”此外，御史台对于司法部门的判决亦有再次监决的权力。《唐六典·御史台》载，监察御史的职掌之一称：“凡决囚徒，则与中书舍人、金吾将军监之”。而在这一监决的过程中，如果囚犯称冤，则收系闻奏，监察御史对其复勘。如唐文宗时规定：“有囚称冤者，监察御史闻奏，敕下后，便配四推。所冀狱无冤滞，事得伦理。”可见，囚犯在判决执行之前，仍有申冤的机会，而他们的冤情则可能是通过御史洗雪的。
与此同时，御史台还负责对刑部复审的监督。唐代重大案件先由大理寺审判，然后交由刑部复审，而整个过程都要在御史的监督下进行。刑部复审断狱之前，先要申报御史台，如果御史台认为量刑不当，定罪有失轻重，则及时纠正。如果刑部在推鞫狱讼时久审未决，断案不合情理，御史便会联合尚书省左右丞对之进行纠察。同时，御史台还要督促刑部按时疏理囚徒。唐律规定，“凡禁囚，皆五日一虑焉”，而在刑部理囚的过程中，御史台也要派官员“与刑部尚书参择之”，以防止刑部长官玩忽职守。当御史发现刑部对其所管囚徒过时不理，致使有所壅滞的现象，则要予以纠弹。另外，刑部复审在动用刑讯时需要依靠法律规定进行，而不得滥施刑罚。即在罪据确凿而犯人仍不肯伏法的前提下，才可以动用刑讯，否则，滥用刑具拷鞠囚徒，甚至致死的，御史也会追究其刑事责任。
为了有效监管刑部复审，在唐德宗时期，政府还采纳了御史台的建议，于台内增设“法直”一员，负责专察断狱程序。据《唐会要·御史台上》记载：“（贞元）八年正月，御史台奏：‘伏以台司推事，多是制狱，其中或有准敕，便须处分，要知法理。又缘大理寺、刑部断狱，亦皆申报台司，傥或差错，事须详定。比来却令刑部、大理寺法直较勘，必恐自相扶会，纵有差失，无由辩明。伏请置法直一员，冀断结之际，事无阙遗’……敕旨依奏。”法直由熟悉法理的官员担任，增加了御史在推鞫狱讼、决断案件过程中的准确性。同时，设置隶属于御史台自身的法直，取代了以前刑部用本司法直简勘，而造成的自相扶会的局面，又可以避免刑部自我监督的不利。这些皆可视为唐代御史台推鞫狱讼制度进一步完善的标志。
3.财政经济监督权。
唐代以前，御史台的职能侧重于在政治上纠察、弹劾百官，素正朝纲，而在经济方面的监督则并不明显。迨至唐代，御史监察的触角延伸到国家的各个部门，其中财政经济监督的成分明显加强，监察范围亦几乎无所不及，其中，重点体现在以下两个方面：
（1）赋税监察。
终唐一代，先后实行了均田制、租庸调制和两税法等赋税制度。为了保证这些制度的正常实施和国家财政来源的稳定，唐政府派出御史分别充任租庸调使、税青苗地钱使、盐铁转运使等，监督征税。
唐代中后期开始实行的两税法在一定程度上改变了封建社会课役不均，农民负担过重的状况，缓解了国家的财政危机，但是，随之带来的官吏法外加税、析户以张虚数、谎报两税法政绩等弊端，不仅无利于税额的增加，而且造成人心动摇，逃户增多。因此，唐代后期以纠弹违法征税，保护两税法为中心的监察，便成为中央监察工作中的一项紧迫任务。在当时，地方官吏擅自加征赋税是唐中后期尤为常见的问题。针对这个情况，政府出台了一系列相关规定确保对地方税务的监察。《元氏长庆集》中《弹奏山南两税外草状》一文中有记载云：“元和元年已后，三度赦文，每年旨条，两税留州留使钱外，加率一钱一物，州府长吏并以枉法赃论。又准今年二月三日制节文，诸道两税外榷率，比来制敕，处分非不丁宁，如闻或未遵行，尚有欺弊，永言奉法，事理当然，申敕长吏明加禁断，如刺史承使牒于界内榷率，痛加惩责，仍委御史台及出使郎中官御史访察闻奏。”从敕文中可见，御史对于州县刺史擅自截留国家税收的违法行为具有纠察和弹劾的权力，这项监察对唐后期常见的刺史私吞留州税钱，剥削百姓税收的弊端有一定的遏制作用，从而有利于保证国家的赋税收入和社会的相对稳定。
唐代后期，地方官吏截留赋税收入，与中央争夺赋税分配的情况愈演愈烈，为此，政府加强了对地方财政情况的监管。武宗会昌元年正月下制：“仍委本道观察使每年秋成之时，具管内垦辟田地顷亩，及合征上供留州若使解斗数，分析闻奏。如所奏数外有胜纳人户斛斗，刺史已下，并节级重加惩贬，观察使奏听进止。仍令出使郎官、御史、及度支、盐铁知院官，访察闻奏。”制文要求出使御史、郎官、度支、盐铁等多位监察官一起纠察上报地方官吏截留赋税的情况，说明统治者治理这类问题态度的坚决。 另外，御史对税收的监督很多情况下是通过检校版籍来完成的。在唐代，天下户口，皆要收入版籍，由户部司管理，作为厘定赋税征收额度的前提。而户籍管理中常常出现如户等不实、人口逃亡、户数下降等情况，以及富商大贾，多与官吏勾结，递相凭嘱，以便少交税粮，造成户等不实等现象，对此，政府要求御史督察检校，随事纠弹，并督促户部采取防范措施。
（2）仓廪监察。
在唐代，户部司农寺下属的太库是国家的粮库，户部太府寺下属的左藏是国家的金库。对于这两个国家财政的重镇基地，政府分别指派殿中侍御史和监察御史实行定期、定员的仓廪监察，防止主管官吏自行盗窃以及不按制度规定出纳财物等现象，而执行这项任务的御史也就被称为“监库御史”。唐代关于监库御史对仓库的具体监察情况，《唐会要·御史台上》条所记载的大和元年御史大夫李固言的一段奏文中有云：“监太仓，殿中侍御史一人；监左藏库，殿中侍御史一人。台中旧例，取殿中侍御史从上第一人充监大仓使，第二人充监左藏库使，又各领制狱。伏缘推事，皆有程限，所监遂不专精，往往空行文牒，不到仓库，动累经月，莫审盈虚。遂使钱谷之司，狡吏得计，至于出入，多有隐欺。臣今商量，监仓御史，若当出纳之时，所推制狱稍大者，许五日一入仓，如非大狱，许三日入仓；如不是出纳之时，则许一月两入仓检校。其左藏库公事，寻常繁闹，监库御史所推制狱，大者亦许五日一入库，如无大狱，常许一旬内计会，取三日入库句当。庶使当司公事，稍振纲条，钱谷所由，亦知警俱。”从这段奏文中可以了解到，政府大和元年以前，由于监仓库御史懒于亲自到仓库监督，以致盈虚莫审，使得狡吏得计，多有隐欺。因此李固言建议规定御史监察仓库的时限，即御史必须定期入仓库检校、勾当，察其出纳。这样一来，仓库的管理便严格了许多，而对于防止有关官吏的出纳违制以及贪渎等现象必然有所帮助。
除此之外，稳定粮价、监察储粮的收购也是御史监察经济的一个重要方面。针对官府在出钱购买民粮时或以低于时价的贱价买入，或先收粮后给钱，强迫收集等等腐败现象，唐德宗贞元四年八月，“诏京兆府于时价外，加估和籴。差清强官，先给价直，然后贮纳。绩令所司自搬运，载至太仓。并差御史分路访察，有违敕文，令长以下，当重科贬。”政府派御史分路纠察粮食收购问题，一旦发现违反敕令的情况，则重罪处罚，这在一定程度上维护了粮价的稳定，遏制了官吏搜刮百姓的行为。
最后需要说明的是，在唐代君主专制的统治下，皇帝拥有至高无上的权力，因而御史监察作用的发挥在很大程度上受到皇帝意志的制约。可以说，监督制度只能依附于皇权，监察官行使职权亦离不开皇帝的保护，其作用的发挥更以君主的开明和昏馈为转移。当社会安定、政治清明、皇帝重视监察作用时，御史则有条件顺利地行使其职权，弹劾效果也较好。唐代前期，尤其是太宗朝，御史台的机构较为健全，大多数的监察官吏能够严格履行监察的职责，在振肃纲纪、安定社会、维护国家统一等方面，都发挥了良好的作用。这种现象在之后的高宗、武后、中宗、睿宗乃至玄宗前期都有所延续。而当社会混乱、政治腐败、皇帝无暇顾及法制监督时，甚至自毁其法时，御史的权力则会被削弱，弹劾的效果就会大大降低。从玄宗后期开始，由于宰相专权，玄宗不理朝政，御史直言弹劾的事例就明显减少了。安史之乱后，特别是宪宗以后，由于皇帝不重视御史的地位，御史弹劾的事件越来越少，懿宗以后，更几乎不见弹劾的事例。
除了受到皇帝意志的制约，从唐代后期开始，伴随宰相专权现象的日益严重，宰相对掌握纠弹非违的监察机关的控制也日益严密。宰相掌握部分御史选任权等等措施的出台，都为御史自主履行监察使命平添了一道道障碍。加之，藩镇割据、宦官专权政治局面的出现，也令御史台的监察权力遭到削弱。
此外，安史之乱后，御史台对地方州县的监察权力亦遭到了不同形式的瓜分，其监察效果也因此大受影响。例如，唐代前期中央不定期委派到地方的诸道按察使等，在安史之乱后，逐渐被节度使和采访处置使代替，失去了监察职能而演变成为地方的行政官员。这种权力的分割，致使御史台对地方州县的监察职权大为削弱。
参考文献：
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[2][唐]李林甫等撰，陈仲夫点校：《唐六典》卷十三，北京：中华书局，1992年，378-379页、380页、379-381页、第381-382页、382页、卷六190页。
[3][宋]欧阳修、宋祁：《新唐书》，北京：中华书局，1975年，卷四十八1235页、1239页、卷三十七959页。
[4][唐]杜佑：《通典》，北京：中华书局，1988年，卷二十四672页。
[5][后晋]刘昫：《旧唐书》，北京：中华书局，1975年，卷十三1816页、卷一二八3593页、卷一百七十八4640页、卷四十四1862页。
[6][宋]宋敏求：《唐大诏令集》卷一百三，北京：商务印书馆，1959年，525页。
[7]参考邱永明：《中国古代监察制度史》，上海：上海人民出版社，2006年。
[8][宋]王溥：《唐会要》，上海：上海古籍出版社，2006年，卷七十五1610页、卷八十二1790页、卷五百二十下62、卷八十一1783-1784页、卷八十一1784页、卷六十1243页、卷六十1230页、卷六十1227页、卷八十四1828页、卷六十1241页、卷九十1943页。
[9][宋]宋钦若：《册府元龟》卷四百八十一，台北：中华书局，1996年，5744页、卷五百二十下、卷六九780页。
[10][唐]元稹：《元氏长庆集》，上海古籍出版社，1994年，195页。
作者简介：霍明宇，女，中国艺术研究院文化研究所助理研究员