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2021年2月1日凌晨,緬甸军方发动突然行动,扣押缅甸国务资政昂山素季和总统温敏,其他执政党高级官员也被“带走”。总统府旋即宣布将国家权力移交给国防军总司令敏昂莱。与此同时,缅甸军方发表声明,实施为期一年的紧急状态。缅甸国家电视台被军方控制,多个频道中断播出,缅甸内比都、仰光等多地出现通讯中断,国内国际航班全部暂停,多地出现民众抢购生活必需品的局面。
缅甸这一突发性事件令全世界哗然,国际社会普遍表示关切,其中,联合国对此次事件表示谴责,联合国秘书长古特雷斯告诫缅甸军方称“政变在当今世界没有立足之地”。其实,熟悉国际政治的人们都知道,这种事情发生在缅甸的确见怪不怪,长期以来军方在缅甸政治生活中占据主导地位,二战后军政府直接垄断缅甸政权就超过半个世纪。近10余年来,缅甸开启了所谓的“民主化”进程,以昂山素季为代表的民主派走上了政治的前台,但根据2008年军政府制定的缅甸新宪法的规定,三军总司令为各种武装力量的最高统帅,军队将继续在国家民主政治方面发挥作用,军队在各级议会中拥有25%非经选举产生的议会代表席位,这意味着军方依旧在缅甸政治中拥有某种特殊地位。可以说,此次“政变”不过是军方出于对总统温敏和国务资政昂山素季执政团队的不满,而从幕后走向前台罢了。
民主固然是现代政治的发展潮流,但是政变却也在过往的历史中并不鲜见,不止缅甸,政变的惊险剧情曾在世界多地上演。
泰国:最温和的政变
政变频发是泰国政治颇为独特的现象。据统计,1932年以来,泰国已经发生过近20场政变,数量之多让人惊叹。虽然政变频发,但对泰国政治稳定的影响却不大,调查显示,民众对生活在泰国甚感满意。
泰国现任政府,是于2014年5月22日由泰国陆军总司令巴育发动军事政变宣布成立的军政府,政变终止了《泰王国2007年宪法》,解散了众议院。同年8月,巴育在泰国国王任命下,担任泰国总理。泰国之所以盛行军政府一般认为有以下几个原因:一是体制独特。泰国与其他国家政变不同,每次政变并不影响泰国的体制,也很少造成血腥镇压,是全球较为温和的政变。泰国政体与英国、日本等典型的君主立宪制国家不同,是一个不彻底的君主立宪制国家,国王不仅是名义上的国王,而且握有较大实权,军队效忠于国王。不同于西方诸多民主国家,泰国政府与军队权力均等,政府调动不了军队,对军队也没有制约权,这种体制也就决定了泰国军队独立性强,权力较大。二是历史习惯。泰国军队在1932年未实施君主立宪制时,直接受国王指挥,国王对军队有直接管理权和调动权。实行君主立宪制后,军队的独立性继续保持,而政府则名义上换成民选文人政府,但军队利益深涉其中,只要哪届政府不符合军队利益,就容易被推翻,然后建立军人政府,再过渡到民选政府。从近百年的泰国历史看,基本上都是这种规律。所以军人政府有着“悠久”的历史,人们对此习以为常。据说有的泰国民众也希望经常通过军事政变来改变他们的生活状态。三是利益分配。泰国民选文人政府只有符合军方的认可才能担任,如果军方不认可就会被迫下台。据资料记载,泰国军队虽然没有直接参政,但有许多与军方有直接联系的人员在政府内担任要职,如果触动了军方利益,或者利益分配不公,政变就会发生。
乌克兰:半总统制的弊端
乌克兰政局常常陷入动荡也令人印象深刻。乌克兰是苏联的加盟共和国,苏联解体近30年来,乌克兰先后发生了“橙色革命”、总统与总理缠斗、2014年政变以及由此引发的克里米亚“公投入俄”等多次政治秩序的非正常波动。
2013年底,乌克兰示威民众因不满总统亚努科维奇拒签与欧盟的合作协议而占据独立广场3个月。次年2月,警民冲突及骚乱爆发,80多人死亡,700多人受伤,被外界称为“独立广场事件”。在欧盟的压力下,亚努科维奇与反对派达成协议,同意提前举行总统选举。但第二天,乌克兰议会突然以立法程序罢黜总统,议长任代总统。新的临时政府向国际刑事法院起诉亚努科维奇,要求其为屠杀事件承担责任。亚努科维奇逃往俄罗斯,同时宣布议会的行动为非法“政变”。
其实,早在20世纪90年代初,独立后的乌克兰就确立了与法国类似的半总统制,即总统由选民直接选举产生,任期4年(2006年后变更为5年);总统经议会同意任命总理领导内阁,内阁对总统负责;议会有倒阁权而没有组阁权,这种体制最大的优势在于民主与集权的适度平衡。但实际来看,这种制度并未有效地确保乌克兰的政局稳定,却导致政变时常发生。
首先是总统权力的合法性经常受到质疑。在民意不够集中的乌克兰,总统的产生经常是个十分艰难的过程。在独立以来的历次选举中,没有一位总统是在首轮选举中以超过半数票直接当选的,在第二轮中当选者多数不过只取得微弱优势。在这种情况下,总统担当“全民”代表的合法性一直不足。在2004年“橙色革命”中,携“民意”支持的尤先科在议会内进行象征性总统宣誓时,只有他的支持者在场,会厅内一半是空的。其次是一直不稳定的府院间权力界限。独立之初,在半总统制权力模式下,总统权力相对优先于议会,这种体制维系了中央政府权力的基本稳定,政府政策更具连续性。但是,总统滥权问题也突显出来。同时,在政党数量成倍增长的议会,分权的呼声也在高涨。于是,围绕议会应该在多大程度上分享行政权力这一问题,乌克兰开始了漫长的“府院之争”。“橙色革命”后,新宪法加强了议会的权力。议会权力加强的结果便是逐步确立了所谓的“总理独裁”,总统和总理之间便经常产生无休止的争吵和恶斗,处于弱势的一方在相关势力的支持下常常试图对对方实施“政变”。
尼日尔:水土不服的民主
非洲的尼日尔也是政变高发国。尼日尔原为法国殖民地, 1960年独立后曾先后4次发生军事政变。1999年,尼日尔迎来了久违的民选,呼声甚高的马杜?坦贾成为新的民选总统,此后一直执政至2010年2月18日政变发生。当日,政变军人突袭并迅速占领总统府,坦贾总统被扣押,军政府成立。此次军事政变乃由尼日尔长期政治危机所致,直接原因在于总统决意修宪连任所致。 根据尼宪法,总统一届5年,只能连任一次。坦贾于1999年当选总统,本应于2009年12月卸任,但时年71岁的坦贾在2009年初抛出连任总统的想法。坦贾此举遭到议会、宪法法院和反对派的一致反对,坦贾却以强硬手腕应对阻力,先后解散议会和宪法法院并于2009年7月通过了新宪法草案。新宪法规定总统任期5年,可无限期连选连任,反对派随即联合各派力量组成“捍卫民主阵线”与坦贾抗衡。反对派的诉求得到了军队的支持,坦贾在总统府举行部长会议时,突然遭到政变军人袭击,在不到两小时的枪战后,政变者攻占总统府,坦贾及多名部长被扣押。2月19日,政变军人宣布吉博为军政府领导人,接管国家政权。可以看出,尼日尔的此次政变纯属总统坦贾贪恋权力所致。
尼日尔政变是非洲国家政变的一个缩影。这一时期,毛里塔尼亚、几内亚、几内亚比绍、马达加斯加等国也相继发生军事政变。二战后,非洲国家普遍效仿欧美建立了所谓的民主制度,但是政变的阴霾从未远离这个大陆。虽然西方推崇的“民主体制”和“多党制”在非洲已成为政治常态,但是却总显得“水土不服”。
非洲许多国家所谓的民主通常只限于选举形式,而一旦通过选举获取国家权力,上台后的领导人便把“民主精神”抛到脑后,甚至比一党制时期更为独裁专制。同样,非洲的民主化也被打下了“部族政治”的烙印。公众在投票时,只看参选人是否来自自己的部族或地区,而参选人的领导能力、资历、品德和经验则退居其次,“多党制”让非洲的部族隔阂深化,多起军事政变也都源于此。最后,即使非洲接受了民主体制,但军人作为“特殊利益集团”仍然势力庞大,且在非洲发生“军事政变”往往相当容易,有时上百名甚至几十名士兵在一两个小时内就能完成一次政变。由于政变成本低、代价小,往往会在非洲军队中形成“模仿效应”,为非洲军人政变提供了土壤和温床,从而使非洲始终难以摆脱“军人干政”的困扰。
委内瑞拉:合法的军人干政
在人们的印象中,拉美国家多政变。在过去的两年里,委内瑞拉就爆发了两次未遂政变。2019年4月,委内瑞拉前议会主席、反对派领导人瓜伊多就曾发动军事政变,但被挫败。时隔一年,2020年5月,委内瑞拉再次发生企图推翻现政府的政变。据称,一伙儿雇佣兵当天凌晨坐快艇从委内瑞拉北部瓜伊拉州海岸登陆,企图实施暴力活动、制止混乱、发动政变。委安全部队与这些恐怖分子交火,打死并逮捕多人,政变图谋被粉碎。
以政变的形式实现政权更迭可谓拉美国家的常态。拉美国家多政变一则与军人干政的传统密切相关。在拉美历史上,素有军人干政的传统,军事政变频繁发生。但随着民主化进程的推进和社会转型的实现,军人政变的传统渐行渐远,军人日益淡出拉美政坛,拉美的民主政治已具有更深厚的社会和经济基础。
军人干政和政变传统的影响远未彻底消除,军队虽不反对文人统治,但当文人统治出现危机,不能有效行使权力时,就会接管政权。需要指出的是,拉美国家军队干政通常是在合法外衣下进行,拉美国家宪法赋予军队极大的政治权力,把保卫国家、维护国内秩序、防止内部动乱等至高无上的权力交给军队,军队堪称继行政、立法和司法机构之后的第四支独立权力机构。军队干政时,通常把自己说成宪法的保护者,而不是权力的掠夺者,因为军队对政治的干预可以在宪法上找到合法依据。在许多情况下,军人干政并不一定采用建立军政权的方式,而是通过与文人政府达成默契或联合的形式保持对政府决策和国家政治生活的影响。
另一方面,拉美政变频发与其北部邻居美国息息相关。众所周知,美国一向视拉美地区为其“后院”,对于拉美地区成长起来的反美政权自然是极力遏制并试图颠覆。根据英国广播公司报道,美国当局仅在19世纪或直接通过武力或通过情报系统策划以扶植反对派发动政变的形式,就颠覆了逾40个拉美政权。二战后,美国依然沿袭其过往做法,先后成功策划了危地马拉和智利等國的政变。2020年5月,委内瑞拉政变被逮捕的反动分子中,有两名就是美国公民,其中一人承认自己的特工身份。美国的介入为本不稳定的拉美国家政权又增加了动荡的因素。围绕反美和亲美,一国之内不同派系势力之间相互争斗,美国再予以或明或暗的干涉,政变频发也就不足为奇。
从政治产生之日起,政变就如影随形。当今世界,政变多发端于民主制度不够健全,抑或制度设计与国情实际相互脱节的国家和地区,政变导致领导人更换、政权更迭,给国家发展带来极大的不确定性,甚至导致惨烈的群体性流血事件。现代政治的发展应当致力于改革政治体制,完善政治的参与度,使不同社会群体都有合理表达政见、实现意志的路径,唯此才能有效地避免政变的发生。