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2003年6月开始的深化农村信用社改革试点已经进行两年时间了，与以往历次改革相比，这一轮的改革试点在八个方面有所创新和探索。
创新和探索
产权制度改革上，突破过去单一模式的定式，不再强求必须坚持合作制，允许各地因地制宜选择适合本地实际的产权模式和组织形式。总结过去合作制规范的经验教训，考虑当前农村经济发展对资金的需求特点，在制度安排上，允许按照多种模式进行改革，可以选择股份制，也可以按合作制改造，还可以在合作制的基础上借鉴股份制的做法，实行股份合作制。
在管理体制上，明确提出由省级政府负责管理并承担风险责任，并通过组建适当机构实施对农村信用社的管理。过去虽然没有明确农村信用社的管理由中央负责，但多年的管理惯性使得社会大众普遍形成了“农村信用社是国家的”认识，管理和风险责任主体模糊不清。这次改革，根据农村信用社社区性地方金融机构的性质，明确提出由地方管理，同时为了防止基层政府过度干预，明确只能由省级政府负责，不能再层层下放管理权。同时，为避免政企不分，提出省级政府对农村信用社的管理要通过适当的载体进行。从实践的结果看，大部分地方选择了组建省级联社的办法，少数地方选择了组建省级农村合作银行和农村商业银行的方式。
在政策设计上，发挥政策的组合效应，注重激励约束并重，即“胡萝卜+大棒”。在整体改革政策上，既有财政补贴保值贴补息(全国约90亿元)，也有税收减免机制(营业税降低2个百分点，所得税3年内中西部地区免征，其他地区减半征收)，其中作用最为突出的是中央银行的资金扶持(约1690亿元)。在中央银行资金政策设计中，通过在票据发行和兑付两个环节设置条件，迫使农村信用社必须迈上两个台阶才能实际获得扶持资金，使政策的整体效果得到保证。
在市场定位上，探索将支持“三农”与实现自身可持续发展能够结合，试图寻求二者适当的结合点。市场普遍认为，支持“三农”与自身可持续发展两个目标是相互矛盾的，不可能取得一致。因此，农村信用社要么办成政策性机构，让其行使服务“三农”的职能；要么按照商业化原则，完全放开经营范围，不再要求其支持“三农”。而这次改革试点，首先明确农村信用社的服务范围是“三农”，只要是属于农业、农民和农村范畴的，都可以作为信贷支持对象；其次，从制度设计上确保两个目标能够协调共赢，体现在三个方面：一是税收政策上，对支农业务实施税收优惠，引导鼓励信贷支农；二是股权安排上，要求股权结构中必须有一定比例的农产，确保农民利益在管理架构内得以体现；三是监管要求，即监管机构对不同类型机构提出不同的支农服务要求，并监督其实施。从两年来农村信用社支农信贷投放明显增加和自身效益明显改善的结果看，二者的结合点是可以找到的。
在适度经营规模上，探索将农村信用社联合的规模优势和独立法人的经营优势能够结合。农村信用社这类分散、众多的小型法人机构如何应对适度经营规模与降低经营成本的挑战，是其发展必须面对的重要课题之一。这次改革也在努力探索，对一些经济发达、管理半径小、统一法人有利于减少管理成本、提高管理效率的地方，允许以县市为单位实施重组合并，改造为统一法人。在此基础上，也在探索更高层次联合的途径。例如，天津市在基层12个区县实施统一法人重组改造的同时，通过12，家机构和社会企业入股组建天津市农村合作银行的办法，实现了更高层次的联合，既发挥了系统联合的规模优势，又保留了基层法人的经营优势。北京和上海两市则在更大范围内进行了机构整合。
在金融监管上进行了创新探索，对不同性质的机构开始实施不同的监管。在这轮改革前，对农村信用社的监管办法雷同，没有针对不同机构形成不同的监管办法。改革后，农村信用社机构开始多样化，新出现了农村合作银行、农村商业银行、县市统一法人信用社，省级联社也开始普遍建立。随着这些不同性质机构的出现，监管机构采取区别对待的办法，制定形成了不同的监管办法，先后颁布了农村商业银行、农村合作银行、县市统一法人和省级联社等管理办法和监管意见，形成分类监管的制度体系。
为民间资本介入金融领域开辟了一条通道。民间资本对介入金融业有着强烈的愿望，虽然不乏民间资本介入浙商银行等成功案例，但其参股中小金融机构的呼声一直很高。这次深化农村信用社改革试点，鼓励并大量吸收民间资本参与。据初步统计，改革启动两年来，共吸引1200亿元民间资本参资入股农村信用社。
积极探索完善农村信用社乃至小型农村金融机构的市场准入和退出机制，培育农村竞争性金融市场。没有退出的市场，是不完善的市场；同样，没有准入的市场，也是没有生命力的市场。过去，受各方面因素的限制和制约，农村信用社的市场退出问题一直讳莫如深，因为担心一家机构的关闭会引发“多米诺骨牌效应”，酿成局部乃至全面的金融危机。近年来，随着我国金融改革的深化，金融机构的市场退出时有发生，公众的金融风险意识逐步提高，有关当局处置金融风险的能力和经验也逐步具备。在这种情况下，探索出一条符合实际的农村信用社退出之路，成为一种可行的选择。有关部门在充分准备各种预案的基础上，对青海省8家原城市信用社更名改制的农村信用社实施了关闭退出，退出过程平稳有序。同时，发展新型农村金融组织也在积极探索之中，特别是在组建小额信贷组织、发展社区资金互助组织等方面，已经形成初步办法，在条件具备后，将适时组织试点。
问题和挑战
改革试点已经进行了两年，阶段性的成果开始显现，突出表现为历史包袱初步化解，金融风险得到控制；支农贷款投放不断增加，支农力度进一步加大；新的管理体制框架基本确立，监督管理责任初步落实；产权制度改革稳步推进，经营机制开始转换；各项业务快速发展，经营状况明显改善。2004年农村信用社扭亏为盈，全国轧差盈余104．62亿元，实现了十年来首次盈余。2005年上半年，农村信用社又实现利润93．36亿元。
虽然试点取得突出成效，但农村信用社未来发展仍面临严峻挑战。
管理体制和经营机制有待完善。主要问题有五：一是产权制度改革刚刚起步，下一步任务还很艰巨。汇总29个省(区、市)的方案，规划中产权制度改革的目标是3—5年内要组建150家左右的农村合作银行和农村商业银行，有近1000家县(市)要实行统一法人改造，而目前银行类机构的组建工作仅完成三分之一左右，统一法人改造仅完成五分之一左右。二是完善法人治理结构和转换经营机制还需要长时间的艰苦努力。三是内部控制制度建设和管理还存在不少问题，特别是财务、信贷管理工作中还有不少薄弱环节。四是改制中涉及到很多新的法律问题，法规建设任务也很艰巨。例如，股份合作制的性质和法律地位问题不明晰，致使改制的合作银行和统一法人社无法 进行工商登记。五是省级联社作为政府授权管理机构、基层信用社联合组织和受银行监管机构监管的独立法人的金融企业三种角色统一，如何正确行使职责，做到既要管理服务好基层信用社，又不增加基层信用社的负担等。这些问题都需要在实践中进一步探索。
风险状况仍不容乐观。从总体看，农村信用社已有的包袱并没有全部消化，这仍然是其健康发展的潜在风险。目前全国农村信用社仍有3851亿元的不良贷款，占比仍高达17．5％(国有商业银行改革后不良贷款占比一般降到5％以下)，仍然有不少历年挂账亏损。从局部看，一些地区的农村信用社在改革政策到位后，仍然面临生存问题。例如，四川、贵州等地部分老少边穷地区和东北老工业基地的一些农村信用社，受所在地区经济环境制约，业务量不足以维持自身生存。此类农村信用社约占法人社总量的20％。再有，改革后如何控制新的风险，建立风险防范长效机制，还有待进一步努力。
据初步分析，新的风险可能主要来自三个方面：一是资本的稳定性，改革中增扩的股金能不能巩固、新的资本金能不能随业务的扩张得到持续补充很关键；二是随着股金增加和业务规模扩大，可运用的资金额度迅速扩张，管理队伍的素质能不能跟上、新增贷款的质量能不能保证至关重要；三是在新的监督管理体制下，能否防止地方政府的不适当干预及有效控制道德风险。
支农服务的问题。尽管农村信用社作为农村金融的主力军，投放了大量农业贷款，在贷款手续上也做了很大简化，但与“三农”需要相比仍存在差距。而且，对金融支农问题，国家在制度安排上没有建立起长效激励机制。就农村信用社而言，目前仍有不少限制其业务发展的政策规定。解决“三农”问题，不能仅仅依靠农村信用社“单兵突进”，需要农村金融改革整体推进，相关配套措施加快进行。
监督管理和人才队伍建设方面。农村信用社法人多，机构分散，人员素质和管理水平相对较低，以法人为单位实施监管难度较大，监管力量也不足。而且，农村信用社自身信息系统建设相对滞后，要真正达到以风险为主的监管要求，还有不小差距。另外，省级政府授权省级联社进行管理，容易出现管得过多、剥夺基层社经营自主权的问题，与基层法人发生矛盾。
未来出路
稳步推进产权改革，完善法人治理。在前一阶段试点组建农村银行类机构和统一法人重组改造基础上，加快推进产权制度改革的进程。对组建农村银行类的机构，要严格标准，严格程序，在确保质量的前提下，“成熟一个，审批一个”，审慎稳妥开展组建工作。对以县(市)为单位统一法人的机构，要集中力量，认真抓好试点，由此形成一套改制改造的规范性操作文本，对符合条件的地方，可以成批量地组织推广，缩短改制过渡期，让新的法人机构尽快投入运行。
督促农村信用社切实转换经营机制。围绕激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的经营机制目标，重点抓好劳动用工、财务分配制度改革，强化信贷问责制，切实在这几个领域的改革上做好文章，防止和杜绝出现“改革就是换牌子”的错误做法，确保农村信用社经营机制真正转换。
逐步完善管理体制。在目前监督管理体制下，省级联社如何履行好管理、指导、协调、服务的职责，“管什么、如何管”，现在还没有成型的模式和做法可供遵循，需要在实践中不断探索和完善。至于省级机构的未来发展方向，目前还难以确定，但可以预见，将来改革发展的可能路径，一是目前的纯管理型继续完善；二是具备条件的可能向经营管理型逐步发展，在现有省级机构基础上整合再造，向类似天津模式发展；三是统一法人商业化经营类型。
进一步增强支农服务功能。适应新时期农业和农村经济发展的新要求，在继续做好农产小额信用贷款和联保贷款工作的同时，顺时、顺势调整服务重点，拓宽服务领域，改善服务方式，增加服务品种，增强服务功能。要区分不同类型机构，加强对支农工作的监督和指导，对改制为银行类的机构，也要根据当地农业产值在经济总量中的比重，因地制宜、实事求是地明确一定比例的资金用于支持“三农”，并加强对支农情况的监督和检查。
加强对农村信用社的金融监管。通过改革，农村信用社风险指标虽有改善，但风险程度仍不容忽视。必须进一步强化对农村信用社的金融监管，以监管促发展，在发展中防范风险。要坚持分类监管的原则，提高监管的有效性。突出监管重点，强化合规性监管，逐步提高风险防范水平。
继续加大政策扶持力度。本轮改革并没有解决农村信用社的所有问题。由于农村信用社问题的特殊性，对其支持将是今后较长一个时期内国家政策的必然选择。因此，仍然需要在税收等政策上给予农村信用社优惠，继续延长改革试点的有关政策，并争取使之长期化、制度化。
优化农村信用社发展环境。清理目前仍然存在的制约农村信用社业务发展的不合理的政策规定，给农村信用社创造出与其他金融机构公平竞争的环境。进一步加大打击“逃废债”行为的力度，提高执法的权威性，为农村信用社清收不良贷款、降低风险隐患创造条件。加快农村信用体系建设步伐，优化农村金融生态，为培育和促进农村金融机构健康稳定有序发展创造良好环境。
加快相关立法进程。为确保农村信用社及其他农村合作金融机构能够健康发展，需要从立法层面予以配合，以使其有法可依。目前仅有部门制定的《农村信用社管理规定》是不够的，有关部门已经建议国务院尽快制定颁布《农村合作金融机构管理条例》或《农村信用社管理条例》，将合作金融立法纳入规划，从法律上明确农村合作金融机构的性质、地位和政策环境。
(作者单位：中国银监会合作部)
责任编辑：王玮
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创新和探索
产权制度改革上，突破过去单一模式的定式，不再强求必须坚持合作制，允许各地因地制宜选择适合本地实际的产权模式和组织形式。总结过去合作制规范的经验教训，考虑当前农村经济发展对资金的需求特点，在制度安排上，允许按照多种模式进行改革，可以选择股份制，也可以按合作制改造，还可以在合作制的基础上借鉴股份制的做法，实行股份合作制。
在管理体制上，明确提出由省级政府负责管理并承担风险责任，并通过组建适当机构实施对农村信用社的管理。过去虽然没有明确农村信用社的管理由中央负责，但多年的管理惯性使得社会大众普遍形成了“农村信用社是国家的”认识，管理和风险责任主体模糊不清。这次改革，根据农村信用社社区性地方金融机构的性质，明确提出由地方管理，同时为了防止基层政府过度干预，明确只能由省级政府负责，不能再层层下放管理权。同时，为避免政企不分，提出省级政府对农村信用社的管理要通过适当的载体进行。从实践的结果看，大部分地方选择了组建省级联社的办法，少数地方选择了组建省级农村合作银行和农村商业银行的方式。
在政策设计上，发挥政策的组合效应，注重激励约束并重，即“胡萝卜+大棒”。在整体改革政策上，既有财政补贴保值贴补息(全国约90亿元)，也有税收减免机制(营业税降低2个百分点，所得税3年内中西部地区免征，其他地区减半征收)，其中作用最为突出的是中央银行的资金扶持(约1690亿元)。在中央银行资金政策设计中，通过在票据发行和兑付两个环节设置条件，迫使农村信用社必须迈上两个台阶才能实际获得扶持资金，使政策的整体效果得到保证。
在市场定位上，探索将支持“三农”与实现自身可持续发展能够结合，试图寻求二者适当的结合点。市场普遍认为，支持“三农”与自身可持续发展两个目标是相互矛盾的，不可能取得一致。因此，农村信用社要么办成政策性机构，让其行使服务“三农”的职能；要么按照商业化原则，完全放开经营范围，不再要求其支持“三农”。而这次改革试点，首先明确农村信用社的服务范围是“三农”，只要是属于农业、农民和农村范畴的，都可以作为信贷支持对象；其次，从制度设计上确保两个目标能够协调共赢，体现在三个方面：一是税收政策上，对支农业务实施税收优惠，引导鼓励信贷支农；二是股权安排上，要求股权结构中必须有一定比例的农产，确保农民利益在管理架构内得以体现；三是监管要求，即监管机构对不同类型机构提出不同的支农服务要求，并监督其实施。从两年来农村信用社支农信贷投放明显增加和自身效益明显改善的结果看，二者的结合点是可以找到的。
在适度经营规模上，探索将农村信用社联合的规模优势和独立法人的经营优势能够结合。农村信用社这类分散、众多的小型法人机构如何应对适度经营规模与降低经营成本的挑战，是其发展必须面对的重要课题之一。这次改革也在努力探索，对一些经济发达、管理半径小、统一法人有利于减少管理成本、提高管理效率的地方，允许以县市为单位实施重组合并，改造为统一法人。在此基础上，也在探索更高层次联合的途径。例如，天津市在基层12个区县实施统一法人重组改造的同时，通过12，家机构和社会企业入股组建天津市农村合作银行的办法，实现了更高层次的联合，既发挥了系统联合的规模优势，又保留了基层法人的经营优势。北京和上海两市则在更大范围内进行了机构整合。
在金融监管上进行了创新探索，对不同性质的机构开始实施不同的监管。在这轮改革前，对农村信用社的监管办法雷同，没有针对不同机构形成不同的监管办法。改革后，农村信用社机构开始多样化，新出现了农村合作银行、农村商业银行、县市统一法人信用社，省级联社也开始普遍建立。随着这些不同性质机构的出现，监管机构采取区别对待的办法，制定形成了不同的监管办法，先后颁布了农村商业银行、农村合作银行、县市统一法人和省级联社等管理办法和监管意见，形成分类监管的制度体系。
为民间资本介入金融领域开辟了一条通道。民间资本对介入金融业有着强烈的愿望，虽然不乏民间资本介入浙商银行等成功案例，但其参股中小金融机构的呼声一直很高。这次深化农村信用社改革试点，鼓励并大量吸收民间资本参与。据初步统计，改革启动两年来，共吸引1200亿元民间资本参资入股农村信用社。
积极探索完善农村信用社乃至小型农村金融机构的市场准入和退出机制，培育农村竞争性金融市场。没有退出的市场，是不完善的市场；同样，没有准入的市场，也是没有生命力的市场。过去，受各方面因素的限制和制约，农村信用社的市场退出问题一直讳莫如深，因为担心一家机构的关闭会引发“多米诺骨牌效应”，酿成局部乃至全面的金融危机。近年来，随着我国金融改革的深化，金融机构的市场退出时有发生，公众的金融风险意识逐步提高，有关当局处置金融风险的能力和经验也逐步具备。在这种情况下，探索出一条符合实际的农村信用社退出之路，成为一种可行的选择。有关部门在充分准备各种预案的基础上，对青海省8家原城市信用社更名改制的农村信用社实施了关闭退出，退出过程平稳有序。同时，发展新型农村金融组织也在积极探索之中，特别是在组建小额信贷组织、发展社区资金互助组织等方面，已经形成初步办法，在条件具备后，将适时组织试点。
问题和挑战
改革试点已经进行了两年，阶段性的成果开始显现，突出表现为历史包袱初步化解，金融风险得到控制；支农贷款投放不断增加，支农力度进一步加大；新的管理体制框架基本确立，监督管理责任初步落实；产权制度改革稳步推进，经营机制开始转换；各项业务快速发展，经营状况明显改善。2004年农村信用社扭亏为盈，全国轧差盈余104．62亿元，实现了十年来首次盈余。2005年上半年，农村信用社又实现利润93．36亿元。
虽然试点取得突出成效，但农村信用社未来发展仍面临严峻挑战。
管理体制和经营机制有待完善。主要问题有五：一是产权制度改革刚刚起步，下一步任务还很艰巨。汇总29个省(区、市)的方案，规划中产权制度改革的目标是3—5年内要组建150家左右的农村合作银行和农村商业银行，有近1000家县(市)要实行统一法人改造，而目前银行类机构的组建工作仅完成三分之一左右，统一法人改造仅完成五分之一左右。二是完善法人治理结构和转换经营机制还需要长时间的艰苦努力。三是内部控制制度建设和管理还存在不少问题，特别是财务、信贷管理工作中还有不少薄弱环节。四是改制中涉及到很多新的法律问题，法规建设任务也很艰巨。例如，股份合作制的性质和法律地位问题不明晰，致使改制的合作银行和统一法人社无法 进行工商登记。五是省级联社作为政府授权管理机构、基层信用社联合组织和受银行监管机构监管的独立法人的金融企业三种角色统一，如何正确行使职责，做到既要管理服务好基层信用社，又不增加基层信用社的负担等。这些问题都需要在实践中进一步探索。
风险状况仍不容乐观。从总体看，农村信用社已有的包袱并没有全部消化，这仍然是其健康发展的潜在风险。目前全国农村信用社仍有3851亿元的不良贷款，占比仍高达17．5％(国有商业银行改革后不良贷款占比一般降到5％以下)，仍然有不少历年挂账亏损。从局部看，一些地区的农村信用社在改革政策到位后，仍然面临生存问题。例如，四川、贵州等地部分老少边穷地区和东北老工业基地的一些农村信用社，受所在地区经济环境制约，业务量不足以维持自身生存。此类农村信用社约占法人社总量的20％。再有，改革后如何控制新的风险，建立风险防范长效机制，还有待进一步努力。
据初步分析，新的风险可能主要来自三个方面：一是资本的稳定性，改革中增扩的股金能不能巩固、新的资本金能不能随业务的扩张得到持续补充很关键；二是随着股金增加和业务规模扩大，可运用的资金额度迅速扩张，管理队伍的素质能不能跟上、新增贷款的质量能不能保证至关重要；三是在新的监督管理体制下，能否防止地方政府的不适当干预及有效控制道德风险。
支农服务的问题。尽管农村信用社作为农村金融的主力军，投放了大量农业贷款，在贷款手续上也做了很大简化，但与“三农”需要相比仍存在差距。而且，对金融支农问题，国家在制度安排上没有建立起长效激励机制。就农村信用社而言，目前仍有不少限制其业务发展的政策规定。解决“三农”问题，不能仅仅依靠农村信用社“单兵突进”，需要农村金融改革整体推进，相关配套措施加快进行。
监督管理和人才队伍建设方面。农村信用社法人多，机构分散，人员素质和管理水平相对较低，以法人为单位实施监管难度较大，监管力量也不足。而且，农村信用社自身信息系统建设相对滞后，要真正达到以风险为主的监管要求，还有不小差距。另外，省级政府授权省级联社进行管理，容易出现管得过多、剥夺基层社经营自主权的问题，与基层法人发生矛盾。
未来出路
稳步推进产权改革，完善法人治理。在前一阶段试点组建农村银行类机构和统一法人重组改造基础上，加快推进产权制度改革的进程。对组建农村银行类的机构，要严格标准，严格程序，在确保质量的前提下，“成熟一个，审批一个”，审慎稳妥开展组建工作。对以县(市)为单位统一法人的机构，要集中力量，认真抓好试点，由此形成一套改制改造的规范性操作文本，对符合条件的地方，可以成批量地组织推广，缩短改制过渡期，让新的法人机构尽快投入运行。
督促农村信用社切实转换经营机制。围绕激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的经营机制目标，重点抓好劳动用工、财务分配制度改革，强化信贷问责制，切实在这几个领域的改革上做好文章，防止和杜绝出现“改革就是换牌子”的错误做法，确保农村信用社经营机制真正转换。
逐步完善管理体制。在目前监督管理体制下，省级联社如何履行好管理、指导、协调、服务的职责，“管什么、如何管”，现在还没有成型的模式和做法可供遵循，需要在实践中不断探索和完善。至于省级机构的未来发展方向，目前还难以确定，但可以预见，将来改革发展的可能路径，一是目前的纯管理型继续完善；二是具备条件的可能向经营管理型逐步发展，在现有省级机构基础上整合再造，向类似天津模式发展；三是统一法人商业化经营类型。
进一步增强支农服务功能。适应新时期农业和农村经济发展的新要求，在继续做好农产小额信用贷款和联保贷款工作的同时，顺时、顺势调整服务重点，拓宽服务领域，改善服务方式，增加服务品种，增强服务功能。要区分不同类型机构，加强对支农工作的监督和指导，对改制为银行类的机构，也要根据当地农业产值在经济总量中的比重，因地制宜、实事求是地明确一定比例的资金用于支持“三农”，并加强对支农情况的监督和检查。
加强对农村信用社的金融监管。通过改革，农村信用社风险指标虽有改善，但风险程度仍不容忽视。必须进一步强化对农村信用社的金融监管，以监管促发展，在发展中防范风险。要坚持分类监管的原则，提高监管的有效性。突出监管重点，强化合规性监管，逐步提高风险防范水平。
继续加大政策扶持力度。本轮改革并没有解决农村信用社的所有问题。由于农村信用社问题的特殊性，对其支持将是今后较长一个时期内国家政策的必然选择。因此，仍然需要在税收等政策上给予农村信用社优惠，继续延长改革试点的有关政策，并争取使之长期化、制度化。
优化农村信用社发展环境。清理目前仍然存在的制约农村信用社业务发展的不合理的政策规定，给农村信用社创造出与其他金融机构公平竞争的环境。进一步加大打击“逃废债”行为的力度，提高执法的权威性，为农村信用社清收不良贷款、降低风险隐患创造条件。加快农村信用体系建设步伐，优化农村金融生态，为培育和促进农村金融机构健康稳定有序发展创造良好环境。
加快相关立法进程。为确保农村信用社及其他农村合作金融机构能够健康发展，需要从立法层面予以配合，以使其有法可依。目前仅有部门制定的《农村信用社管理规定》是不够的，有关部门已经建议国务院尽快制定颁布《农村合作金融机构管理条例》或《农村信用社管理条例》，将合作金融立法纳入规划，从法律上明确农村合作金融机构的性质、地位和政策环境。
(作者单位：中国银监会合作部)
责任编辑：王玮
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