论文部分内容阅读
摘 要：农村土地承包经营权的退出机制缺失是目前工业化和城市化水平相背离、农业规模化经营难以实现、人户分离导致的管理困境，以及农村人地矛盾等问题的重要根源。建立农村土地承包经营权的退出机制，明确规定农村土地承包经营权退出的基本原则、基本条件、合理程序和监管责任，是解决问题的有效途径。
关键词：承包经营权；退出机制；途径
随着我国工业化和城市进程的快速发展，大量的农村劳动力向城镇和非农产业转移，这为减少农村人口，提高农村人均耕地面积创造了条件。然而，由于缺乏农村土地承包经营权退出机制，已经转移就业的农民无法摆脱土地的束缚。在坚持农村基本经营制度，保持现有土地承包经关系长久不变的前提下，逐步建立健全农村土地承包经营权的退出机制，实现农民从农村有序退出，具有重要意义。
一、现行土地承包经营权退出机制存在的问题
（一）现行土地制度允许土地承包经营权退出，但没有体现财富效应
《土地承包法》规定，农民有自愿放弃承包土地的权利，但退出得不到相应的补偿尤其是土地经营权的价值补偿，只是承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。由于补偿的不合理性，土地承包权所包含财富效应没有充分体现，大部分农民工无奈过着“亦工亦农”、“亦城亦乡”的两栖生活，增加了社会成本。土地承包经营权是一项用益物权，根据确立土地承包经营权退出的基本原则物权的排他性，权利主体可以排除他人的干涉而自由行使自己的权利，而用益物权所具备的特征是可转让性，有可转让的物权才是有效率的，才能体现财富效应。
（二）土地承包经营权退出缺乏相应的保障措施
在国家对农民的社会保障体系没有完善时，很多农民对于土地经营权退出后有后顾之忧，一定程度逆向强化了土地的失业保障功能。在国家废除农业税费的情况下，农民还享受种粮补贴、两免一补等政策优惠，而农民在城市中面临就业困难、房价较高、优质教育资源紧张等问题，且城乡户籍所捆绑的利益差距缩小，导致农民抓住土地经营权牢牢不放。就是让土地荒芜也在所不惜，即时土地经营权一定程度在流转，也是流转期短、随意性强、纠纷多，所以当前土地承包经营制度对农民承包经营权退出有不能退、不想退等障碍，出现土地荒、浪费、闲置等状况，不利于土地资源的合理配置。
（三）土地经营权退出机制的形成受阻于当前农村土地经营方式
中国农村人口众多、人地关系紧张是我国农村的基本国情。在人地关系紧张的压力下，为了维护农村的稳定及避免土地的过度集中，中国农业生产经营选择小农生产经营方式，土地经营权分布及其平均，使得实际占有土地人口众多，农业生产经营的规模越来越小，土地的碎片化经营成为农村劳动力转移的阻力，进而影响了农户农村土地交易机制退出的形成。
二、确立土地承包经营权退出机制的基本原则
（一）统筹管理原则
土地是农业之本，是国家赖以存在和发展的基础要素之一。在农村土地退出和利用方面，要总体设计统一管理、分类规划、合理利用，严防各类不当用地或浪费土地现象。确权就是土地经营权要明细化、确权化。土地资本化的前提是土地市场的自由流转，土地市场流传自由的前提是土地经营权明细化，土地经营权可以是复合的，不一定是私有化，但是一定要明细化。在集体所有权虚化、法治不健全、农村基层民主治理机制不完善的情况下，确权就是农村的集体土地应该和城市国有土地拥有同等的资源流转权利，在坚持农地农用原则下，可以自由流转，可以入市。
（二）依法自愿原则
农村土地退出应当符合法律法规的规定，在合法的前提下充分尊重农民的真实意愿。农民依法拥有是否退出土地承包经营权的自由，也依法享有选择土地承包经营权退出方式的自由。采用强迫、欺诈等非法手段，或依靠某种优势地位施加影响，使农民违背本人真实意思表示的行为都是无效行为。法律允许农民把自己的土地用来转让、出资、出租或者抵押，要打开农民土地市场化的通道。
（三）等价有偿原则
在现行体制下，农民主动退出土地承包经营权是一种无偿行为，既不能从农村集体组织也不能从地方政府那里获得任何补偿。在社会保障制度尚不完善、户籍制度改革尚不到位的情况下，农民无偿退出土地承包经营权将会面临巨大的生存风险。等价有偿原则既符合市场经济的规则，也符合法治国家的精神、更能降低农民退出土地承包经营权后的风险，这对于提高农民退出土地承包经营权的积极性，加快我国城市化进程具有重要意义。充分补偿不仅是补偿他的眼前，也不仅仅是补偿他得财产，而且要补偿他未来的生活保障。具体补偿办法是，对超过年龄的人口，应按城市最低生活保障线以下居民的补偿数额，逐年补贴对劳动适龄人口，则按从事农业生产劳动的时间长短，以一定比例折算为城市工龄及一定数额的养老金计入城市养老保险序列对没有就业者，则由政府通过义务培训，帮助他们实现就业。如果是自己创办实体实现就业的，就给予一定的税收优惠政策。
三、确定土地承包经营权退出的基本条件和合理程序
（一）要以家庭为单位提出土地承包经营权退出申请
我国现行的农村土地制度是集体所有的家庭联产承包责任制，无论是在制度层面还是在实践操作领域，家庭都是实施土地承包经营权的主体，当然家庭也应是申请退出的合格主体。申请的材料应该包含退出承包经营权的事由、退出承包地的面积、全体家庭成员是否同意放弃承包经营权等内容、并同时提供农村土地承包经营权证和迁出地区公安机关出具的转户确认通知书。
（二）申请主体退出土地承包经营权的意思表示要真实有效
意思表示是法律行为的核心要素。土地承包经营权人退出土地承包经营权合同，放弃其拥有的土地，是一种民事合同行为，其意思表示应该是真实自愿的，否则就属于有瑕疵的行为，不产生法律效力。
（三）应该争得集体经济组织的同意并且非经法定程序不得擅自改变退出
对于退出农村土地承包经营权的主体应该争得集体组织的同意，任何主体非经法定程序，不得擅自改变土地的基本性质，否则应该追究法律责任。
（四）村集体经济组织对退地行为及补偿情况进行公示；退地农户与村集体经济组织签订正式书面协议并获取退地补偿
公示的内容应该包括退出土地的位置、面积、补偿方式及金额等。补偿金先由村集体经济组织支付，若村集体经济组织确实无力支付的，可以经审批后由县区一级专门设立的退地管理机构代为支付。在获取退地补偿金后，农户应该主动及时上交土地承包经营权证书。
四、明确土地承包经营权退出过程中的监管责任
监管应该注意一下几点：首先，要防止当事人采用隐瞒、欺骗、编造等非法手段获取补偿或谋取不正当利益。这就要求相关职能部门严格审查上报材料的真实性，必要时进行实地勘察走访。一旦发现弄虚作假、把关不严或隐瞒欺骗行为，尚未支付补偿金的要停止支付，已经支付的要依法追回，同时要严肃追究当事人的法律责任。其次，要防止有关职能部门、集体、个人利用职权，截留或者挪用农户退地补偿金，以至农户退地后不能领取补偿金，从而侵害退地农户的合法权益。对于损害退地农户利益的集体和个人，必须严惩不贷。最后，要防止撂荒和擅自变更所退农村集体土地承包经营权土地用途的行为出现。土地、农业、财政、审计、监察、司法等部门在农地承包经营权退出监管中，既要分工明确，又要相互配合，如此才能保障农村土地承包经营权合理有效的退出。
参考文献：
【1】[王建友]：《完善农村土地承包经营权的退出机制》；农业经济与管理学报；2011
【2】[白现军]：《农地承包权退出机制》；开放导报；2013
【3】[楚德江]：《我国农地承包权退出机制的困境与政策选择》；农业经济；2011
作者简介：
彭婷婷（1988.8-）女，安徽宿州人，安徽大学2012级法学院硕士，研究方向：经济法。
关键词：承包经营权；退出机制；途径
随着我国工业化和城市进程的快速发展，大量的农村劳动力向城镇和非农产业转移，这为减少农村人口，提高农村人均耕地面积创造了条件。然而，由于缺乏农村土地承包经营权退出机制，已经转移就业的农民无法摆脱土地的束缚。在坚持农村基本经营制度，保持现有土地承包经关系长久不变的前提下，逐步建立健全农村土地承包经营权的退出机制，实现农民从农村有序退出，具有重要意义。
一、现行土地承包经营权退出机制存在的问题
（一）现行土地制度允许土地承包经营权退出，但没有体现财富效应
《土地承包法》规定，农民有自愿放弃承包土地的权利，但退出得不到相应的补偿尤其是土地经营权的价值补偿，只是承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。由于补偿的不合理性，土地承包权所包含财富效应没有充分体现，大部分农民工无奈过着“亦工亦农”、“亦城亦乡”的两栖生活，增加了社会成本。土地承包经营权是一项用益物权，根据确立土地承包经营权退出的基本原则物权的排他性，权利主体可以排除他人的干涉而自由行使自己的权利，而用益物权所具备的特征是可转让性，有可转让的物权才是有效率的，才能体现财富效应。
（二）土地承包经营权退出缺乏相应的保障措施
在国家对农民的社会保障体系没有完善时，很多农民对于土地经营权退出后有后顾之忧，一定程度逆向强化了土地的失业保障功能。在国家废除农业税费的情况下，农民还享受种粮补贴、两免一补等政策优惠，而农民在城市中面临就业困难、房价较高、优质教育资源紧张等问题，且城乡户籍所捆绑的利益差距缩小，导致农民抓住土地经营权牢牢不放。就是让土地荒芜也在所不惜，即时土地经营权一定程度在流转，也是流转期短、随意性强、纠纷多，所以当前土地承包经营制度对农民承包经营权退出有不能退、不想退等障碍，出现土地荒、浪费、闲置等状况，不利于土地资源的合理配置。
（三）土地经营权退出机制的形成受阻于当前农村土地经营方式
中国农村人口众多、人地关系紧张是我国农村的基本国情。在人地关系紧张的压力下，为了维护农村的稳定及避免土地的过度集中，中国农业生产经营选择小农生产经营方式，土地经营权分布及其平均，使得实际占有土地人口众多，农业生产经营的规模越来越小，土地的碎片化经营成为农村劳动力转移的阻力，进而影响了农户农村土地交易机制退出的形成。
二、确立土地承包经营权退出机制的基本原则
（一）统筹管理原则
土地是农业之本，是国家赖以存在和发展的基础要素之一。在农村土地退出和利用方面，要总体设计统一管理、分类规划、合理利用，严防各类不当用地或浪费土地现象。确权就是土地经营权要明细化、确权化。土地资本化的前提是土地市场的自由流转，土地市场流传自由的前提是土地经营权明细化，土地经营权可以是复合的，不一定是私有化，但是一定要明细化。在集体所有权虚化、法治不健全、农村基层民主治理机制不完善的情况下，确权就是农村的集体土地应该和城市国有土地拥有同等的资源流转权利，在坚持农地农用原则下，可以自由流转，可以入市。
（二）依法自愿原则
农村土地退出应当符合法律法规的规定，在合法的前提下充分尊重农民的真实意愿。农民依法拥有是否退出土地承包经营权的自由，也依法享有选择土地承包经营权退出方式的自由。采用强迫、欺诈等非法手段，或依靠某种优势地位施加影响，使农民违背本人真实意思表示的行为都是无效行为。法律允许农民把自己的土地用来转让、出资、出租或者抵押，要打开农民土地市场化的通道。
（三）等价有偿原则
在现行体制下，农民主动退出土地承包经营权是一种无偿行为，既不能从农村集体组织也不能从地方政府那里获得任何补偿。在社会保障制度尚不完善、户籍制度改革尚不到位的情况下，农民无偿退出土地承包经营权将会面临巨大的生存风险。等价有偿原则既符合市场经济的规则，也符合法治国家的精神、更能降低农民退出土地承包经营权后的风险，这对于提高农民退出土地承包经营权的积极性，加快我国城市化进程具有重要意义。充分补偿不仅是补偿他的眼前，也不仅仅是补偿他得财产，而且要补偿他未来的生活保障。具体补偿办法是，对超过年龄的人口，应按城市最低生活保障线以下居民的补偿数额，逐年补贴对劳动适龄人口，则按从事农业生产劳动的时间长短，以一定比例折算为城市工龄及一定数额的养老金计入城市养老保险序列对没有就业者，则由政府通过义务培训，帮助他们实现就业。如果是自己创办实体实现就业的，就给予一定的税收优惠政策。
三、确定土地承包经营权退出的基本条件和合理程序
（一）要以家庭为单位提出土地承包经营权退出申请
我国现行的农村土地制度是集体所有的家庭联产承包责任制，无论是在制度层面还是在实践操作领域，家庭都是实施土地承包经营权的主体，当然家庭也应是申请退出的合格主体。申请的材料应该包含退出承包经营权的事由、退出承包地的面积、全体家庭成员是否同意放弃承包经营权等内容、并同时提供农村土地承包经营权证和迁出地区公安机关出具的转户确认通知书。
（二）申请主体退出土地承包经营权的意思表示要真实有效
意思表示是法律行为的核心要素。土地承包经营权人退出土地承包经营权合同，放弃其拥有的土地，是一种民事合同行为，其意思表示应该是真实自愿的，否则就属于有瑕疵的行为，不产生法律效力。
（三）应该争得集体经济组织的同意并且非经法定程序不得擅自改变退出
对于退出农村土地承包经营权的主体应该争得集体组织的同意，任何主体非经法定程序，不得擅自改变土地的基本性质，否则应该追究法律责任。
（四）村集体经济组织对退地行为及补偿情况进行公示；退地农户与村集体经济组织签订正式书面协议并获取退地补偿
公示的内容应该包括退出土地的位置、面积、补偿方式及金额等。补偿金先由村集体经济组织支付，若村集体经济组织确实无力支付的，可以经审批后由县区一级专门设立的退地管理机构代为支付。在获取退地补偿金后，农户应该主动及时上交土地承包经营权证书。
四、明确土地承包经营权退出过程中的监管责任
监管应该注意一下几点：首先，要防止当事人采用隐瞒、欺骗、编造等非法手段获取补偿或谋取不正当利益。这就要求相关职能部门严格审查上报材料的真实性，必要时进行实地勘察走访。一旦发现弄虚作假、把关不严或隐瞒欺骗行为，尚未支付补偿金的要停止支付，已经支付的要依法追回，同时要严肃追究当事人的法律责任。其次，要防止有关职能部门、集体、个人利用职权，截留或者挪用农户退地补偿金，以至农户退地后不能领取补偿金，从而侵害退地农户的合法权益。对于损害退地农户利益的集体和个人，必须严惩不贷。最后，要防止撂荒和擅自变更所退农村集体土地承包经营权土地用途的行为出现。土地、农业、财政、审计、监察、司法等部门在农地承包经营权退出监管中，既要分工明确，又要相互配合，如此才能保障农村土地承包经营权合理有效的退出。
参考文献：
【1】[王建友]：《完善农村土地承包经营权的退出机制》；农业经济与管理学报；2011
【2】[白现军]：《农地承包权退出机制》；开放导报；2013
【3】[楚德江]：《我国农地承包权退出机制的困境与政策选择》；农业经济；2011
作者简介：
彭婷婷（1988.8-）女，安徽宿州人，安徽大学2012级法学院硕士，研究方向：经济法。