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传统农村合作医疗制度在人民公社时期，之所以能够解决中国广大农村的医疗卫生问题，是因为在“政社合一”体制下，政府发挥了组织、引导、管理、监督的作用，这在形式上契合了公共产品的理论。随着农村市场化改革的推行，政府职能没有随之改革和接续，合作医疗制度随之衰落。上世纪90年代政府试图重建合作医疗制度时，因过分强调农民主体作用，政府只起扶持作用，背离了农村医疗保障公共产品性质及其发展规律，从而导致了传统合作医疗制度重建屡屡受挫。