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摘要：长期以来，控制性详细规划在城市规划建设中发挥着重要作用，但是随着城市发展的加快，传统控制性详细规划的不适应性日益明显，对控制性详细规划编制进行新的探索亦成为各方共识。本文结合传统控规编制与实施中存在的问题及控规发展的新形势，就控制性详细规划编制探索进行相关探讨。
关键词：控制性详细规划；问题；新形势；控制单元；编制体系；保障体系
2008年《城乡规划法》的实施对城乡规划建设事业产生了巨大的影响，该法明确了控制性详细规划的法律地位，表明了控制性详细规划对城市规划建设发展起着不可替代的作用。另一方面，随着城市经济的不断发展，不断变化的新形势给控制性详细规划的编制带来了新的机遇和挑战，也不断暴露出控规编制与实施中存在的诸多问题。因此，必须对控制性详细规划编制进行新的探索，以适应形势发展的要求。
1 传统控规编制与实施中存在的问题
1.1 规划编制层次缺乏
控规的编制往往依靠规划师的主观判断和分析，在配套设施规模、地块指标的确定等方面主要凭借主观经验，而不是运用先进技术及工具得出科学合理且客观的分析，规划的合理性和可操作性大打折扣。
1.2 规划的刚性有余、弹性不足
传统控规技术方法刚性强、弹性弱，政府自由裁量权较小，在面对复杂市场需求时，容易在规划管理方面出现问题。规划的编制到实施需要有一个过程，现阶段社会的发展瞬息万变，整个中国的城市建设处于开发的热潮，规划的编制往往被要求在较短的时间内完成，进而出现前期分析不到位及市场预测的主观性较强等问题，也使规划的不科学性和不合理性愈加凸显。
1.3 规划实施保障不力
在规划实施的过程中，许多城市政府过于迁就，仅仅为了招商引资的需要，就对规划的实施进行过多行政干预，对开发建设的热度超过了城市公共设施及基础设施建设，用地性质发生变动，规划意图难以得到实施，许多公益性公共设施用地被用于开发，公益性基础设施往往得不到落实，导致控规的保障不力。
2 控规发展的新形势
2.1 促进控规技术的发展
2008年中华人民共和国《城乡规划法》的颁布与实施，使控规成为城市开发建设活动的法定依据，控规的“权威性”和“刚性”进一步强化，显著提升了控制性详细规划的法律地位。基于《城乡规划法》中明确了控制性详细规划的法律地位和实施效力，对控制性详细规划编制方法以及管理体系提出了新的要求。
2.2 单元规划促进控规体系的完善
2011年《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》的颁布与实施，在第十一条中提及控制单元规划编制，这是“控制单元规划”首次出现在国家部门法规中。控制单元是承上启下的规划层次，起到衔接总体规划与控制性详细规划的作用，越来越受到各地规划部门的重视。其作用一方面在于保障城市总体规划及各专项规划的刚性内容能够有效地贯彻落实，另一方面为复杂多变的市场需求变化提供弹性应对的工作框架，是一种刚柔并济的规划手段和方法。
2.3 新用地标准促进控规控制重点的转移
将公共设施用地拆分为公共管理与公共服务用地及商业服务业设施用地，进一步明确了公益性公共设施的重要地位，以教育设施、医疗卫生设施和文化体育设施等为主要内容的城市公益性公共设施的建设，成为构建和谐社会的重要内容。
3 控规新技术框架初探
3.1 控规编制体系的完善
3.1.1 引入控制性编制单元的缘由
为深入分析并解决城市规划中出现的问题，在总体规划和控制性详细规划之间增设控制性编制单元这一规划环节，在整个规划体系中承上启下，上承城市总体规划，下启控制性详细规划，是编制控制性详细规划的最小单元。由此控规编制形成“编制单元-管理单元-街区-地块”的四级控制体系。
3.1.2 控制性编制单元规划的意义
（1）總体规划的进一步落实。对于一个城市而言，仅仅总体规划直接指导控规是不够的，需要一个中间层次。
（2）城市总体布局结构的有效控制。城市空间结构的布局、密度、城市形态等主要由城市公共属性的设施分布决定，政府要实现总体规划结构就必须在分区规划和控制性详细规划中对公共属性的设施作出特别的规定和控制。
（3）有利于公共服务设施分级、分配和服务。总体规划中对各类公共服务设施做出总量的确定，具体位置需要在控规中确定并落实实施，引入控制性编制单元规划可以明确各级公共服务设施的服务对象、服务范围，也有利于一些公益性公共服务设施的落实。
（4）有利于规划管理。控规如果能够达到全面覆盖、规划管理区无盲点，就更便于城市的开发管理。
3.2 控规控制技术的完善
3.2.1 完善控制体系
（1）整体性控制（编制单元）。以城市总体规划对中心城区的功能定位、空间布局、支撑体系等方面的要求为依据，根据用地条件进行逐项深化和落实，补充并融入整体层面城市设计内容，形成规划方案。
（2）单元控制（管理单元）。管理单元层面从系统控制、设施控制、城市设计引导、开发控制四个角度，把规划方案中的各项规划要求落实到控制单元，使规划的最初目标落到实处。
（3）街区控制。街区控制的重要作用是在保障城市服务水平不降低，建筑容量、人口容量、环境容量不突破的前提下，允许下一层次的地块控制指标在适度范围内浮动，进而为市场经济条件下的城市建设提供在一定范围内平衡的的可能性，也为地方政府提供合理合法的自由裁量权。
（4）地块控制。地块控制的重点在于对产权地块提出科学合理的指标体系及配套设施，包括强制性和引导性的设施，并对地块的开发建设提出一定引导。
3.2.2 完善控制内容
（1）主导功能：是对控制单元主要功能的概括与描述，主要包括居住、公共管理与公共服务设施、商业服务业设施、道路与交通设施、公用设施及绿地与广场等功能。 （2）人口规模：指每个控制单元的居住人口控制规模。人口规模是配套设施测算的依据，测算中应充分考虑土地兼容性等因素引起的居住人口变化问题。
（3）总建设容量：指控制单元内允许建设的最大建设规模，包括保留和开发建设的规模，其中开发建设规模一般以控制单元内各开发地块规划建筑面积的1.2倍计。
（4）居住用地规模：指控制单元内居住用地的面积指标。
（5）公共设施配置：主要包括规划市级标准和社区级的基础设施和公共服务设施的数量和规模；次干道及以上等级城市道路、城市轨道交通和市政管道的性质、功能和走向；市级标准和社区级公园及生产防护绿地的规划控制线；城市主干河道的性质、功能和走向；历史文化街区、历史建筑以及其他历史文化资源的保护控制线。
对于控制性详细规划的编制则遵循控制性编制单元规划所提出的原则与控制要求进行编制：①以控制性编制单元为基本单位，对人口、建筑量进行分解和控制。②落实社区级的公共服务配套设施。③落实公用设施、道路设施的分布和规模。④提出历史文化风貌区、优秀历史建筑的保护要求。
3.2.3 完善控制方式
（1）實线控制。实线控制是指纳入保护或控制的规划要素在法定文件中采用实线予以界定。实行实线控制的规划内容，其地块的位置、边界形状、建设规模、设施要求等原则不得更改，确需更改的，要经过相应的调整、论证及审查程序，报原审批机关审查同意。
（2）虚线控制。虚线控制是指纳入保护或控制的规划要素在法定文件中采用虚线予以界定。实行虚线控制的规划内容，其地块的位置、规模及设施要求等不得作出更改，用地边界可根据具体方案深化确定。
（3）点位控制。点位控制是指纳入保护或控制的规划要素在法定文件中采用点位予以界定。实行点位控制的规划内容可在确保设施规模的前提下，结合相邻地块开发与其他项目进行联合建设。
3.3 确立控规保障体系
3.3.1 推进控制性编制单元规划的法制化
为保障和体现控制性编制单元规划的核心地位，规划必须同步实现法制化。必须引起重视的是，与传统行政立法不同，控制性编制单元规划的法制化进程如果单纯依赖行政权力者或专家学者的主观意志，很可能会在今后具体的管理工作中产生合理却不合法的矛盾。控制性编制单元规划要实现法制化就必须充分认识到规划管理是以市场调节为基础的调控和干预，并将行政立法的出发点和思路与市场经济法制体系联系起来，才能体现对客观经济规律的尊重，并在实践中发挥实效。
3.3.2 规范控制性编制单元规划的编制成果
控制性编制单元规划要真正实现其功能，其编制内容就要具有准确、严密、客观和规范等特征。开发商只要通过规划的文件和图纸就能得到相关建设项目所需的所有信息及控制性编制单元规划涉及到的控制或引导事项等。
3.3.3 完善控制性编制单元规划的编制体制
必须对其编制机构组成严肃看待，不能采取经济合同的形式委托给规划设计单位完成，而应完全由专门的行政机构来完成，由固定的行政部门全权负责规划的编制工作，这样不仅能为完善规划和后续修正创造稳定良好的条件，还可将其作为将规划编制与城市管理结合的有效手段。
4 结束语
当前的控制性详细规划编制技术在某些环节上已不太适应现实需要。面对市场的多变性和不可预测性，控制性详细规划在一些方面显得灵活性不够、可操作性比较差。为此，需要及时转变规划编制和管理理念，更新工作方法和管理机制，在实践中不断学习和探索，寻求一条既能适应城市快速发展需要，又能保证可持续发展要求的控制性详细规划的编制之路。
参考文献
[1] 国海军.控制性详细规划单元规划编制探索[J].中外建筑，2011年08期
[2] 蔡瀛；王朝晖；姚燕华；孙翔；李光旭.控制性详细规划编制的探索与创新——广东省城市控制性详细规划编制指引解析[J].城市规划，2007年03期
关键词：控制性详细规划；问题；新形势；控制单元；编制体系；保障体系
2008年《城乡规划法》的实施对城乡规划建设事业产生了巨大的影响，该法明确了控制性详细规划的法律地位，表明了控制性详细规划对城市规划建设发展起着不可替代的作用。另一方面，随着城市经济的不断发展，不断变化的新形势给控制性详细规划的编制带来了新的机遇和挑战，也不断暴露出控规编制与实施中存在的诸多问题。因此，必须对控制性详细规划编制进行新的探索，以适应形势发展的要求。
1 传统控规编制与实施中存在的问题
1.1 规划编制层次缺乏
控规的编制往往依靠规划师的主观判断和分析，在配套设施规模、地块指标的确定等方面主要凭借主观经验，而不是运用先进技术及工具得出科学合理且客观的分析，规划的合理性和可操作性大打折扣。
1.2 规划的刚性有余、弹性不足
传统控规技术方法刚性强、弹性弱，政府自由裁量权较小，在面对复杂市场需求时，容易在规划管理方面出现问题。规划的编制到实施需要有一个过程，现阶段社会的发展瞬息万变，整个中国的城市建设处于开发的热潮，规划的编制往往被要求在较短的时间内完成，进而出现前期分析不到位及市场预测的主观性较强等问题，也使规划的不科学性和不合理性愈加凸显。
1.3 规划实施保障不力
在规划实施的过程中，许多城市政府过于迁就，仅仅为了招商引资的需要，就对规划的实施进行过多行政干预，对开发建设的热度超过了城市公共设施及基础设施建设，用地性质发生变动，规划意图难以得到实施，许多公益性公共设施用地被用于开发，公益性基础设施往往得不到落实，导致控规的保障不力。
2 控规发展的新形势
2.1 促进控规技术的发展
2008年中华人民共和国《城乡规划法》的颁布与实施，使控规成为城市开发建设活动的法定依据，控规的“权威性”和“刚性”进一步强化，显著提升了控制性详细规划的法律地位。基于《城乡规划法》中明确了控制性详细规划的法律地位和实施效力，对控制性详细规划编制方法以及管理体系提出了新的要求。
2.2 单元规划促进控规体系的完善
2011年《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》的颁布与实施，在第十一条中提及控制单元规划编制，这是“控制单元规划”首次出现在国家部门法规中。控制单元是承上启下的规划层次，起到衔接总体规划与控制性详细规划的作用，越来越受到各地规划部门的重视。其作用一方面在于保障城市总体规划及各专项规划的刚性内容能够有效地贯彻落实，另一方面为复杂多变的市场需求变化提供弹性应对的工作框架，是一种刚柔并济的规划手段和方法。
2.3 新用地标准促进控规控制重点的转移
将公共设施用地拆分为公共管理与公共服务用地及商业服务业设施用地，进一步明确了公益性公共设施的重要地位，以教育设施、医疗卫生设施和文化体育设施等为主要内容的城市公益性公共设施的建设，成为构建和谐社会的重要内容。
3 控规新技术框架初探
3.1 控规编制体系的完善
3.1.1 引入控制性编制单元的缘由
为深入分析并解决城市规划中出现的问题，在总体规划和控制性详细规划之间增设控制性编制单元这一规划环节，在整个规划体系中承上启下，上承城市总体规划，下启控制性详细规划，是编制控制性详细规划的最小单元。由此控规编制形成“编制单元-管理单元-街区-地块”的四级控制体系。
3.1.2 控制性编制单元规划的意义
（1）總体规划的进一步落实。对于一个城市而言，仅仅总体规划直接指导控规是不够的，需要一个中间层次。
（2）城市总体布局结构的有效控制。城市空间结构的布局、密度、城市形态等主要由城市公共属性的设施分布决定，政府要实现总体规划结构就必须在分区规划和控制性详细规划中对公共属性的设施作出特别的规定和控制。
（3）有利于公共服务设施分级、分配和服务。总体规划中对各类公共服务设施做出总量的确定，具体位置需要在控规中确定并落实实施，引入控制性编制单元规划可以明确各级公共服务设施的服务对象、服务范围，也有利于一些公益性公共服务设施的落实。
（4）有利于规划管理。控规如果能够达到全面覆盖、规划管理区无盲点，就更便于城市的开发管理。
3.2 控规控制技术的完善
3.2.1 完善控制体系
（1）整体性控制（编制单元）。以城市总体规划对中心城区的功能定位、空间布局、支撑体系等方面的要求为依据，根据用地条件进行逐项深化和落实，补充并融入整体层面城市设计内容，形成规划方案。
（2）单元控制（管理单元）。管理单元层面从系统控制、设施控制、城市设计引导、开发控制四个角度，把规划方案中的各项规划要求落实到控制单元，使规划的最初目标落到实处。
（3）街区控制。街区控制的重要作用是在保障城市服务水平不降低，建筑容量、人口容量、环境容量不突破的前提下，允许下一层次的地块控制指标在适度范围内浮动，进而为市场经济条件下的城市建设提供在一定范围内平衡的的可能性，也为地方政府提供合理合法的自由裁量权。
（4）地块控制。地块控制的重点在于对产权地块提出科学合理的指标体系及配套设施，包括强制性和引导性的设施，并对地块的开发建设提出一定引导。
3.2.2 完善控制内容
（1）主导功能：是对控制单元主要功能的概括与描述，主要包括居住、公共管理与公共服务设施、商业服务业设施、道路与交通设施、公用设施及绿地与广场等功能。 （2）人口规模：指每个控制单元的居住人口控制规模。人口规模是配套设施测算的依据，测算中应充分考虑土地兼容性等因素引起的居住人口变化问题。
（3）总建设容量：指控制单元内允许建设的最大建设规模，包括保留和开发建设的规模，其中开发建设规模一般以控制单元内各开发地块规划建筑面积的1.2倍计。
（4）居住用地规模：指控制单元内居住用地的面积指标。
（5）公共设施配置：主要包括规划市级标准和社区级的基础设施和公共服务设施的数量和规模；次干道及以上等级城市道路、城市轨道交通和市政管道的性质、功能和走向；市级标准和社区级公园及生产防护绿地的规划控制线；城市主干河道的性质、功能和走向；历史文化街区、历史建筑以及其他历史文化资源的保护控制线。
对于控制性详细规划的编制则遵循控制性编制单元规划所提出的原则与控制要求进行编制：①以控制性编制单元为基本单位，对人口、建筑量进行分解和控制。②落实社区级的公共服务配套设施。③落实公用设施、道路设施的分布和规模。④提出历史文化风貌区、优秀历史建筑的保护要求。
3.2.3 完善控制方式
（1）實线控制。实线控制是指纳入保护或控制的规划要素在法定文件中采用实线予以界定。实行实线控制的规划内容，其地块的位置、边界形状、建设规模、设施要求等原则不得更改，确需更改的，要经过相应的调整、论证及审查程序，报原审批机关审查同意。
（2）虚线控制。虚线控制是指纳入保护或控制的规划要素在法定文件中采用虚线予以界定。实行虚线控制的规划内容，其地块的位置、规模及设施要求等不得作出更改，用地边界可根据具体方案深化确定。
（3）点位控制。点位控制是指纳入保护或控制的规划要素在法定文件中采用点位予以界定。实行点位控制的规划内容可在确保设施规模的前提下，结合相邻地块开发与其他项目进行联合建设。
3.3 确立控规保障体系
3.3.1 推进控制性编制单元规划的法制化
为保障和体现控制性编制单元规划的核心地位，规划必须同步实现法制化。必须引起重视的是，与传统行政立法不同，控制性编制单元规划的法制化进程如果单纯依赖行政权力者或专家学者的主观意志，很可能会在今后具体的管理工作中产生合理却不合法的矛盾。控制性编制单元规划要实现法制化就必须充分认识到规划管理是以市场调节为基础的调控和干预，并将行政立法的出发点和思路与市场经济法制体系联系起来，才能体现对客观经济规律的尊重，并在实践中发挥实效。
3.3.2 规范控制性编制单元规划的编制成果
控制性编制单元规划要真正实现其功能，其编制内容就要具有准确、严密、客观和规范等特征。开发商只要通过规划的文件和图纸就能得到相关建设项目所需的所有信息及控制性编制单元规划涉及到的控制或引导事项等。
3.3.3 完善控制性编制单元规划的编制体制
必须对其编制机构组成严肃看待，不能采取经济合同的形式委托给规划设计单位完成，而应完全由专门的行政机构来完成，由固定的行政部门全权负责规划的编制工作，这样不仅能为完善规划和后续修正创造稳定良好的条件，还可将其作为将规划编制与城市管理结合的有效手段。
4 结束语
当前的控制性详细规划编制技术在某些环节上已不太适应现实需要。面对市场的多变性和不可预测性，控制性详细规划在一些方面显得灵活性不够、可操作性比较差。为此，需要及时转变规划编制和管理理念，更新工作方法和管理机制，在实践中不断学习和探索，寻求一条既能适应城市快速发展需要，又能保证可持续发展要求的控制性详细规划的编制之路。
参考文献
[1] 国海军.控制性详细规划单元规划编制探索[J].中外建筑，2011年08期
[2] 蔡瀛；王朝晖；姚燕华；孙翔；李光旭.控制性详细规划编制的探索与创新——广东省城市控制性详细规划编制指引解析[J].城市规划，2007年03期