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摘 要：社区公共环境治理是代表行政力量的上级政府与居委会，代表市场力量的物业公司与代表社会力量的业委会或居民代表大会三方力量主体在社区公共场域内交互作用、共同参与的动态行动过程。在LX社区公共环境治理实践中，行政、市场、社会三方力量主体在组织结构、行动逻辑与行动策略方面存在差异，加之社区资源分配不均衡、权力配置不平等，激化了各力量主体的自利行为，导致社区公共环境治理出现责任真空，具体表现为行政监督缺失、市场服务缺失和社会参与缺失。解决上述问题关键要做到如下几点：重塑权力结构，强化行政监督;明确契约内容，完善市场服务;培育社会资本，增强社会参与。
关键词：社区治理;环境治理;行政力量;市场力量;社会力量
中图分类号：C916 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2020）04-0085-11
一、问题的提出
随着我国城市基层社会管理体制由“单位制”向“街居制”再到“社区制”的转型与变革[1]，社区居委会、居民代表大会、物业公司等多元主体协同参与社区公共环境治理，逐渐成为城市基层社会治理现代化的发展趋势[2]。作为城市基层社会治理的最小单位，社区逐渐演变为行政、市场、社会三方力量“共同在场”的公共场域，三方力量彼此联系、相互影响，共同参与社区公共环境治理。
在社区公共环境治理中，社区公共环境服务通常被视为一项面向全体社区居民的公共服务。随着市场经济发展与政府体制改革不断深化，社区公共环境服务供给模式逐步实现了由政府单一主体供给向行政、市场、社会三方力量主体共同参与供给的转变[3]。在社区公共环境服务供给链条中，代表行政力量的街道办与社区居委会是权威“分配者”，代表社会力量的社区居民是直接享受环境服务的“消费者”，代表市场力量的物业公司是环境服务的“生产者”[4]，三者既彼此依赖又相互制约，共同编织成一张社区公共环境治理的复杂网络（参见图1）。业委会或居民代表大会有决定是否选聘或解雇物业公司的权力，并接受街道办和社区居委会的指导与监督;居委会在横向上指导并监督物业公司，在纵向上接受街道办的行政管理;进驻社区的物业公司在组织外部横向受制于居委会与业委会，纵向接受街道办的监督与指导，在组织内部接受公司总部的领导与监督[5]。
然而，在這张复杂的社区公共环境治理网络中，各力量主体的组织结构、组织目标、优势资源、行动逻辑并不完全一致[6]。
首先，当前我国城市基层社会仍然呈现出“区政府—街道办—社区居委会”三级治理结构[7]，街道办超出原本作为区政府派出机构的定位，实际掌握着一级政府行政职能，对社区居委会进行直接的行政管理，由此，街道办与居委会之间形成了压力型的行政隶属关系[8]，社区居委会被吸纳进行政体制内。在社区公共场域内，由于街道办在地理空间上的“不在场”，其主要通过对社区居委会的行政管理与任务委托参与社区公共环境治理，呈现出显著的“隐性在场”与间接性治理特点。社区居委会作为上级政府权力在社区场域内的延伸，目标聚焦于完成街道办所委托的行政任务与成为治理典范，并因承担众多行政管理职能而导致功能错位[9]，其本应该为基层群众自我管理、自我教育、自我监督、自我服务提供平台，却变成了街道的“派生机构”，具有浓重的行政化色彩，处于边缘与弱势地位[10]。
其次，社区居民既是社区治理的对象又是参与社区治理的主体[11]，随着社区居民维权及参与意识的不断提升，越来越多的城市社区成立业委会或社区居民代表大会。业委会或居民代表大会逐渐成为社区成员表达利益诉求的组织实体代表，其组织结构呈现出典型的网状化特征[12]。
最后，进驻社区的物业公司是基层政府以购买公共环境服务的方式引进社区的市场力量，通过为社区居民提供有偿公共环境服务参与社区环境治理。在现代商品房小区中，物业公司的治理秩序呈现出典型的线性特征[13]（社区居民—业委会—驻社区物业、清洁分部—物业、清洁总公司），物业公司依据市场条件下的等价交换原则采取行动，以追求企业利益为目标。
综上所述，社区公共环境治理过程实际上就是在社区这一公共场域与共同情境中，多方面具有差异性的行政、市场、社会三方力量基于自身理性选择，相互交换资源，彼此联动合作以达成集体行动的过程[14]。由此产生的治理结果主要有两种：一种是行政、市场、社会三方力量联动协作、责任共担、利益共享（参见表1）[15];另一种是三方力量各自为政、冲突博弈，以致形成责任真空[16]。责任共担表现为代表行政力量的街道办、社区居委会，代表社会力量的业委会或居民代表大会，代表市场力量的物业公司，多元主体间权力互赖、资源共享、协商决策、充满共识，形成了一个富有张力、自主协调、持续互动的治理网络[17]。责任真空则意味着各方主体彼此推诿扯皮，相互推卸责任，以致陷入社区公共环境“三不管”的尴尬境地。
当前学界关于社区公共环境治理责任真空的研究呈现两个特点。
第一，研究视角较为微观，大多着眼于各方主体参与治理的行动过程或策略选择。例如，基于“目标—行动”的理论框架，从追求自我利益最大化的“理性经济人”逻辑出发，学者认为责任真空问题是“集体行动困境”的表现之一，即各方参与主体力在降低个人对集体的贡献同时增加对集体的索取[18]。一方面，对社区公共事务的协商决策与合作行动增加了各方主体的联动成本，即合作程度越高，付出的交易成本越大。为减少或避免彼此间频繁、复杂的协商合作行为所带来的联动成本，各方主体更倾向于独立决策与自主行动;另一方面，各方主体在集体行动中难免存在自利动机，为获取更多资源，“搭便车”现象普遍存在，这就破坏了各方合作的心理基础——信任，造成主体权责不清，参与过程相互交错，各方贡献无法清晰辨识，上述模糊混乱的状况进一步造成各方主体互相推诿扯皮，推卸责任[14]，以致出现“责任真空”的治理困境。 第二，研究内容较为宏观与庞杂，缺乏对各方力量主体治理责任内容的细致区别与划分。例如，有学者基于湖北省12个社区的实证研究，具体阐释了“社区治理责任”的内涵（即包括行政性与服务性治理责任），论证了治理责任与治理能力间的关系，提出了社区公共事务治理中存在的“责任错位”现象，认为责任错位主要表现为主体错位、认知错位、关系错位、职能错位与考核错位[19]。社区治理责任错位为治理责任真空提供了产生与发展的土壤，但探讨的“责任范畴”较广泛，缺少对社区公共环境治理责任的内容聚焦。基于此，本文试图从中观的“结构—行动”互动融合的研究视角，探索多方力量主体在参与社区公共环境治理时出现的责任真空问题。
二、研究视角：“结构—行动”互动融合
实证主义社会学提出了“结构理论”，认为组织内各构成要素之间相互关联、相互依赖，它们之间形成的固定安排与模式即为结构[20]，结构先于主体行动存在并决定了主体的特性、功能、关系形态与行动方式，主体行动受制于结构。“结构理论”将社会结构作为解释个人社会行动的起点[21]，该理论实质上是对人的主体性的拒斥，忽略了行动者的实践性以及社会行动对结构的反构建作用。与之相对立，人本主义社会学则主张社会结构是个体行动的结果，个体有动机、有目的、有意识的行动构建了社会结构，但它却忽略了社会结构的客观实在性及其对主体行动的构建作用。
学界在对上述两种理论进行深入分析的基础上，提出了“结构—行动”互动融合理论，认为客观社会结构与主体社会行动是互动融合的，二者以集体意识为中介双向运动、互为建构。一方面，社会结构构建了集体意识，集体意识构建了社会行动。社会成员在社会结构中拥有的角色、身份、地位、利益、资源等多方面因素构建了社会成员的集体意识，它制约并引导着社会成员的社会行动;另一方面，社会行动同时反向构建集体意识，集体意识又反向构建社会行动。行动主体为实现自身利益最大化，不断寻求与获取资源，不断发挥自身能动性、调整行动策略，此过程必然伴随着行动者对社会关系网络与互动规则等集体意识的重塑，这样他们就可以寻找、影响并构建更符合自身目标追求的社会结构[22]。 “结构—行动”互动融合理论实现了社会学研究科学性与人文性的统一，为我们提供了更加具备生成性、开放性与丰富性的理论框架。因此，本文在充分吸收“结构—行动”互动融合的理论框架基础上，运用此理论框架分析社区公共环境治理中社会结构和社会行动是如何相互构建的，深入探索社区公共环境治理“责任真空”的形成逻辑。
在社区公共场域内，社会结构主要指参与社区公共环境治理的多元力量主体所结成的治理网络，表现为各个力量主体在组织结构、优势资源、组织目标、角色定位以及社会联系等方面的差异性[23];集体共识以多元力量主体的共同知识、信念和情感为基础，具体表现为“理性经济人”的价值取向，它构建了各力量主体差异化的社会行动（参见图2）。
1.行政力量科层化。作为一级行政力量，街道办在地理空间上与社区场域相“脱离”，却对社区事务有重要影响，对社区负有管理与服务双重责任。街道办介入社区事务的首要目标是以较低成本维护基层社会稳定。一方面，街道办将其社区公共服务的职能以购买服务的形式转包给物业公司、社会组织;另一方面，街道办将诸多基层行政管理事务以委托的方式下放给社区居委会，同时以资源给予与绩效评价为手段向居委会施加体制压力。由此，街道办的意志深度渗透进社区之中[11]，社区居委会在实际运作中，其职能设置、人员配备、运作方式等都与街道办形成了“蜂窝煤眼上下对齐”的结构[24]，社区居委会逐渐变得科层化、行政化，其自治性质相应淡化。
2.市场力量契约化。作为以营利为目标的市场企业，物业公司凭借其优质的市场服务资源，通过与街道办签订劳动合同进驻社区，为社区居民提供公共环境服务。合同生效之后，物业公司扮演着公共环境服务的生产者与提供者的角色，社区居民是环境服务的消费者与“顾客”。双方形成了“物业公司—社区居民”的双向互动关系，街道办、社区居委会等行政力量被“排斥”在该互动关系之外，社区环境治理结构呈现为“居民与业主—业委会或居民代表大会—物业公司”的线性结构[25]。在此结构下，为了最大限度追求企业利益，实现自身利益最大化，物业公司按照市场原则行动，只履行契约规定的责任，对于契约上未明确提及或者边界模糊不清、模棱两可的问题则持搪塞推诿或置之不理的态度。
3.社会力量消费化。随着社会发展进步与公民权利意识觉醒，社区居民对自身权利的认知逐步实现了由“房产私权”向“社区公权”的转变[26]，在权利意识与社区认同的双重驱动下，社区居民自发成立业委会或居民代表大会，它们是社区居民表达需求、发出声音、参与社区公共事务的组织平台，其组织结构呈现鲜明的网状特征。在社区公共环境治理结构中，业委会或居民代表大会处于相对弱势地位，为了增强自身力量、维护社区环境权益，其必然要最大限度地争取社区居民的广泛認同，提高自身在居民中的影响力与号召力。因此，业委会或居民代表大会往往倾向于选择“顾客导向”的行动策略，即以公共环境服务的消费者与顾客自居，要求物业公司遵循“顾客至上”的理念履行其市场契约，为社区提供良好的公共环境服务。
三、案例呈现——重庆市LX社区公共环境治理实践
（一）研究方法与案例选择
本文采用个案研究法，综合运用直接观察法、访谈法，对公共环境治理中的复杂情境与责任真空现象进行深入探索。个案研究具有整体性、经验理解、独特性、丰富描述、启发性、归纳性与自然类推等特点[27]。通过对典型个案的深入观察与分析，研究者可以从中得出带有普遍性的结论[28]。
在样本选择上，本文选取LX社区环境治理问题作为样本个案进行探究，主要基于以下考虑。第一，作为典型的“村改居”社区，LX社区是政府主导的“农转非”改革的产物，反映了我国城市化进程的时代特征，而且街道办试图将LX社区的公共环境治理打造成重庆市社区治理的典范，因此，该案例具有时代与地域的典型性。第二，LX社区位于重庆市江北区寸滩街道，笔者拥有深入实地调研与深度访谈的机会，因此，对LX社区公共环境治理的个案研究具有可行性。第三，随着城市基层管理体制由“街居制”向“社区制”转型以及行政管理体制改革不断深化，以市场化方式购买城市社区公共服务已成为社区治理的发展趋势[29]，作为市场力量代表的物业公司成为社区治理的重要主体，研究物业公司的行动过程及其与其他社区治理主体的互动关系对优化社区公共事务治理具有现实意义。 （二）案例呈现
LX社区是江北区政府主导的“农转非”改革的产物，在政府推动与支持下，LX社区顺利实现“村改居”转型。起初，为满足居民对社区公共环境服务的需求，江北区政府以公开招标的方式引入JC物业公司，为社区提供公共环境服务。随后，因JC物业无力独自承担社区公共环境服务责任，2017年6月1日，江北区政府再次公开招标引进JF清洁公司。2018年，JC物业公司将部分环境服务业务转包给RL清洁公司。至此，LX社区形成了JC物业、JF清洁与RL清洁公司三家企业共同提供公共环境服务的“三足鼎立”局面（参见图3）。但是，LX社区的公共环境状况却不甚理想，居民对社区公共环境的满意度普遍偏低，生活环境体验感较差。笔者实际走访观察了LX社区的环境状况并随机选择出50名居民深入调研，发现71%的居民对建筑垃圾、废旧家具等大件垃圾的清运状况不满意，65%的居民对社区绿化带维护状况不满意，41%的居民对社区楼道卫生状况不满意，24%的居民对社区生活垃圾清运不满意，53%的居民对社区总体环境卫生状况不满意。经笔者参与观察后发现，LX社区的公共环境问题主要体现在如下几个方面。第一，生活垃圾、建筑垃圾等大件垃圾的处理方式简单随意且不及时。第二，居民楼道环境卫生差，清理者疏于职守。第三，社区绿化带维护处于“三不管”状态。第四，社区人行道、公告栏、休闲区等公共区域环境脏乱差。为何社区内进驻三家环境服务企业，社区公共环境却如此糟糕混乱甚至陷入“三不管”的责任真空困境？经进一步研究发现，LX社区公共环境治理结构存在着一系列内生性漏洞与欠缺，各方主体在职能履行上严重缺位。
1.行政监督缺位：居委会没“权”管
（1）“区政府—国资委—物业公司”的市场服务引进结构，造成居委会无直接监督权。江北区政府通过直接与物业公司签订市场契约的方式购买其环境服务，对其拥有直接的监督权，而活动在社区场域内的社区居委会对物业公司无直接监督权。JC物业公司直接接受国资委的监督，RL清洁公司直接对JC物业公司负责，JF清洁公司直接对江北区政府负责。因此，社区各家环境服务公司并不对环境服务的直接接受对象——社区居委会与社区居民负责，居委会监督地位边缘化，监督话语权式微，社区居委会仅能发挥将居民意见反馈给物业公司、对双方矛盾与冲突进行协调与沟通的作用。但由于居委会并无监督与约束权，物业公司对居委会的意见反馈仅仅停留在表面上的敷衍与应付。
（2）在“区政府—街道办—社区居委会”的垂直科层制结构中，出于行政绩效考虑，居委会放弃间接监督权。居委会接受街道及上级政府的行政管理，实质上处于科层制的管理体系中。基于行政绩效考核压力以及“小事不出社区”“小事不上报”的办事原则，居委会往往选择对物业公司的失职与缺责行为隐瞒不报，而脱离于社区场域的区政府往往又难于了解内情，这会造成直接监督权的失效，使物业公司处于行政监督的真空地带。
（3）“区政府—物业公司”的“契约绑定”结构，造成居委会无更换权。物业公司经江北区政府招标进驻社区，其服务契约是与江北区政府签署的，社区居委会无权擅自更换物业公司，造成物业公司退出压力与制度约束的欠缺，从而消极履职。
2.市场服务缺位：物业公司没“资”管
（1）“区政府—国资委—物业公司”的市场服务引进结构，造成环境服务资金短缺。由于农转非社区的特殊性，LX社区居民的公共环境服务仍由江北区政府财政出资购买，区政府一次性支付环境服务购买费，社区居民无需缴纳物业管理费用。此外，当社区环境服务需要资金时，驻社区物业分公司须层层上报公司总部审批，繁琐的资金申请流程与审批手续，导致环境服务效率低下，问题迟迟得不到解决，且分公司得到的资金往往少于实际需要的资金量。例如，LX社区内的绿化带树木受虫害感染需要修剪，物业分公司上报公司总部2000棵树木的修剪需求，结果得到的资金量仅够修剪200棵树木，且由于修剪工具原始落后，树木被直接修剪成“空木桩”，大大影响了社区环境美观度。
（2）物业公司内部管理结构落后，资质不足。JC物业公司是家国有企业，由于缺乏其他市场主体与其进行激烈竞争，该公司处于较为安逸的环境之中，管理方式落后，工作监管不力，工作人员积极性不高，疏于职守现象时有发生，缺乏提供环境卫生服务的优良资质。
（3）物业公司归口不一的分散化、碎片化管理结构，造成各家公司资格不足。JC物业公司管辖业务由其与国资委所签合同限定，RL清洁公司所辖业务由其与JC物业公司所签合同限定，JF清洁公司所辖业务由其与江北区政府所签合同限定。几家公司归口监管单位不统一，合同内容中相关业务划分混乱，职责界限划分不清，这进一步造成几家公司间推诿扯皮，社区绿化带环境脏乱差且无人对此负责。
3.社会参与缺位：社區居民没“利”管
（1）由于社区文化资源与社会资本匮乏，居民代表大会难以凝聚集体智慧、行使参与社区治理的权力。LX社区是典型的农转非小区，社区居民多是农村人，文化水平与受教育水平普遍偏低，因此，其意见表达与维护权益的能力也相应较低，他们虽然具有参与社区环境公共服务的意识，却不知道如何参与。
（2）市场力量过度扩张，破坏了社区居民参与的“情感-利益”激励机制。经笔者调研发现，原先LX社区的楼道卫生由社区居民自发进行打扫。“那些爱干净的居民，人家每天把自己家门口打扫得很干净。有时候，顺便把整个楼道都打扫得很干净。”①出于对自身居住环境的认同感与责任感，居民自觉清扫楼道。而后，为了更好地激励居民自发清扫楼道，居委会实行“清扫居民楼道志愿者积分制”，即社区每一幢楼安排一名居民志愿者负责清扫楼道卫生，每清扫一次，积1分，每积一分奖励10元钱。此外，主动成为志愿者，会赢得同楼道居民的认可与称赞。在情感与物质的双重激励下，社区居民都积极做楼道清扫志愿者。由于清扫楼道涉及自家利益，同时，同住一楼的居民彼此熟悉，这客观上给清扫行为带来了熟人监督的评价压力，所以，上述制度成效甚好。然而，由于社区物业公司进行业务调整，楼道清扫业务被外包给RL清洁公司，RL清洁公司以1900元/月的市场价格招聘清洁工清扫楼道，“清扫居民楼道志愿者积分制”因此而夭折，市场力量破坏了社会激励机制，挤占了社区认同与社会资本的运作空间，抑制了居民自发参与社区公共环境卫生服务的积极性与主动性。 （3）在治理结构中，居民处于边缘化的位置，他们的意见难以对实际决策产生显著影响，居民参与的自我效能感低下。RL清洁公司经市场机制雇佣外来清洁工，清洁服务不善，居民怨声载道。居民将意见通过居民代表大会反映给社区居委会与物业管理公司，由于行政监督缺位，社区居民的意见表达徒然无效，这种“说了也没人管”的无利结果严重削弱了居民参与社区环境监督的意愿。
（三）社区公共环境治理责任真空的形塑
社区公共环境治理责任真空是行政、市场、社会三方力量为了在社区公共环境治理结构中最大限度地实现自身利益而采取差异化策略性行动的结果，具体表现为行政监督缺位、市场服务缺位和社会参与缺位（参见图4）。
首先，在科层制治理结构中，上级政府牢牢掌握着社区公共环境服务的分配权与供给权，并且通过向物业等企业购买环境服务的方式成功将公共环境服务供给责任转嫁给市场，在此过程中，上级政府凭借市场契约对物业服务进行监督。但上级政府远离社区场域，无法对物业服务绩效形成直接有效的监督，这就造成市场契约监督的缺失。此外，上级政府为确保基层社会稳定，牢牢将体制资源与权力控制在自己手中，并将大量行政管理性事务转移给社区居委会。一方面，居委会地位边缘化，其在社区事务中的话语权式微，对物业服务的直接监督权缺失;另一方面，它经常忙于应付上级绩效考核与各类行政管理事务，无暇顾及对物业服务的监督。此外，为了避免给上级留下“治理无能”的负面印象，居委会秉持“坏事不出社区”的行动原则，对物业的服务问题尽量隐瞒不报，这进一步强化了市场契约监督的缺失。
其次，在“区政府—物业总公司—驻社区物业分公司—社区业委会”的线性结构中，区政府难以对驻社区物业分公司进行直接、有效的监督，物业分公司缺少遵循契约认真履责的外在约束。尤其是当区政府与物业公司间的契约内容出现模棱两可或模糊不清的问题时，物业公司往往采取推诿扯皮或置之不理的理性化行动策略。此外，这样的线性治理结构将社区居委会排斥在外，使社区业委会或居民代表大会失去了向区政府反馈服务效果的“信息中转站”地位，进而使物业公司处于不受监管的真空地带。再者，“物业总公司—驻社区物业分公司”的垂直管理结构，增加了驻社区物业分公司与公司总部间的交易成本，降低了社区环境服务效率。在外部监督与约束缺失以及内部管理低效的情况下，受“经济理性”驱动，驻社区物业分公司采取消极履职的行动策略，造成了社区环境服务困境。
最后，具有网状结构的社区居民代表大会或业委会建基于深厚的社区认同与社会资本之上，当社区居民文化水平较低、公民素养薄弱、参与意识不强、无法形成深厚的社区认同与社会资本时，社区社会力量便会在社区治理中失效或缺席。此外，社区业委会或居民代表大会处于社区治理结构的最底端，容易受行政力量的渗透和体制管理压力影响，其话语地位相对式微。而且社区治理的线性结构切断了业委会或居民代表大会向上维权发声的有效路径，对社会参与产生了负面影响。
四、弥补社区公共环境治理责任真空的策略
社区是社会、行政、市场多方主体相互作用的复杂场域[30]，在社区公共环境治理过程中，各个治理主体占有资源不均与权力配置不平等，势必造成“强者愈强，弱者愈弱”的马太效应。同时，各个治理主体的利益诉求也不尽相同，其自身利益与公共利益难免会出现偏差甚至背离，如果这种情况得不到有效控制，就会破坏多元主体良性互动、协同共治的前提基础，造成行政监督缺位、市场服务缺位、社会参与缺位的责任真空。在不同治理主体之间均衡分配资源和权力、确保治理主体权责一致（参见图5），对弥补社区公共环境治理中的责任真空具有重要现实意义。
（一）重塑權力结构，强化行政监督
上级政府行政权力向社区过渡渗透与延伸是我国社区治理中的鲜明特征[31]。自上而下的科层体制压力使得居委会沦为上级政府的“附庸”，弱化了居委会在社区场域内对物业公司的直接监督权力，并且科层化的绩效考核压力抑制了居委会对物业服务的向上反馈动机，因此，弥补社区环境治理责任真空须重塑权力结构，强化行政力量对物业服务的监督。
首先，强化居委会对物业服务的横向直接监督权力。上级政府减少向居委会委托的行政事务数量，将对物业市场服务的监督权适当赋予居委会。其一，提升居委会在社区事务中的话语地位，增强其话语权。话语同权力是相伴而生的，话语的运作与支配力量意味着对权力的实现[32]，增强居委会的话语权也就意味着增强其对物业企业的影响力[33]。应从两方面增强居委会的话语权：一方面，通过提升居委会的社区地位，增强其表面上的软权力或观念性权力，使物业公司在观念上重视居委会的意见、尊重居委会的权威;另一方面，增加居委会的资源分配权，特别是对物业资源进行分配的权力，借此实现居委会对物业企业监督硬权力的回归。其二，将居委会从大量繁复的行政性“委托任务”中解放出来，使其有足够时间、精力与能力空间承担起对物业服务的监督责任。
其次，弱化科层体制对居委会的压力，强化居委会纵向自下而上的反馈功能，增强其对物业企业的间接监督权。上级政府适当放松对居委会压迫性的体制考核，给予其反馈社区治理问题的话语空间，打通居委会向上级真实反馈问题的渠道。这样，社区公共环境治理就可以克服“上级权力不在场”的弊端，通过居委会这一中间渠道实现上级政府对物业服务的契约监督。
（二）明确契约内容，缩短线性结构，完善市场服务
首先，推动实现契约与需求相匹配、契约责任明确化。在“区政府—物业总公司—物业分公司—社区居民”的线性结构中，区政府通过与物业公司签订市场契约的方式一次性购买企业环境服务，物业公司所应该承担的社区环境服务责任也在契约中确定下来。但是，在物业公司提供市场环境服务的实践过程中，社区居民的环境服务需求远远比契约或者合同内容繁杂得多，造成契约所定的市场服务内容与社区居民实际需求不匹配甚至脱节。再者，市场契约所定环境服务责任有时模棱两可、模糊不清，为物业公司采取搪塞推诿或者置之不理的行动策略提供了机会。针对上述问题，区政府应自下而上从社区居民的实际环境服务需求出发购买服务，注重市场契约内容与居民实际需求相匹配，同时，推动市场契约内容明确化与清晰化。 其次，缩短线性结构。这样可以降低物业总公司与分公司间信息与资源流动的交易成本，减少不必要的资源浪费，保障驻社区物业分公司资源与职责的平衡，提高驻社区物业分公司的服务效率。对社区物业分公司强化行政监督和物质激励，促使其优化市场服务，减少市场服务失责与缺位。
（三）培育社区认同与社会资本，增强社会参与
深厚的社区认同与社会资本是凝聚社区社会力量的精神土壤。社区业委会或社区居民代表大会是社区社会力量的组织代表，其运行的基础是社区居民对社区的认同感、归属感、责任感以及社区内部紧密的社会关系网络。社区业委会或社区居民代表大会覆盖面广、联系群众多、影响范围大，是参与社区公共环境治理的重要力量，特别是在对物业公司的监督和评价上能够起到十分重要的作用。然而，在现实治理中，由于居民缺乏对社区的情感认同，社区缺乏社会资本，社区业委会或社区居民代表大会的力量难以有效发挥出来。因此，居委会应承担起培育居民社区认同与社会资本的责任，增强居民社会参与意识，形成行政、市场、社会三方力量共同在场、共担责任的治理结构。
五、结 语
社区是行政、市场、社会三方力量共同在场的公共场域，三方力量联系互动，共同作用于社区公共环境治理过程中。然而，由于各方力量主体在组织结构、优势资源、组织目标等方面存在巨大差异，它们在追求自我利益最大化的集体共识驱动下，往往在同一事务中采取差异化的行动逻辑与行动策略。代表行政力量的上级政府与社区居委会处于科层制结构之中，占有绝对的体制内资源优势，其目标聚焦于基层稳定与考核政绩。代表市场力量的物业公司处于线性结构之中，拥有市场服务资源，其目标聚焦于企业利益。代表社会力量的业委会或社区居民代表大会以网状结构进行运作，依靠社区认同与社会资本活跃于社区治理之中。
在当前的社区治理结构中，行政、市场、社会三方力量主体资源分配并不均衡，权力配置也不平等，这进一步造成了各方行动主体“各自为政”的治理格局，刺激了它们的自利动机，使其利益追求与行动目标与公共利益错位甚至背离，公共环境治理过程中出现行政监督缺位、市场服务缺位、社会参与缺位的责任真空现象。本文以“结构—行动”互动融合理论框架为研究视角，运用个案研究法，通过对LX社区公共环境治理中的责任真空现象进行深入研究，探究了责任真空形成的治理结构根源并针对此问题提出了一系列治理策略，以期为弥补社区公共环境治理责任真空提供现实借鉴。
注释：
①此内容为2019年7月10日笔者深入LX社区访谈调研时，LX社区居民提供。
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[責任编辑：贾双跃]
How to Fill the Responsibility Vacuum of Urban Community Public Environmental Governance？
—Based on the Investigation of Public Environmental Governance in LX Community From Chongqing
Peng Xiaobing， Guo Mengdi
（Chongqing University， Chongqing 400044）
Abstract：
Community public environmental governance is a dynamic action process. In this process， the higher governments and neighborhood committees represent administrative power， property companies represent market forces， and owner committees or residents’ congresses represent social forces. The three main forces interact and participate in the community field. In the practice of LX community public environmental governance， there are differences in organizational structure， action logic， action strategy among three parties. In addition， the uneven distribution of community resources and unequal power allocation have intensified self-interested behaviors of each party. Therefore， a vacuum of responsibility is formed including the lack of administrative supervision， the lack of market services and the lack of social participation. To solve the above problems， the following points should be achieved： reshaping the power structure， strengthening administrative supervision; clarifying the contents of contracts and improving market service; cultivating social capital and enhancing social participation.
Key words：
community governance，environmental governance， administrative power， market forces， social forces
关键词：社区治理;环境治理;行政力量;市场力量;社会力量
中图分类号：C916 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2020）04-0085-11
一、问题的提出
随着我国城市基层社会管理体制由“单位制”向“街居制”再到“社区制”的转型与变革[1]，社区居委会、居民代表大会、物业公司等多元主体协同参与社区公共环境治理，逐渐成为城市基层社会治理现代化的发展趋势[2]。作为城市基层社会治理的最小单位，社区逐渐演变为行政、市场、社会三方力量“共同在场”的公共场域，三方力量彼此联系、相互影响，共同参与社区公共环境治理。
在社区公共环境治理中，社区公共环境服务通常被视为一项面向全体社区居民的公共服务。随着市场经济发展与政府体制改革不断深化，社区公共环境服务供给模式逐步实现了由政府单一主体供给向行政、市场、社会三方力量主体共同参与供给的转变[3]。在社区公共环境服务供给链条中，代表行政力量的街道办与社区居委会是权威“分配者”，代表社会力量的社区居民是直接享受环境服务的“消费者”，代表市场力量的物业公司是环境服务的“生产者”[4]，三者既彼此依赖又相互制约，共同编织成一张社区公共环境治理的复杂网络（参见图1）。业委会或居民代表大会有决定是否选聘或解雇物业公司的权力，并接受街道办和社区居委会的指导与监督;居委会在横向上指导并监督物业公司，在纵向上接受街道办的行政管理;进驻社区的物业公司在组织外部横向受制于居委会与业委会，纵向接受街道办的监督与指导，在组织内部接受公司总部的领导与监督[5]。
然而，在這张复杂的社区公共环境治理网络中，各力量主体的组织结构、组织目标、优势资源、行动逻辑并不完全一致[6]。
首先，当前我国城市基层社会仍然呈现出“区政府—街道办—社区居委会”三级治理结构[7]，街道办超出原本作为区政府派出机构的定位，实际掌握着一级政府行政职能，对社区居委会进行直接的行政管理，由此，街道办与居委会之间形成了压力型的行政隶属关系[8]，社区居委会被吸纳进行政体制内。在社区公共场域内，由于街道办在地理空间上的“不在场”，其主要通过对社区居委会的行政管理与任务委托参与社区公共环境治理，呈现出显著的“隐性在场”与间接性治理特点。社区居委会作为上级政府权力在社区场域内的延伸，目标聚焦于完成街道办所委托的行政任务与成为治理典范，并因承担众多行政管理职能而导致功能错位[9]，其本应该为基层群众自我管理、自我教育、自我监督、自我服务提供平台，却变成了街道的“派生机构”，具有浓重的行政化色彩，处于边缘与弱势地位[10]。
其次，社区居民既是社区治理的对象又是参与社区治理的主体[11]，随着社区居民维权及参与意识的不断提升，越来越多的城市社区成立业委会或社区居民代表大会。业委会或居民代表大会逐渐成为社区成员表达利益诉求的组织实体代表，其组织结构呈现出典型的网状化特征[12]。
最后，进驻社区的物业公司是基层政府以购买公共环境服务的方式引进社区的市场力量，通过为社区居民提供有偿公共环境服务参与社区环境治理。在现代商品房小区中，物业公司的治理秩序呈现出典型的线性特征[13]（社区居民—业委会—驻社区物业、清洁分部—物业、清洁总公司），物业公司依据市场条件下的等价交换原则采取行动，以追求企业利益为目标。
综上所述，社区公共环境治理过程实际上就是在社区这一公共场域与共同情境中，多方面具有差异性的行政、市场、社会三方力量基于自身理性选择，相互交换资源，彼此联动合作以达成集体行动的过程[14]。由此产生的治理结果主要有两种：一种是行政、市场、社会三方力量联动协作、责任共担、利益共享（参见表1）[15];另一种是三方力量各自为政、冲突博弈，以致形成责任真空[16]。责任共担表现为代表行政力量的街道办、社区居委会，代表社会力量的业委会或居民代表大会，代表市场力量的物业公司，多元主体间权力互赖、资源共享、协商决策、充满共识，形成了一个富有张力、自主协调、持续互动的治理网络[17]。责任真空则意味着各方主体彼此推诿扯皮，相互推卸责任，以致陷入社区公共环境“三不管”的尴尬境地。
当前学界关于社区公共环境治理责任真空的研究呈现两个特点。
第一，研究视角较为微观，大多着眼于各方主体参与治理的行动过程或策略选择。例如，基于“目标—行动”的理论框架，从追求自我利益最大化的“理性经济人”逻辑出发，学者认为责任真空问题是“集体行动困境”的表现之一，即各方参与主体力在降低个人对集体的贡献同时增加对集体的索取[18]。一方面，对社区公共事务的协商决策与合作行动增加了各方主体的联动成本，即合作程度越高，付出的交易成本越大。为减少或避免彼此间频繁、复杂的协商合作行为所带来的联动成本，各方主体更倾向于独立决策与自主行动;另一方面，各方主体在集体行动中难免存在自利动机，为获取更多资源，“搭便车”现象普遍存在，这就破坏了各方合作的心理基础——信任，造成主体权责不清，参与过程相互交错，各方贡献无法清晰辨识，上述模糊混乱的状况进一步造成各方主体互相推诿扯皮，推卸责任[14]，以致出现“责任真空”的治理困境。 第二，研究内容较为宏观与庞杂，缺乏对各方力量主体治理责任内容的细致区别与划分。例如，有学者基于湖北省12个社区的实证研究，具体阐释了“社区治理责任”的内涵（即包括行政性与服务性治理责任），论证了治理责任与治理能力间的关系，提出了社区公共事务治理中存在的“责任错位”现象，认为责任错位主要表现为主体错位、认知错位、关系错位、职能错位与考核错位[19]。社区治理责任错位为治理责任真空提供了产生与发展的土壤，但探讨的“责任范畴”较广泛，缺少对社区公共环境治理责任的内容聚焦。基于此，本文试图从中观的“结构—行动”互动融合的研究视角，探索多方力量主体在参与社区公共环境治理时出现的责任真空问题。
二、研究视角：“结构—行动”互动融合
实证主义社会学提出了“结构理论”，认为组织内各构成要素之间相互关联、相互依赖，它们之间形成的固定安排与模式即为结构[20]，结构先于主体行动存在并决定了主体的特性、功能、关系形态与行动方式，主体行动受制于结构。“结构理论”将社会结构作为解释个人社会行动的起点[21]，该理论实质上是对人的主体性的拒斥，忽略了行动者的实践性以及社会行动对结构的反构建作用。与之相对立，人本主义社会学则主张社会结构是个体行动的结果，个体有动机、有目的、有意识的行动构建了社会结构，但它却忽略了社会结构的客观实在性及其对主体行动的构建作用。
学界在对上述两种理论进行深入分析的基础上，提出了“结构—行动”互动融合理论，认为客观社会结构与主体社会行动是互动融合的，二者以集体意识为中介双向运动、互为建构。一方面，社会结构构建了集体意识，集体意识构建了社会行动。社会成员在社会结构中拥有的角色、身份、地位、利益、资源等多方面因素构建了社会成员的集体意识，它制约并引导着社会成员的社会行动;另一方面，社会行动同时反向构建集体意识，集体意识又反向构建社会行动。行动主体为实现自身利益最大化，不断寻求与获取资源，不断发挥自身能动性、调整行动策略，此过程必然伴随着行动者对社会关系网络与互动规则等集体意识的重塑，这样他们就可以寻找、影响并构建更符合自身目标追求的社会结构[22]。 “结构—行动”互动融合理论实现了社会学研究科学性与人文性的统一，为我们提供了更加具备生成性、开放性与丰富性的理论框架。因此，本文在充分吸收“结构—行动”互动融合的理论框架基础上，运用此理论框架分析社区公共环境治理中社会结构和社会行动是如何相互构建的，深入探索社区公共环境治理“责任真空”的形成逻辑。
在社区公共场域内，社会结构主要指参与社区公共环境治理的多元力量主体所结成的治理网络，表现为各个力量主体在组织结构、优势资源、组织目标、角色定位以及社会联系等方面的差异性[23];集体共识以多元力量主体的共同知识、信念和情感为基础，具体表现为“理性经济人”的价值取向，它构建了各力量主体差异化的社会行动（参见图2）。
1.行政力量科层化。作为一级行政力量，街道办在地理空间上与社区场域相“脱离”，却对社区事务有重要影响，对社区负有管理与服务双重责任。街道办介入社区事务的首要目标是以较低成本维护基层社会稳定。一方面，街道办将其社区公共服务的职能以购买服务的形式转包给物业公司、社会组织;另一方面，街道办将诸多基层行政管理事务以委托的方式下放给社区居委会，同时以资源给予与绩效评价为手段向居委会施加体制压力。由此，街道办的意志深度渗透进社区之中[11]，社区居委会在实际运作中，其职能设置、人员配备、运作方式等都与街道办形成了“蜂窝煤眼上下对齐”的结构[24]，社区居委会逐渐变得科层化、行政化，其自治性质相应淡化。
2.市场力量契约化。作为以营利为目标的市场企业，物业公司凭借其优质的市场服务资源，通过与街道办签订劳动合同进驻社区，为社区居民提供公共环境服务。合同生效之后，物业公司扮演着公共环境服务的生产者与提供者的角色，社区居民是环境服务的消费者与“顾客”。双方形成了“物业公司—社区居民”的双向互动关系，街道办、社区居委会等行政力量被“排斥”在该互动关系之外，社区环境治理结构呈现为“居民与业主—业委会或居民代表大会—物业公司”的线性结构[25]。在此结构下，为了最大限度追求企业利益，实现自身利益最大化，物业公司按照市场原则行动，只履行契约规定的责任，对于契约上未明确提及或者边界模糊不清、模棱两可的问题则持搪塞推诿或置之不理的态度。
3.社会力量消费化。随着社会发展进步与公民权利意识觉醒，社区居民对自身权利的认知逐步实现了由“房产私权”向“社区公权”的转变[26]，在权利意识与社区认同的双重驱动下，社区居民自发成立业委会或居民代表大会，它们是社区居民表达需求、发出声音、参与社区公共事务的组织平台，其组织结构呈现鲜明的网状特征。在社区公共环境治理结构中，业委会或居民代表大会处于相对弱势地位，为了增强自身力量、维护社区环境权益，其必然要最大限度地争取社区居民的广泛認同，提高自身在居民中的影响力与号召力。因此，业委会或居民代表大会往往倾向于选择“顾客导向”的行动策略，即以公共环境服务的消费者与顾客自居，要求物业公司遵循“顾客至上”的理念履行其市场契约，为社区提供良好的公共环境服务。
三、案例呈现——重庆市LX社区公共环境治理实践
（一）研究方法与案例选择
本文采用个案研究法，综合运用直接观察法、访谈法，对公共环境治理中的复杂情境与责任真空现象进行深入探索。个案研究具有整体性、经验理解、独特性、丰富描述、启发性、归纳性与自然类推等特点[27]。通过对典型个案的深入观察与分析，研究者可以从中得出带有普遍性的结论[28]。
在样本选择上，本文选取LX社区环境治理问题作为样本个案进行探究，主要基于以下考虑。第一，作为典型的“村改居”社区，LX社区是政府主导的“农转非”改革的产物，反映了我国城市化进程的时代特征，而且街道办试图将LX社区的公共环境治理打造成重庆市社区治理的典范，因此，该案例具有时代与地域的典型性。第二，LX社区位于重庆市江北区寸滩街道，笔者拥有深入实地调研与深度访谈的机会，因此，对LX社区公共环境治理的个案研究具有可行性。第三，随着城市基层管理体制由“街居制”向“社区制”转型以及行政管理体制改革不断深化，以市场化方式购买城市社区公共服务已成为社区治理的发展趋势[29]，作为市场力量代表的物业公司成为社区治理的重要主体，研究物业公司的行动过程及其与其他社区治理主体的互动关系对优化社区公共事务治理具有现实意义。 （二）案例呈现
LX社区是江北区政府主导的“农转非”改革的产物，在政府推动与支持下，LX社区顺利实现“村改居”转型。起初，为满足居民对社区公共环境服务的需求，江北区政府以公开招标的方式引入JC物业公司，为社区提供公共环境服务。随后，因JC物业无力独自承担社区公共环境服务责任，2017年6月1日，江北区政府再次公开招标引进JF清洁公司。2018年，JC物业公司将部分环境服务业务转包给RL清洁公司。至此，LX社区形成了JC物业、JF清洁与RL清洁公司三家企业共同提供公共环境服务的“三足鼎立”局面（参见图3）。但是，LX社区的公共环境状况却不甚理想，居民对社区公共环境的满意度普遍偏低，生活环境体验感较差。笔者实际走访观察了LX社区的环境状况并随机选择出50名居民深入调研，发现71%的居民对建筑垃圾、废旧家具等大件垃圾的清运状况不满意，65%的居民对社区绿化带维护状况不满意，41%的居民对社区楼道卫生状况不满意，24%的居民对社区生活垃圾清运不满意，53%的居民对社区总体环境卫生状况不满意。经笔者参与观察后发现，LX社区的公共环境问题主要体现在如下几个方面。第一，生活垃圾、建筑垃圾等大件垃圾的处理方式简单随意且不及时。第二，居民楼道环境卫生差，清理者疏于职守。第三，社区绿化带维护处于“三不管”状态。第四，社区人行道、公告栏、休闲区等公共区域环境脏乱差。为何社区内进驻三家环境服务企业，社区公共环境却如此糟糕混乱甚至陷入“三不管”的责任真空困境？经进一步研究发现，LX社区公共环境治理结构存在着一系列内生性漏洞与欠缺，各方主体在职能履行上严重缺位。
1.行政监督缺位：居委会没“权”管
（1）“区政府—国资委—物业公司”的市场服务引进结构，造成居委会无直接监督权。江北区政府通过直接与物业公司签订市场契约的方式购买其环境服务，对其拥有直接的监督权，而活动在社区场域内的社区居委会对物业公司无直接监督权。JC物业公司直接接受国资委的监督，RL清洁公司直接对JC物业公司负责，JF清洁公司直接对江北区政府负责。因此，社区各家环境服务公司并不对环境服务的直接接受对象——社区居委会与社区居民负责，居委会监督地位边缘化，监督话语权式微，社区居委会仅能发挥将居民意见反馈给物业公司、对双方矛盾与冲突进行协调与沟通的作用。但由于居委会并无监督与约束权，物业公司对居委会的意见反馈仅仅停留在表面上的敷衍与应付。
（2）在“区政府—街道办—社区居委会”的垂直科层制结构中，出于行政绩效考虑，居委会放弃间接监督权。居委会接受街道及上级政府的行政管理，实质上处于科层制的管理体系中。基于行政绩效考核压力以及“小事不出社区”“小事不上报”的办事原则，居委会往往选择对物业公司的失职与缺责行为隐瞒不报，而脱离于社区场域的区政府往往又难于了解内情，这会造成直接监督权的失效，使物业公司处于行政监督的真空地带。
（3）“区政府—物业公司”的“契约绑定”结构，造成居委会无更换权。物业公司经江北区政府招标进驻社区，其服务契约是与江北区政府签署的，社区居委会无权擅自更换物业公司，造成物业公司退出压力与制度约束的欠缺，从而消极履职。
2.市场服务缺位：物业公司没“资”管
（1）“区政府—国资委—物业公司”的市场服务引进结构，造成环境服务资金短缺。由于农转非社区的特殊性，LX社区居民的公共环境服务仍由江北区政府财政出资购买，区政府一次性支付环境服务购买费，社区居民无需缴纳物业管理费用。此外，当社区环境服务需要资金时，驻社区物业分公司须层层上报公司总部审批，繁琐的资金申请流程与审批手续，导致环境服务效率低下，问题迟迟得不到解决，且分公司得到的资金往往少于实际需要的资金量。例如，LX社区内的绿化带树木受虫害感染需要修剪，物业分公司上报公司总部2000棵树木的修剪需求，结果得到的资金量仅够修剪200棵树木，且由于修剪工具原始落后，树木被直接修剪成“空木桩”，大大影响了社区环境美观度。
（2）物业公司内部管理结构落后，资质不足。JC物业公司是家国有企业，由于缺乏其他市场主体与其进行激烈竞争，该公司处于较为安逸的环境之中，管理方式落后，工作监管不力，工作人员积极性不高，疏于职守现象时有发生，缺乏提供环境卫生服务的优良资质。
（3）物业公司归口不一的分散化、碎片化管理结构，造成各家公司资格不足。JC物业公司管辖业务由其与国资委所签合同限定，RL清洁公司所辖业务由其与JC物业公司所签合同限定，JF清洁公司所辖业务由其与江北区政府所签合同限定。几家公司归口监管单位不统一，合同内容中相关业务划分混乱，职责界限划分不清，这进一步造成几家公司间推诿扯皮，社区绿化带环境脏乱差且无人对此负责。
3.社会参与缺位：社區居民没“利”管
（1）由于社区文化资源与社会资本匮乏，居民代表大会难以凝聚集体智慧、行使参与社区治理的权力。LX社区是典型的农转非小区，社区居民多是农村人，文化水平与受教育水平普遍偏低，因此，其意见表达与维护权益的能力也相应较低，他们虽然具有参与社区环境公共服务的意识，却不知道如何参与。
（2）市场力量过度扩张，破坏了社区居民参与的“情感-利益”激励机制。经笔者调研发现，原先LX社区的楼道卫生由社区居民自发进行打扫。“那些爱干净的居民，人家每天把自己家门口打扫得很干净。有时候，顺便把整个楼道都打扫得很干净。”①出于对自身居住环境的认同感与责任感，居民自觉清扫楼道。而后，为了更好地激励居民自发清扫楼道，居委会实行“清扫居民楼道志愿者积分制”，即社区每一幢楼安排一名居民志愿者负责清扫楼道卫生，每清扫一次，积1分，每积一分奖励10元钱。此外，主动成为志愿者，会赢得同楼道居民的认可与称赞。在情感与物质的双重激励下，社区居民都积极做楼道清扫志愿者。由于清扫楼道涉及自家利益，同时，同住一楼的居民彼此熟悉，这客观上给清扫行为带来了熟人监督的评价压力，所以，上述制度成效甚好。然而，由于社区物业公司进行业务调整，楼道清扫业务被外包给RL清洁公司，RL清洁公司以1900元/月的市场价格招聘清洁工清扫楼道，“清扫居民楼道志愿者积分制”因此而夭折，市场力量破坏了社会激励机制，挤占了社区认同与社会资本的运作空间，抑制了居民自发参与社区公共环境卫生服务的积极性与主动性。 （3）在治理结构中，居民处于边缘化的位置，他们的意见难以对实际决策产生显著影响，居民参与的自我效能感低下。RL清洁公司经市场机制雇佣外来清洁工，清洁服务不善，居民怨声载道。居民将意见通过居民代表大会反映给社区居委会与物业管理公司，由于行政监督缺位，社区居民的意见表达徒然无效，这种“说了也没人管”的无利结果严重削弱了居民参与社区环境监督的意愿。
（三）社区公共环境治理责任真空的形塑
社区公共环境治理责任真空是行政、市场、社会三方力量为了在社区公共环境治理结构中最大限度地实现自身利益而采取差异化策略性行动的结果，具体表现为行政监督缺位、市场服务缺位和社会参与缺位（参见图4）。
首先，在科层制治理结构中，上级政府牢牢掌握着社区公共环境服务的分配权与供给权，并且通过向物业等企业购买环境服务的方式成功将公共环境服务供给责任转嫁给市场，在此过程中，上级政府凭借市场契约对物业服务进行监督。但上级政府远离社区场域，无法对物业服务绩效形成直接有效的监督，这就造成市场契约监督的缺失。此外，上级政府为确保基层社会稳定，牢牢将体制资源与权力控制在自己手中，并将大量行政管理性事务转移给社区居委会。一方面，居委会地位边缘化，其在社区事务中的话语权式微，对物业服务的直接监督权缺失;另一方面，它经常忙于应付上级绩效考核与各类行政管理事务，无暇顾及对物业服务的监督。此外，为了避免给上级留下“治理无能”的负面印象，居委会秉持“坏事不出社区”的行动原则，对物业的服务问题尽量隐瞒不报，这进一步强化了市场契约监督的缺失。
其次，在“区政府—物业总公司—驻社区物业分公司—社区业委会”的线性结构中，区政府难以对驻社区物业分公司进行直接、有效的监督，物业分公司缺少遵循契约认真履责的外在约束。尤其是当区政府与物业公司间的契约内容出现模棱两可或模糊不清的问题时，物业公司往往采取推诿扯皮或置之不理的理性化行动策略。此外，这样的线性治理结构将社区居委会排斥在外，使社区业委会或居民代表大会失去了向区政府反馈服务效果的“信息中转站”地位，进而使物业公司处于不受监管的真空地带。再者，“物业总公司—驻社区物业分公司”的垂直管理结构，增加了驻社区物业分公司与公司总部间的交易成本，降低了社区环境服务效率。在外部监督与约束缺失以及内部管理低效的情况下，受“经济理性”驱动，驻社区物业分公司采取消极履职的行动策略，造成了社区环境服务困境。
最后，具有网状结构的社区居民代表大会或业委会建基于深厚的社区认同与社会资本之上，当社区居民文化水平较低、公民素养薄弱、参与意识不强、无法形成深厚的社区认同与社会资本时，社区社会力量便会在社区治理中失效或缺席。此外，社区业委会或居民代表大会处于社区治理结构的最底端，容易受行政力量的渗透和体制管理压力影响，其话语地位相对式微。而且社区治理的线性结构切断了业委会或居民代表大会向上维权发声的有效路径，对社会参与产生了负面影响。
四、弥补社区公共环境治理责任真空的策略
社区是社会、行政、市场多方主体相互作用的复杂场域[30]，在社区公共环境治理过程中，各个治理主体占有资源不均与权力配置不平等，势必造成“强者愈强，弱者愈弱”的马太效应。同时，各个治理主体的利益诉求也不尽相同，其自身利益与公共利益难免会出现偏差甚至背离，如果这种情况得不到有效控制，就会破坏多元主体良性互动、协同共治的前提基础，造成行政监督缺位、市场服务缺位、社会参与缺位的责任真空。在不同治理主体之间均衡分配资源和权力、确保治理主体权责一致（参见图5），对弥补社区公共环境治理中的责任真空具有重要现实意义。
（一）重塑權力结构，强化行政监督
上级政府行政权力向社区过渡渗透与延伸是我国社区治理中的鲜明特征[31]。自上而下的科层体制压力使得居委会沦为上级政府的“附庸”，弱化了居委会在社区场域内对物业公司的直接监督权力，并且科层化的绩效考核压力抑制了居委会对物业服务的向上反馈动机，因此，弥补社区环境治理责任真空须重塑权力结构，强化行政力量对物业服务的监督。
首先，强化居委会对物业服务的横向直接监督权力。上级政府减少向居委会委托的行政事务数量，将对物业市场服务的监督权适当赋予居委会。其一，提升居委会在社区事务中的话语地位，增强其话语权。话语同权力是相伴而生的，话语的运作与支配力量意味着对权力的实现[32]，增强居委会的话语权也就意味着增强其对物业企业的影响力[33]。应从两方面增强居委会的话语权：一方面，通过提升居委会的社区地位，增强其表面上的软权力或观念性权力，使物业公司在观念上重视居委会的意见、尊重居委会的权威;另一方面，增加居委会的资源分配权，特别是对物业资源进行分配的权力，借此实现居委会对物业企业监督硬权力的回归。其二，将居委会从大量繁复的行政性“委托任务”中解放出来，使其有足够时间、精力与能力空间承担起对物业服务的监督责任。
其次，弱化科层体制对居委会的压力，强化居委会纵向自下而上的反馈功能，增强其对物业企业的间接监督权。上级政府适当放松对居委会压迫性的体制考核，给予其反馈社区治理问题的话语空间，打通居委会向上级真实反馈问题的渠道。这样，社区公共环境治理就可以克服“上级权力不在场”的弊端，通过居委会这一中间渠道实现上级政府对物业服务的契约监督。
（二）明确契约内容，缩短线性结构，完善市场服务
首先，推动实现契约与需求相匹配、契约责任明确化。在“区政府—物业总公司—物业分公司—社区居民”的线性结构中，区政府通过与物业公司签订市场契约的方式一次性购买企业环境服务，物业公司所应该承担的社区环境服务责任也在契约中确定下来。但是，在物业公司提供市场环境服务的实践过程中，社区居民的环境服务需求远远比契约或者合同内容繁杂得多，造成契约所定的市场服务内容与社区居民实际需求不匹配甚至脱节。再者，市场契约所定环境服务责任有时模棱两可、模糊不清，为物业公司采取搪塞推诿或者置之不理的行动策略提供了机会。针对上述问题，区政府应自下而上从社区居民的实际环境服务需求出发购买服务，注重市场契约内容与居民实际需求相匹配，同时，推动市场契约内容明确化与清晰化。 其次，缩短线性结构。这样可以降低物业总公司与分公司间信息与资源流动的交易成本，减少不必要的资源浪费，保障驻社区物业分公司资源与职责的平衡，提高驻社区物业分公司的服务效率。对社区物业分公司强化行政监督和物质激励，促使其优化市场服务，减少市场服务失责与缺位。
（三）培育社区认同与社会资本，增强社会参与
深厚的社区认同与社会资本是凝聚社区社会力量的精神土壤。社区业委会或社区居民代表大会是社区社会力量的组织代表，其运行的基础是社区居民对社区的认同感、归属感、责任感以及社区内部紧密的社会关系网络。社区业委会或社区居民代表大会覆盖面广、联系群众多、影响范围大，是参与社区公共环境治理的重要力量，特别是在对物业公司的监督和评价上能够起到十分重要的作用。然而，在现实治理中，由于居民缺乏对社区的情感认同，社区缺乏社会资本，社区业委会或社区居民代表大会的力量难以有效发挥出来。因此，居委会应承担起培育居民社区认同与社会资本的责任，增强居民社会参与意识，形成行政、市场、社会三方力量共同在场、共担责任的治理结构。
五、结 语
社区是行政、市场、社会三方力量共同在场的公共场域，三方力量联系互动，共同作用于社区公共环境治理过程中。然而，由于各方力量主体在组织结构、优势资源、组织目标等方面存在巨大差异，它们在追求自我利益最大化的集体共识驱动下，往往在同一事务中采取差异化的行动逻辑与行动策略。代表行政力量的上级政府与社区居委会处于科层制结构之中，占有绝对的体制内资源优势，其目标聚焦于基层稳定与考核政绩。代表市场力量的物业公司处于线性结构之中，拥有市场服务资源，其目标聚焦于企业利益。代表社会力量的业委会或社区居民代表大会以网状结构进行运作，依靠社区认同与社会资本活跃于社区治理之中。
在当前的社区治理结构中，行政、市场、社会三方力量主体资源分配并不均衡，权力配置也不平等，这进一步造成了各方行动主体“各自为政”的治理格局，刺激了它们的自利动机，使其利益追求与行动目标与公共利益错位甚至背离，公共环境治理过程中出现行政监督缺位、市场服务缺位、社会参与缺位的责任真空现象。本文以“结构—行动”互动融合理论框架为研究视角，运用个案研究法，通过对LX社区公共环境治理中的责任真空现象进行深入研究，探究了责任真空形成的治理结构根源并针对此问题提出了一系列治理策略，以期为弥补社区公共环境治理责任真空提供现实借鉴。
注释：
①此内容为2019年7月10日笔者深入LX社区访谈调研时，LX社区居民提供。
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[責任编辑：贾双跃]
How to Fill the Responsibility Vacuum of Urban Community Public Environmental Governance？
—Based on the Investigation of Public Environmental Governance in LX Community From Chongqing
Peng Xiaobing， Guo Mengdi
（Chongqing University， Chongqing 400044）
Abstract：
Community public environmental governance is a dynamic action process. In this process， the higher governments and neighborhood committees represent administrative power， property companies represent market forces， and owner committees or residents’ congresses represent social forces. The three main forces interact and participate in the community field. In the practice of LX community public environmental governance， there are differences in organizational structure， action logic， action strategy among three parties. In addition， the uneven distribution of community resources and unequal power allocation have intensified self-interested behaviors of each party. Therefore， a vacuum of responsibility is formed including the lack of administrative supervision， the lack of market services and the lack of social participation. To solve the above problems， the following points should be achieved： reshaping the power structure， strengthening administrative supervision; clarifying the contents of contracts and improving market service; cultivating social capital and enhancing social participation.
Key words：
community governance，environmental governance， administrative power， market forces， social forces