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【摘要】控制性详细规划的编制和实施已经有20多年历史，但是随着市场经济的发展越来越迅速，控规所面临的问题也越来越多，导致控规面临不敢审批，频繁修改等现状，本文按层次总结了现状控规存在的三个主要方面问题，深刻认识控制性详细规划的意义。
【关键词】控制性详细规划、发展、相关研究、存在的问题、保障利益公平分配
中图分类号：TU98文献标识码： A
1.控制性详细规划的由来
在我国控制性详细规划的编制和实施已经有20多年历史，从最初的尝试性编制的《上海虹桥开发区详细规划》和《桂林市中心区详细规划》，到1991年颁布的《城市规划编制办法》，再到1995年建设部《城市规划编制办法实施细则》，正式将控制性详细规划的编制纳入了我国规划编制体系中，自此，控制性详细规划就成为了衔接总体规划与修建性详细规划的关键性编制层次，以及政府相关部门进行城市规划管理的重要依据和手段之一。
2.控制性详细规划的发展和相关研究
当控制性详细规划的地位越来越受重视后，深圳市1998率先又在控制性详细规划的基础上提出“法定图则”的概念，对控制性详细规划的法定性和公共性进行了有益的探索。另外上海、广东等地区也分别对控制性详细规划的内容、各种法定程序等出台了地方性管理条例，充实了控制性详细规划的内容。到2006年4月，新的《城市规划编制办法》和2008年《城乡规划法》开始实施，对控制性详细规划的地位、作用进行了进一步的明确和强化。
近年，对控制性详细规划的研究主要分为几个方向：一是着眼于指标控制，主要集中研究控制性详细规划的各项指标的控制深度，并与城市设计结合，引入国际案例比较，从技术角度出发对指标体系、指标控制范围、深度等做了大量研究；二是着眼于控制的手段和可操作性，为了提高控制性详细规划的主動引导性和控制的可实施性，主要通过引入“控规单元”等概念，多个城市通过实践，增加了控制性详细规划编制体系的层次和内容。
3.控制性详细规划存在的问题
控制性详细规划作为我国的法定规划环节，和其他空间规划一样，在预测未来、规划未来的基础上，引导城市空间发展。并且控制性详细规划还是城市管理者进行土地审批的最直接的规划依据，是城市管理制度的一种体现，并且从控规的变化中可以直接反应一个地区、城市乃至国家的社会经济发展状况。
近年，在规划行业中，普遍认控制性详细规划的编制是比较容易的，这种认识完全是因为对控规研究的不深入，很多城市也因为赶任务，迅速进行控规的全覆盖，造成了一个月一个控规的情况常常出现，所以编制出来的控规问题频现，控规修编不断进行。
笔者认为控规的复杂性远远超出了所谓的专业领域，控规所反应出来的问题，也是多方面的问题，需要多方的努力和研究共同解决。
第一，控制性详细规划的编制原则不清晰。
控制性详细规划应该控制什么？哪些指标应做为刚性控制，哪些指标可以弹性控制。为什么公共设施配套总是难以保障，大量地产项目迅速建设，城市配套却严重滞后？
在市场经济体制下，控规所要控制的最大利益就是开发商的经济利益与社会公众利益之间的矛盾。而我们现在编制的控规在不全面考虑土地经济的前提下，还优先布置居住、产业等与开发商利益息息相关的用地，最后根据这些用地数量，按照规范要求配置公共服务设施。另外，在公共服务设施控制方面，也是对应该控制的公益性公共服务设施的控制要求不够严格，而对与市场衔接紧密的经营性公共服务设施的控制过多，控制指标僵化，缺乏灵活性，与实际建设要求差距较大。从这种控规编制思路上，就可以反映出目前控规编制中控制原则不清晰，控制内容不明确。控规的控制应该是在保障社会公众利益的前提下引导开发商的开发，保障利益公平分配，而目前控规编制对这方面的重视度不够，大量的从技术角度进行研究，从而导致现在控规调整频繁、行政审批效率低下、行政成本过高等后果。
作为规划师应该从利益的公平分配角度重新认识控规编制的意义，盲目研究用地指标的技术性问题或者城市形象的引导等问题，多少有些舍本逐末的嫌疑。
第二，控规大量突破总规指标。
首先是控规的规划定位，每个设计人员与地区政府管理人员一样，对待自己规划的区域就如同对待自己的孩子，展望未来都是美好的，并且信心十足，在充分挖掘该地区各种优势的基础上，坚定的认为在规划的有效引导下，该地区发展一定会超越周围地区，成为区域的领头羊。再加上近几年土地经济的大背景，地方政府都希望可出让用地越多越好，地方政府和规划设计人员一拍即合，最终造成的结果是一个城市控规全覆盖后，发现人口、用地等指标远远超过总体规划。即便，这几年，理智的规划设计人员已经认识到这个问题，回归研究，也拗不过政府的强势要求，最终造成控规全覆盖后，整合时的可笑局面。
为了解决这个问题，大连市提出了编制分区规划的要求，就是为了将总规指标落实到各个分区，各个分区再将指标落实到各个控规编制单元，防止大规模的指标突破。但是笔者认为，这个过程虽然有一定成效，但是仍然出现在分区规划编制过程中指标的突破，落实到控规，又有进一步突破，依然很难彻底解决这个问题。
第三，控规成果的科学性不足。
控制性详细规划作为未来规划的一种，由于具有预测性等特点，也就是说预测的准确与否将直接导致控规编制的科学与否。
在一些城市新区和开发区等地区，编制控规时，我们很难确定进入的产业对用地和规模的需求量，而这些区域为了发展，基本是引入产业需要什么就要求控规给调整成什么样子，以大连英特尔公司为例，当年进入大连时，由于所要求用地规模巨大，为了配合城市招商引资，所以控规相应的根据英特尔公司的需求做了较大调整导致很多路网被英特尔地块切断。
再有是在一些建成区和老区的控规编制中，规划部门的现状信息主要来自地形图和现场调研，地形图上我们很难清晰的看出各类用地的用地权属信息，以道路为例，通常根据地形图量出来的道路主要根据可以识别的人行道线或者路缘石界限，导致量出来的道路面积和规模均小于实际上的道路面积和规模。另外还有现有地籍信息的掌握，地籍信息归土地部门管理，规划部门对地籍信息不掌握，以往控规编制过程中，往往以土地使用性质作为地块划分的唯一标准，容易造成在规划实施管理过程中出现与地块地籍的矛盾。
还有就是经济性分析，对经济相互现状认识的不足够专业，对经济发展把握的不足直接导致对建成区和老区的路网设计、用地性质调整的可实施性成为疑问，再加上对地籍信息的掌握不清晰，更是给控规的可实施性带来了很大的未知数，这就使我们的控规成果的科学性遭到质疑。如在“五线”控制方面，很多规划的路网对现状有一定调整，因缺少与用地权属、现状道路的对接，面临无法实施的困境；绿线控制的总量指标也由于经济型考虑不足，难以落地。
为了解决这一问题，很多学者研究了公众参与，想通过公众参与增强对地籍信息的了解，并且弥补控规经济性考虑不足，可是笔者认为，目前社会现状百姓对政府的信任度不高，对公众参与认知度不高，对公示的关心度也不高，导致虽然有座谈会和网上公示等手段，但都过于流程化，解决问题方面成效不显著。
此外，一些地方也通过各种专题研究想要解这一问题，2006年江苏省颁布《江苏省控制性详细规划编制导则》将经济型分析纳入控规编制中的重要内容，2010年江苏省规划院还专门组织了控规经济型分析的课题研究，希望改变控规编制中指标确定脱离市场分析的状况，区分旧城区和新区的不同发展特性，从综合的分析角度去提高控规编制的科学性和可操作性。这类研究无疑促进了控规编制的研究，推动控规向越来越科学的方向发展，但是目前对这个问题的解决仍然比较困难，还需要各方专家的共同努力研究，献计献策。
4.小结
控制性详细规划在我国的规划法规体系中有着重要的作用，《城乡规划法》对控规的审批和修改更是提出了“高位审批”“严控修改”的要求，就是为了严肃控制性详细规划的法律性，但是如何减少控规的修改频率，需要从根本上研究控规编制体系的编制方法和内容。首先真正做到从保证利益公平分配的角度， 而不是受委托方利益影响。再次，严格遵守上位规划关于公共利益分配的原则，当然这也要求总规等上位规划在编制时更清晰的分配各项指标和公共设施布置的原则和规模。最后，深入提高控规的科学性，提高控规编制的可实施性。笔者简单总结了以上三个方面，认为是目前作为规划师的我们应该严肃对待，分层次解决的一些主要方面。
【参考文献】：
1.控制性详细规划.中国建筑工业出版社 [M].2011
2.孙晖，梁江.控制性详细规划应当控制什么—美国地方规划法规的启示[J].城市规划，2000（5）:11-16
3.温军，文晓斐.浅述控规更新中公众参与的方法[J].四川建筑，2012（06）：11-13
4.汪杰.控规局部调整在规划管理中的困境和思考[J].山西建筑，2012（10）：32-33
5.陈伟，彭阳，童丹丹.武汉市新一轮控规导则优化的探索与实践[J].规划师，2013（6）：66-71
6.刘海燕，武志东.控制性详细规划的弹性指标控制初探[J].山西建筑，2012（2）：25-26
【关键词】控制性详细规划、发展、相关研究、存在的问题、保障利益公平分配
中图分类号：TU98文献标识码： A
1.控制性详细规划的由来
在我国控制性详细规划的编制和实施已经有20多年历史，从最初的尝试性编制的《上海虹桥开发区详细规划》和《桂林市中心区详细规划》，到1991年颁布的《城市规划编制办法》，再到1995年建设部《城市规划编制办法实施细则》，正式将控制性详细规划的编制纳入了我国规划编制体系中，自此，控制性详细规划就成为了衔接总体规划与修建性详细规划的关键性编制层次，以及政府相关部门进行城市规划管理的重要依据和手段之一。
2.控制性详细规划的发展和相关研究
当控制性详细规划的地位越来越受重视后，深圳市1998率先又在控制性详细规划的基础上提出“法定图则”的概念，对控制性详细规划的法定性和公共性进行了有益的探索。另外上海、广东等地区也分别对控制性详细规划的内容、各种法定程序等出台了地方性管理条例，充实了控制性详细规划的内容。到2006年4月，新的《城市规划编制办法》和2008年《城乡规划法》开始实施，对控制性详细规划的地位、作用进行了进一步的明确和强化。
近年，对控制性详细规划的研究主要分为几个方向：一是着眼于指标控制，主要集中研究控制性详细规划的各项指标的控制深度，并与城市设计结合，引入国际案例比较，从技术角度出发对指标体系、指标控制范围、深度等做了大量研究；二是着眼于控制的手段和可操作性，为了提高控制性详细规划的主動引导性和控制的可实施性，主要通过引入“控规单元”等概念，多个城市通过实践，增加了控制性详细规划编制体系的层次和内容。
3.控制性详细规划存在的问题
控制性详细规划作为我国的法定规划环节，和其他空间规划一样，在预测未来、规划未来的基础上，引导城市空间发展。并且控制性详细规划还是城市管理者进行土地审批的最直接的规划依据，是城市管理制度的一种体现，并且从控规的变化中可以直接反应一个地区、城市乃至国家的社会经济发展状况。
近年，在规划行业中，普遍认控制性详细规划的编制是比较容易的，这种认识完全是因为对控规研究的不深入，很多城市也因为赶任务，迅速进行控规的全覆盖，造成了一个月一个控规的情况常常出现，所以编制出来的控规问题频现，控规修编不断进行。
笔者认为控规的复杂性远远超出了所谓的专业领域，控规所反应出来的问题，也是多方面的问题，需要多方的努力和研究共同解决。
第一，控制性详细规划的编制原则不清晰。
控制性详细规划应该控制什么？哪些指标应做为刚性控制，哪些指标可以弹性控制。为什么公共设施配套总是难以保障，大量地产项目迅速建设，城市配套却严重滞后？
在市场经济体制下，控规所要控制的最大利益就是开发商的经济利益与社会公众利益之间的矛盾。而我们现在编制的控规在不全面考虑土地经济的前提下，还优先布置居住、产业等与开发商利益息息相关的用地，最后根据这些用地数量，按照规范要求配置公共服务设施。另外，在公共服务设施控制方面，也是对应该控制的公益性公共服务设施的控制要求不够严格，而对与市场衔接紧密的经营性公共服务设施的控制过多，控制指标僵化，缺乏灵活性，与实际建设要求差距较大。从这种控规编制思路上，就可以反映出目前控规编制中控制原则不清晰，控制内容不明确。控规的控制应该是在保障社会公众利益的前提下引导开发商的开发，保障利益公平分配，而目前控规编制对这方面的重视度不够，大量的从技术角度进行研究，从而导致现在控规调整频繁、行政审批效率低下、行政成本过高等后果。
作为规划师应该从利益的公平分配角度重新认识控规编制的意义，盲目研究用地指标的技术性问题或者城市形象的引导等问题，多少有些舍本逐末的嫌疑。
第二，控规大量突破总规指标。
首先是控规的规划定位，每个设计人员与地区政府管理人员一样，对待自己规划的区域就如同对待自己的孩子，展望未来都是美好的，并且信心十足，在充分挖掘该地区各种优势的基础上，坚定的认为在规划的有效引导下，该地区发展一定会超越周围地区，成为区域的领头羊。再加上近几年土地经济的大背景，地方政府都希望可出让用地越多越好，地方政府和规划设计人员一拍即合，最终造成的结果是一个城市控规全覆盖后，发现人口、用地等指标远远超过总体规划。即便，这几年，理智的规划设计人员已经认识到这个问题，回归研究，也拗不过政府的强势要求，最终造成控规全覆盖后，整合时的可笑局面。
为了解决这个问题，大连市提出了编制分区规划的要求，就是为了将总规指标落实到各个分区，各个分区再将指标落实到各个控规编制单元，防止大规模的指标突破。但是笔者认为，这个过程虽然有一定成效，但是仍然出现在分区规划编制过程中指标的突破，落实到控规，又有进一步突破，依然很难彻底解决这个问题。
第三，控规成果的科学性不足。
控制性详细规划作为未来规划的一种，由于具有预测性等特点，也就是说预测的准确与否将直接导致控规编制的科学与否。
在一些城市新区和开发区等地区，编制控规时，我们很难确定进入的产业对用地和规模的需求量，而这些区域为了发展，基本是引入产业需要什么就要求控规给调整成什么样子，以大连英特尔公司为例，当年进入大连时，由于所要求用地规模巨大，为了配合城市招商引资，所以控规相应的根据英特尔公司的需求做了较大调整导致很多路网被英特尔地块切断。
再有是在一些建成区和老区的控规编制中，规划部门的现状信息主要来自地形图和现场调研，地形图上我们很难清晰的看出各类用地的用地权属信息，以道路为例，通常根据地形图量出来的道路主要根据可以识别的人行道线或者路缘石界限，导致量出来的道路面积和规模均小于实际上的道路面积和规模。另外还有现有地籍信息的掌握，地籍信息归土地部门管理，规划部门对地籍信息不掌握，以往控规编制过程中，往往以土地使用性质作为地块划分的唯一标准，容易造成在规划实施管理过程中出现与地块地籍的矛盾。
还有就是经济性分析，对经济相互现状认识的不足够专业，对经济发展把握的不足直接导致对建成区和老区的路网设计、用地性质调整的可实施性成为疑问，再加上对地籍信息的掌握不清晰，更是给控规的可实施性带来了很大的未知数，这就使我们的控规成果的科学性遭到质疑。如在“五线”控制方面，很多规划的路网对现状有一定调整，因缺少与用地权属、现状道路的对接，面临无法实施的困境；绿线控制的总量指标也由于经济型考虑不足，难以落地。
为了解决这一问题，很多学者研究了公众参与，想通过公众参与增强对地籍信息的了解，并且弥补控规经济性考虑不足，可是笔者认为，目前社会现状百姓对政府的信任度不高，对公众参与认知度不高，对公示的关心度也不高，导致虽然有座谈会和网上公示等手段，但都过于流程化，解决问题方面成效不显著。
此外，一些地方也通过各种专题研究想要解这一问题，2006年江苏省颁布《江苏省控制性详细规划编制导则》将经济型分析纳入控规编制中的重要内容，2010年江苏省规划院还专门组织了控规经济型分析的课题研究，希望改变控规编制中指标确定脱离市场分析的状况，区分旧城区和新区的不同发展特性，从综合的分析角度去提高控规编制的科学性和可操作性。这类研究无疑促进了控规编制的研究，推动控规向越来越科学的方向发展，但是目前对这个问题的解决仍然比较困难，还需要各方专家的共同努力研究，献计献策。
4.小结
控制性详细规划在我国的规划法规体系中有着重要的作用，《城乡规划法》对控规的审批和修改更是提出了“高位审批”“严控修改”的要求，就是为了严肃控制性详细规划的法律性，但是如何减少控规的修改频率，需要从根本上研究控规编制体系的编制方法和内容。首先真正做到从保证利益公平分配的角度， 而不是受委托方利益影响。再次，严格遵守上位规划关于公共利益分配的原则，当然这也要求总规等上位规划在编制时更清晰的分配各项指标和公共设施布置的原则和规模。最后，深入提高控规的科学性，提高控规编制的可实施性。笔者简单总结了以上三个方面，认为是目前作为规划师的我们应该严肃对待，分层次解决的一些主要方面。
【参考文献】：
1.控制性详细规划.中国建筑工业出版社 [M].2011
2.孙晖，梁江.控制性详细规划应当控制什么—美国地方规划法规的启示[J].城市规划，2000（5）:11-16
3.温军，文晓斐.浅述控规更新中公众参与的方法[J].四川建筑，2012（06）：11-13
4.汪杰.控规局部调整在规划管理中的困境和思考[J].山西建筑，2012（10）：32-33
5.陈伟，彭阳，童丹丹.武汉市新一轮控规导则优化的探索与实践[J].规划师，2013（6）：66-71
6.刘海燕，武志东.控制性详细规划的弹性指标控制初探[J].山西建筑，2012（2）：25-26