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摘要在我国的宪政框架内,检察机关的诉讼监督是在人大监督之下的一种法律监督,虽然二者的工作目标是一致的,但在原理、性质、效力和范围等方面均存在明显差异。当前形势下,检察机关必须正确认识和处理人大监督与诉讼监督的关系,积极探索主动接受人大监督的工作机制,善于借助人大的力量,更好地推动诉讼监督工作的开展。
关键词人大监督 诉讼监督 法律监督
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-156-02
在我国的宪政框架内,人民代表大会是国家权力机关,依法负有对司法工作进行监督的重要职责,人民检察院由人大产生,向人大负责,受人大监督,因此就人大与检察机关的关系而言,应该是监督者与被监督者之间的关系。同时,人民检察院是国家的法律监督机关,对诉讼活动实行法律监督,是宪法和法律赋予的重要职责。可见,检察机关本身又是监督者,其监督者与被监督者的身份有所重叠。在这种情况下,进一步厘清人大监督与诉讼监督的关系,分析基于其上的原理与制度,对于从整体上推动检察机关的诉讼监督工作,促进司法公正具有重要意义。
人大及其常委会与人民检察院均享有一定的监督权,但检察机关的诉讼监督是在人大监督之下的一种法律监督,二者的工作目标是一致的,都是为了保证宪法和法律的正确实施,保证司法权力的依法正确行使,从而最有效地促进司法公正,维护司法权威,实现社会的公平正义。但两者在原理、性质、效力和范围等方面均存在明显差异。
一、人大监督是我国根本政治制度的体现,而诉讼监督是国家司法权力配置的需要
我国像大多数国家一样实行间接民主——代议制,代议制在我国表现为人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国《宪法》明确规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对它负责,受它监督。这种体系结构说明:人大及其常委会的权力直接来自人民,它能够对国家的一切重大问题做出决定并监督其实施,其他国家机关都必须接受它的监督,这是由我国的根本政治制度决定的,也是我国宪法明确规定的。人大监督的实质是保障国家机器按照人民的意志和需要运转,不承认或不尊重人大监督权,就是不承认人民当家作主的地位。可以说,人大监督权是宪法所赋予的,是我国根本政治制度的体现,是代议制逻辑下实现人民主权的一种保障形式。
国家司法权力配置的科学、合理与否,是检验司法体制改革是否深化的重要尺度,是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件,关系到公正、高效和权威的社会主义司法制度的真正建立。我国《刑事诉讼法》对国家司法权力配置做出明确规定:对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审,由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查以及提起公诉,由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外,其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。这体现了司法权的独立性特点,但我们不能借口司法权的独立,而忽视对司法机关的监督,因为任何权力都必须受到监督,司法权也不例外。一方面,司法权要向人大负责,接受人大监督;另一方面,基于权力需要制约和监督的理论,在司法职权配置上,我国宪法和法律明确规定人民检察院是国家的法律监督机关,赋予检察机关对诉讼活动进行法律监督的权力,这是我国社会主义司法制度、检察制度的重要特色。可以说,诉讼监督是一种宪法和法律所规定的国家权能,是在司法权力配置过程中,为维护法制统一、制约其它权利的一种制度设置。
二、人大监督是一种权力监督,而诉讼监督是法律监督
近年来,随着民主法制建设的逐步深入,人民群众要求监督的呼声越来越高,人大监督作为代表国家意志的最高层次的监督,其范围越来越广,内容越来越多,概括起来有以下四个方面:一是对“一府两院”及其工作人员贯彻执行宪法法律、党和国家路线方针政策以及人大决议决定的监督;二是对经济和社会发展计划,审查或批准财政预算及执行情况等监督;三是人事监督,就是依法任免国家工作人员以及对国家工作人员履行公职情况的监督;四是依法应当由人大监督的其他事项等。人大作为国家的权力机关,其在国家权力结构中的地位决定了人大监督必然是一种宏观的、带有决策性质的监督。这种监督,确切地说是一种权力监督,具有广泛性和根本性。
相对于人大监督而言,诉讼监督是一种法律监督,具有专门性,其专门性主要表现在两个方面:一是监督主体的垄断特点。从我国宪法的规定看,只有检察机关是宪法规定的“国家的法律监督机关”,所以,只有检察机关的监督才具有法律监督的性质。宪法对检察机关性质的界定,奠定了检察机关专门从事法律监督活动的宪政根基,诉讼监督是检察机关的本职工作,诉讼监督主体的专门性决定了其在整个监督体系中不可替代的核心作用。二是诉讼监督具有专门性的监督手段。检察机关依法运用要求公安机关说明不立案理由、通知公安机关立案、审查公安机关延长羁押期限意见、追捕追诉、提出书面纠正违法意见或口头意见、提出抗诉等手段,对诉讼活动实行法律监督,这些监督手段具有鲜明的专业性,是其它任何监督方式所不能代替的。
三、人大监督的法律效力具有至上性和权威性,而诉讼监督的法律效力是有限的
在我国的政治、经济、文化和社会生活中,存(下转第158页)(上接第156页)在各种形式的监督,包括人大的监督、党组织的纪检监督,政府的行政监督,检察机关的法律监督,政协的民主监督等。在这些监督形式中,由于全国人大是我国的最高权力机关,地方各级人大是地方的国家权力机关,任何机关和个人都没有超越人大之上的权力。因此,人大监督是最高层级的监督,是最具至上性和权威性的,由人大产生的任何机构都要无条件地接受人大的监督。正如胡锦涛同志所说:“人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的监督,是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。”
诉讼监督是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职权,具有国家职权性,这种职权性表现为诉讼监督是一种权力,其权力性决定了诉讼监督具有强制性和有效性,但其效力是有限的,原因有两个方面:一是在国家权力配置体系中,检察机关处于权力机关之下的第二个层面,与行政机关和审判机关并称“一府两院”。人大与司法机关不是平衡关系,是立法与执法、监督与被监督的关系。二是由其程序性特征决定的。检察机关对诉讼活动的法律监督基本上是一种建议和启动程序权,对诉讼中的违法情况提出监督意见,只是启动相应的法律程序,建议有关机关纠正违法,不具有终局或实体处理的效力。
四、人大监督是从整体上进行统一协调与规范,而诉讼监督是要切实履行好监督职能
对诉讼活动进行法律监督也是人大及其常委会关注的问题,但人大及其常委会是从依法推进国家司法制度整体有效运行的角度关注诉讼监督工作,关注的对象既包括作为监督主体的检察机关的监督工作,也包括作为被监督对象的法院、公安机关和监管机关接受监督的工作以及政府及其有关部门的保障和支持工作。因此,人大及其常委会只能从整体上就加强检察机关的诉讼监督工作进行统一协调与规范,而不仅仅是对检察机关加强和改进此项工作提出要求,当然更不能取代检察机关对诉讼活动工作所承担的责任。
诉讼监督在涵义上是指检察机关按照法律规定对诉讼活动的法律监督,即对侦查机关的立案、侦查活动是否合法对法院的判决、裁定是否正确,审判活动是否合法,以及监狱、看守所的刑罚执行和监管活动是否合法实行的监督。可见,诉讼监督是检察机关的本职工作。检察机关对诉讼活动进行法律监督的关注点在于如何依法履行好自身具有的对诉讼活动的法律监督职能。
在当前形势下,一方面,检察机关要忠实履行宪法和法律赋予的职责,牢固树立主动接受人大监督的意识;另一方面,检察机关要积极探索主动接受人大监督的工作机制,善于借助人大的力量,更好地推动诉讼监督工作的开展。
注释:
张劲松.宪政视角下人大监督权研究.广东人民出版社.2009年版.第39页.
胡锦涛.在首都各界纪念人民代表大会成立50周年大会上的讲话.人民出版社.2004年版.第16页.
王利明.论权力机关对法院独立行使审判权的监督.公正与效率世纪主题论坛论文汇编.
北京市人大常委会内务司法办公室.加强人民检察院对诉讼活动法律监督之新探索.国家检察官学院学报.2009(3).
关键词人大监督 诉讼监督 法律监督
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-156-02
在我国的宪政框架内,人民代表大会是国家权力机关,依法负有对司法工作进行监督的重要职责,人民检察院由人大产生,向人大负责,受人大监督,因此就人大与检察机关的关系而言,应该是监督者与被监督者之间的关系。同时,人民检察院是国家的法律监督机关,对诉讼活动实行法律监督,是宪法和法律赋予的重要职责。可见,检察机关本身又是监督者,其监督者与被监督者的身份有所重叠。在这种情况下,进一步厘清人大监督与诉讼监督的关系,分析基于其上的原理与制度,对于从整体上推动检察机关的诉讼监督工作,促进司法公正具有重要意义。
人大及其常委会与人民检察院均享有一定的监督权,但检察机关的诉讼监督是在人大监督之下的一种法律监督,二者的工作目标是一致的,都是为了保证宪法和法律的正确实施,保证司法权力的依法正确行使,从而最有效地促进司法公正,维护司法权威,实现社会的公平正义。但两者在原理、性质、效力和范围等方面均存在明显差异。
一、人大监督是我国根本政治制度的体现,而诉讼监督是国家司法权力配置的需要
我国像大多数国家一样实行间接民主——代议制,代议制在我国表现为人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国《宪法》明确规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对它负责,受它监督。这种体系结构说明:人大及其常委会的权力直接来自人民,它能够对国家的一切重大问题做出决定并监督其实施,其他国家机关都必须接受它的监督,这是由我国的根本政治制度决定的,也是我国宪法明确规定的。人大监督的实质是保障国家机器按照人民的意志和需要运转,不承认或不尊重人大监督权,就是不承认人民当家作主的地位。可以说,人大监督权是宪法所赋予的,是我国根本政治制度的体现,是代议制逻辑下实现人民主权的一种保障形式。
国家司法权力配置的科学、合理与否,是检验司法体制改革是否深化的重要尺度,是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件,关系到公正、高效和权威的社会主义司法制度的真正建立。我国《刑事诉讼法》对国家司法权力配置做出明确规定:对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审,由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查以及提起公诉,由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外,其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。这体现了司法权的独立性特点,但我们不能借口司法权的独立,而忽视对司法机关的监督,因为任何权力都必须受到监督,司法权也不例外。一方面,司法权要向人大负责,接受人大监督;另一方面,基于权力需要制约和监督的理论,在司法职权配置上,我国宪法和法律明确规定人民检察院是国家的法律监督机关,赋予检察机关对诉讼活动进行法律监督的权力,这是我国社会主义司法制度、检察制度的重要特色。可以说,诉讼监督是一种宪法和法律所规定的国家权能,是在司法权力配置过程中,为维护法制统一、制约其它权利的一种制度设置。
二、人大监督是一种权力监督,而诉讼监督是法律监督
近年来,随着民主法制建设的逐步深入,人民群众要求监督的呼声越来越高,人大监督作为代表国家意志的最高层次的监督,其范围越来越广,内容越来越多,概括起来有以下四个方面:一是对“一府两院”及其工作人员贯彻执行宪法法律、党和国家路线方针政策以及人大决议决定的监督;二是对经济和社会发展计划,审查或批准财政预算及执行情况等监督;三是人事监督,就是依法任免国家工作人员以及对国家工作人员履行公职情况的监督;四是依法应当由人大监督的其他事项等。人大作为国家的权力机关,其在国家权力结构中的地位决定了人大监督必然是一种宏观的、带有决策性质的监督。这种监督,确切地说是一种权力监督,具有广泛性和根本性。
相对于人大监督而言,诉讼监督是一种法律监督,具有专门性,其专门性主要表现在两个方面:一是监督主体的垄断特点。从我国宪法的规定看,只有检察机关是宪法规定的“国家的法律监督机关”,所以,只有检察机关的监督才具有法律监督的性质。宪法对检察机关性质的界定,奠定了检察机关专门从事法律监督活动的宪政根基,诉讼监督是检察机关的本职工作,诉讼监督主体的专门性决定了其在整个监督体系中不可替代的核心作用。二是诉讼监督具有专门性的监督手段。检察机关依法运用要求公安机关说明不立案理由、通知公安机关立案、审查公安机关延长羁押期限意见、追捕追诉、提出书面纠正违法意见或口头意见、提出抗诉等手段,对诉讼活动实行法律监督,这些监督手段具有鲜明的专业性,是其它任何监督方式所不能代替的。
三、人大监督的法律效力具有至上性和权威性,而诉讼监督的法律效力是有限的
在我国的政治、经济、文化和社会生活中,存(下转第158页)(上接第156页)在各种形式的监督,包括人大的监督、党组织的纪检监督,政府的行政监督,检察机关的法律监督,政协的民主监督等。在这些监督形式中,由于全国人大是我国的最高权力机关,地方各级人大是地方的国家权力机关,任何机关和个人都没有超越人大之上的权力。因此,人大监督是最高层级的监督,是最具至上性和权威性的,由人大产生的任何机构都要无条件地接受人大的监督。正如胡锦涛同志所说:“人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的监督,是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。”
诉讼监督是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职权,具有国家职权性,这种职权性表现为诉讼监督是一种权力,其权力性决定了诉讼监督具有强制性和有效性,但其效力是有限的,原因有两个方面:一是在国家权力配置体系中,检察机关处于权力机关之下的第二个层面,与行政机关和审判机关并称“一府两院”。人大与司法机关不是平衡关系,是立法与执法、监督与被监督的关系。二是由其程序性特征决定的。检察机关对诉讼活动的法律监督基本上是一种建议和启动程序权,对诉讼中的违法情况提出监督意见,只是启动相应的法律程序,建议有关机关纠正违法,不具有终局或实体处理的效力。
四、人大监督是从整体上进行统一协调与规范,而诉讼监督是要切实履行好监督职能
对诉讼活动进行法律监督也是人大及其常委会关注的问题,但人大及其常委会是从依法推进国家司法制度整体有效运行的角度关注诉讼监督工作,关注的对象既包括作为监督主体的检察机关的监督工作,也包括作为被监督对象的法院、公安机关和监管机关接受监督的工作以及政府及其有关部门的保障和支持工作。因此,人大及其常委会只能从整体上就加强检察机关的诉讼监督工作进行统一协调与规范,而不仅仅是对检察机关加强和改进此项工作提出要求,当然更不能取代检察机关对诉讼活动工作所承担的责任。
诉讼监督在涵义上是指检察机关按照法律规定对诉讼活动的法律监督,即对侦查机关的立案、侦查活动是否合法对法院的判决、裁定是否正确,审判活动是否合法,以及监狱、看守所的刑罚执行和监管活动是否合法实行的监督。可见,诉讼监督是检察机关的本职工作。检察机关对诉讼活动进行法律监督的关注点在于如何依法履行好自身具有的对诉讼活动的法律监督职能。
在当前形势下,一方面,检察机关要忠实履行宪法和法律赋予的职责,牢固树立主动接受人大监督的意识;另一方面,检察机关要积极探索主动接受人大监督的工作机制,善于借助人大的力量,更好地推动诉讼监督工作的开展。
注释:
张劲松.宪政视角下人大监督权研究.广东人民出版社.2009年版.第39页.
胡锦涛.在首都各界纪念人民代表大会成立50周年大会上的讲话.人民出版社.2004年版.第16页.
王利明.论权力机关对法院独立行使审判权的监督.公正与效率世纪主题论坛论文汇编.
北京市人大常委会内务司法办公室.加强人民检察院对诉讼活动法律监督之新探索.国家检察官学院学报.2009(3).