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摘要：图书制作和出版分开对推动出版社与民营公司的合作出版工作具有深远的指导意义，北京、江苏等地已展开试点工作。江苏省试点细则初步明确了坚持出版权特许经营、制作的范围和内容、制作和出版分开的原则和意义、制作公司准入备案制、制作和出版分开的形式体现、试点工作的成效保障等六方面要求。图书制作公司的人员资质、合作出版物的形式审核、合作出版物的发展比例等有待明确。
关键词：图书；制作；出版；分开
近年来，国家为推动社会主义文化大发展大繁荣、促进出版行业科学发展出台了一系列政策，也为非公文化企业发展创造了更公平合理、可持续发展的政策环境。按照国家新闻出版广电总局关于图书制作和出版分开试点工作的要求，2016年7月1日起，“制作和出版分开”政策开始在北京、江苏等地进行为期一年的试点，2017年将在总结试点经验、完善措施的基础上正式在全国范围内推行此政策。本文结合江苏试点工作要求以及实践，对“制作和出版分开”工作的具体实施做一些探讨。
一、图书制作和出版分开政策的提出与发展
2013年，十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“在坚持出版权特许经营前提下，允许制作和出版分开”；2014年《深化新闻出版体制改革实施方案》进一步明确要“制定制作和出版分开的实施办法，在坚持出版权特许经营前提下，吸纳社会资本从事除出版以外的图书期刊前期制作和经营发行业务”；2015年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的实施意见》，在第四部分“推动企业做强做优做大”中再次强调“按规定已经转企的出版社”要在坚持出版权特许经营前提下，“探索制作和出版分开”。
以上文件对于“制作和出版分开”从“允许”到“制定办法”再到“探索”，一再强调了一个重要前提，即“坚持出版权特许经营”。《著作权法》第三十一条“图书出版者对著作权人交付出版的作品，按照合同享有的专有出版权受法律保护，他人不得出版该作品”，通过提出“专有出版权”来保护出版单位对特定作品享有的专有出版的权利不受侵害。据笔者查阅，相关法律法规中并未明确界定何为“出版权”。刘大年、李贞在《出版权和制作权分开的现状、问题和对策》中区分了广义的出版权和狭义的出版权，认为对出版业的投资、经营属于广义的出版权；对内容的审批和传播行为的核准属于狭义的出版权，也可理解为出版监督管理权。在我国，出版权实行特许经营制度，《图书出版管理规定》中明确指出：“图书由依法设立的图书出版单位出版。设立图书出版单位须经新闻出版总署批准，取得图书出版许可证。”由此可见，在我国行政法中，出版权是指出版者通过国家新闻出版行政管理机关批准后所获得的进行出版活动的资格。
再从“出版”本身的定义看，它是一种编辑、复制作品并向公众发行的活动。从出版环节划分，出版业主要由出版行业（狭义的出版业）、印刷复制行业和发行行业等构成。因此，笔者认为，“坚持出版权特许经营”主要是就狭义的出版业角度而言，目的是强调出版社要对出版活动负有全部义务和责任，不得擅自转让自己的权利。“制作和出版分开”是指把出版活动中一些可以剥离出来的内容制作部分推向市场，让市场机制作用得到充分发挥，促进出版繁荣。
二、图书制作和出版分开的细则解读
按照工作要求，江苏省2016年6月出台了《江苏省图书制作和出版分开改革试点工作实施细则》（以下简称《细则》），初步明确了六方面要求：
1.坚持出版权特许经营
《细则》第一、二条强调了坚持出版许可制度。出版权是国家对出版单位从事出版活动的认定、许可，是出版单位有别于其他主体所享有的特定权利，制作和出版分开必须牢牢坚持这个前提不动摇，这既是国家对出版活动监督管理的需要，也是对出版单位政策性资源的保障。
2.制作的范围和内容
《细则》第三条指出制作范围“包括除中小学教材、党和政府的文件及相关学习辅导读物以及对编写出版有专门规定以外的各类图书”，且“试点期内合作出版的图书不得超过本单位新书总量的50%”。制作内容为“从事图书前期制作业务，如选题策划、内容提供、装帧设计等”。
这里提到的制作内容并没有包含印刷环节。对于印刷，《细则》在后面第十一条规定了“合作出版图书由图书出版单位负责开具印刷委托书，印刷委托书应完整载明印刷企业名称、印数等项目。印刷费用支付方式由图书出版单位、图书制作公司、印刷企业三方签订协议确定。图书制作公司不得更改印刷委托书内容。”这是对传统合作出版流程上的一大突破，按照以往规范的合作流程，民营公司需要先将款项打到出版社账上，由出版社向印刷厂支付费用，最后双方再具体结算。由此虽然确保了出版社对合作图书印刷的监管，但同时也存在着弊端：一是降低了出版效率，二是重要的生产成本无法合法地反映在民营公司的账面上，对其融资、发展乃至上市都造成了较大障碍。本次《细则》通过科学规定印刷委托书的内容和印刷费用支付方式，一定程度上化解了这些弊端，有效促进了出版单位对民间资本的吸收利用。
3.制作和出版分开的原则和意义
《细则》第四、五条要求出版单位和制作公司必须坚持把社会效益放在首位，坚持正确导向，进行制作和出版分开的目的是“整合资源，不断提高内容策划制作能力和经营管理水平”“实现优势互补，确保国有文化资产保值增值”。
民营公司一般以快速满足市场客户需求、获取最大经济利益为目标，出版导向和内容质量意识不够。新形势下，制作和出版分开更要加强社会效益意识，才能保证合作出版的高品质。
4.制作公司准入备案制
《细则》第六至九条规定了制作公司需具备的合作资质，并要求合作出版图书的选题、书号申领等程序操作单独列项。
民营公司与出版社的事实合作由来已久，2016年首次给予明确的政策认可和试点，对于许久以来“静默蛰伏”的民营公司来说，这是一份千呼万唤始出来的温暖，但要真正拥抱这份温暖，必须跨越身份认同的准入门槛，将人员资质、财务经营状况以及拟合作情况、协议等情况进行备案，同时还应与出版单位的自研内容分列，这些规定旨在便于出版行政管理部門对合作出版工作进行专项、高效的评审、监督和管理。 5.制作和出版分开的形式体现
“可以且只能在版权页或封四适当位置标注图书制作公司的名称或商标标志”。《细则》的第十条规定了合作出版物的形式体现，这对于长期纠结于出现在图书上“是否有广告之嫌”的民营公司给予了限制性的形式认可。作为制作者，终于能出现在自己所策划的产品上，无疑会激起其更多的积极性、创造性和责任感，同时也有利于提升民营公司的品牌影响力，赢得更多的社会关注和市场机会。
6.试点工作的成效保障
《细则》除了在第十二、十三条中重申了《图书质量保障体系》的要求以外，第十四条还要求出版单位每个季度末就本单位实际合作出版图书的目录、作者和内容简介、制作方信息、出版管理等情况提交专题报告，并报送相关表格。在第十五至十七条明确了行政管理部门的监管内容和措施，包括建立制作公司的诚信记录档案、按季度对合作出版选题超比例的出版单位采取提醒、暂停选题申报和核发书号以及定期组织检查合作出版图书的出版流程和质量等保障措施。
三、图书制作和出版分开的实践与思考
开展试点工作以来，合作出版内容更加明晰，程序更加规范，管理更加高效，笔者结合工作实践，略谈以下几点思考：
1.制作公司的人员资质
《细则》第六条规定开展合作的图书制作公司应是“具备适应出版业务需要的相关专业人才，取得出版专业技术职业资格并进行登记的人员不少于5人。”
关于人员资质，实践中有两点思考。一是出版单位在审核合作公司的人员资质时要防止“挂靠”现象，例如有些民营公司并无固定的出版专业技术人员队伍，但为了跨越合作门槛，临时借用资质人员，这种做法违背了《细则》设置人员资质门槛来确保合作出版质量的本意，为此，就要求出版单位要尽可能选择具有一定规模、拥有健全的管理制度和完善有效的质量管理体系的公司进行合作，降低资质挂靠风险。二是根据《出版专业技术人员职业资格考试暂行规定》，具备上述条件的合作公司，其人员通过参加出版单位组织的业务知识学习和编校技能培训之后，是否可以视同“从事出版专业工作满*年”而取得考试资格晋升职称？如果可以，那么是否其可被视为具备了三审责任制中相应的审稿资格而完成相关审稿环节？由此，能否逐步过渡到2015年3月国家新闻出版广电总局关于“图书制作与出版分离”山东区座谈会上的一种观点“制作环节包括选题策划、编辑加工和印刷制作；出版环节包括出版社的终审终校和出版许可几个方面的内容”？这些都有待进一步明确。
2.合作出版物的形式审核
《细则》第十条对如何在图书上标注制作公司的名称或商标标志做了明确规定，但对于制作公司的品牌产品标志、网址以及二维码等内容的标注此次尚无图书制作和出版分开政策的实践与思考更具体的规定，出版社在审核这类标注内容时一定要提高把关意识：一是要保证其内容的导向正确，二是不要忘记《广告法》中第三十九条“不得利用中小学生和幼儿的教材、教辅材料……发布或者变相发布广告”的相关规定，尤其对于网址和二维码这类内涵动态信息的内容更需格外重视，须进行常态化的跟踪监管，必要情况下应与制作公司签订相关内容承诺书。
3.合作出版物的发展比例
对于合作出版的比例，中国新闻出版研究院副研究员鲍红认为要求合作图书制作和出版分开的选题不能超过当年新报选题的比例这一点还有可商榷之处。目前，《细则》第十六条规定“试点期内合作出版图书不超过新书总量的50%”，对此，笔者认为对于一些开发品质高、严格遵守规范的制作公司，的确可以建议逐步适当放开比例限制，以利于与出版社共同加强品牌建设、提高核心竞争力，但前提是一定要结合出版社自身的出版特色和优势具体分析，与制作公司之间断不可奉行“拿来主义”，尤其在当前开放、融合、跨界的发展理念下，出版社更要保持清醒的头脑，有选择地去留，在自研品种和合作品种之间一定要有个均衡。
制作和出版分开是出版体制机制改革进一步深化的重要举措，使合作出版工作环节更加透明化，对促进出版业的健康可持续发展具有深远意义。随着《细则》的出台，相信未来通过出版社和民营公司建立良好戰略合作关系，出版事业将日益繁荣。
关键词：图书；制作；出版；分开
近年来，国家为推动社会主义文化大发展大繁荣、促进出版行业科学发展出台了一系列政策，也为非公文化企业发展创造了更公平合理、可持续发展的政策环境。按照国家新闻出版广电总局关于图书制作和出版分开试点工作的要求，2016年7月1日起，“制作和出版分开”政策开始在北京、江苏等地进行为期一年的试点，2017年将在总结试点经验、完善措施的基础上正式在全国范围内推行此政策。本文结合江苏试点工作要求以及实践，对“制作和出版分开”工作的具体实施做一些探讨。
一、图书制作和出版分开政策的提出与发展
2013年，十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“在坚持出版权特许经营前提下，允许制作和出版分开”；2014年《深化新闻出版体制改革实施方案》进一步明确要“制定制作和出版分开的实施办法，在坚持出版权特许经营前提下，吸纳社会资本从事除出版以外的图书期刊前期制作和经营发行业务”；2015年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的实施意见》，在第四部分“推动企业做强做优做大”中再次强调“按规定已经转企的出版社”要在坚持出版权特许经营前提下，“探索制作和出版分开”。
以上文件对于“制作和出版分开”从“允许”到“制定办法”再到“探索”，一再强调了一个重要前提，即“坚持出版权特许经营”。《著作权法》第三十一条“图书出版者对著作权人交付出版的作品，按照合同享有的专有出版权受法律保护，他人不得出版该作品”，通过提出“专有出版权”来保护出版单位对特定作品享有的专有出版的权利不受侵害。据笔者查阅，相关法律法规中并未明确界定何为“出版权”。刘大年、李贞在《出版权和制作权分开的现状、问题和对策》中区分了广义的出版权和狭义的出版权，认为对出版业的投资、经营属于广义的出版权；对内容的审批和传播行为的核准属于狭义的出版权，也可理解为出版监督管理权。在我国，出版权实行特许经营制度，《图书出版管理规定》中明确指出：“图书由依法设立的图书出版单位出版。设立图书出版单位须经新闻出版总署批准，取得图书出版许可证。”由此可见，在我国行政法中，出版权是指出版者通过国家新闻出版行政管理机关批准后所获得的进行出版活动的资格。
再从“出版”本身的定义看，它是一种编辑、复制作品并向公众发行的活动。从出版环节划分，出版业主要由出版行业（狭义的出版业）、印刷复制行业和发行行业等构成。因此，笔者认为，“坚持出版权特许经营”主要是就狭义的出版业角度而言，目的是强调出版社要对出版活动负有全部义务和责任，不得擅自转让自己的权利。“制作和出版分开”是指把出版活动中一些可以剥离出来的内容制作部分推向市场，让市场机制作用得到充分发挥，促进出版繁荣。
二、图书制作和出版分开的细则解读
按照工作要求，江苏省2016年6月出台了《江苏省图书制作和出版分开改革试点工作实施细则》（以下简称《细则》），初步明确了六方面要求：
1.坚持出版权特许经营
《细则》第一、二条强调了坚持出版许可制度。出版权是国家对出版单位从事出版活动的认定、许可，是出版单位有别于其他主体所享有的特定权利，制作和出版分开必须牢牢坚持这个前提不动摇，这既是国家对出版活动监督管理的需要，也是对出版单位政策性资源的保障。
2.制作的范围和内容
《细则》第三条指出制作范围“包括除中小学教材、党和政府的文件及相关学习辅导读物以及对编写出版有专门规定以外的各类图书”，且“试点期内合作出版的图书不得超过本单位新书总量的50%”。制作内容为“从事图书前期制作业务，如选题策划、内容提供、装帧设计等”。
这里提到的制作内容并没有包含印刷环节。对于印刷，《细则》在后面第十一条规定了“合作出版图书由图书出版单位负责开具印刷委托书，印刷委托书应完整载明印刷企业名称、印数等项目。印刷费用支付方式由图书出版单位、图书制作公司、印刷企业三方签订协议确定。图书制作公司不得更改印刷委托书内容。”这是对传统合作出版流程上的一大突破，按照以往规范的合作流程，民营公司需要先将款项打到出版社账上，由出版社向印刷厂支付费用，最后双方再具体结算。由此虽然确保了出版社对合作图书印刷的监管，但同时也存在着弊端：一是降低了出版效率，二是重要的生产成本无法合法地反映在民营公司的账面上，对其融资、发展乃至上市都造成了较大障碍。本次《细则》通过科学规定印刷委托书的内容和印刷费用支付方式，一定程度上化解了这些弊端，有效促进了出版单位对民间资本的吸收利用。
3.制作和出版分开的原则和意义
《细则》第四、五条要求出版单位和制作公司必须坚持把社会效益放在首位，坚持正确导向，进行制作和出版分开的目的是“整合资源，不断提高内容策划制作能力和经营管理水平”“实现优势互补，确保国有文化资产保值增值”。
民营公司一般以快速满足市场客户需求、获取最大经济利益为目标，出版导向和内容质量意识不够。新形势下，制作和出版分开更要加强社会效益意识，才能保证合作出版的高品质。
4.制作公司准入备案制
《细则》第六至九条规定了制作公司需具备的合作资质，并要求合作出版图书的选题、书号申领等程序操作单独列项。
民营公司与出版社的事实合作由来已久，2016年首次给予明确的政策认可和试点，对于许久以来“静默蛰伏”的民营公司来说，这是一份千呼万唤始出来的温暖，但要真正拥抱这份温暖，必须跨越身份认同的准入门槛，将人员资质、财务经营状况以及拟合作情况、协议等情况进行备案，同时还应与出版单位的自研内容分列，这些规定旨在便于出版行政管理部門对合作出版工作进行专项、高效的评审、监督和管理。 5.制作和出版分开的形式体现
“可以且只能在版权页或封四适当位置标注图书制作公司的名称或商标标志”。《细则》的第十条规定了合作出版物的形式体现，这对于长期纠结于出现在图书上“是否有广告之嫌”的民营公司给予了限制性的形式认可。作为制作者，终于能出现在自己所策划的产品上，无疑会激起其更多的积极性、创造性和责任感，同时也有利于提升民营公司的品牌影响力，赢得更多的社会关注和市场机会。
6.试点工作的成效保障
《细则》除了在第十二、十三条中重申了《图书质量保障体系》的要求以外，第十四条还要求出版单位每个季度末就本单位实际合作出版图书的目录、作者和内容简介、制作方信息、出版管理等情况提交专题报告，并报送相关表格。在第十五至十七条明确了行政管理部门的监管内容和措施，包括建立制作公司的诚信记录档案、按季度对合作出版选题超比例的出版单位采取提醒、暂停选题申报和核发书号以及定期组织检查合作出版图书的出版流程和质量等保障措施。
三、图书制作和出版分开的实践与思考
开展试点工作以来，合作出版内容更加明晰，程序更加规范，管理更加高效，笔者结合工作实践，略谈以下几点思考：
1.制作公司的人员资质
《细则》第六条规定开展合作的图书制作公司应是“具备适应出版业务需要的相关专业人才，取得出版专业技术职业资格并进行登记的人员不少于5人。”
关于人员资质，实践中有两点思考。一是出版单位在审核合作公司的人员资质时要防止“挂靠”现象，例如有些民营公司并无固定的出版专业技术人员队伍，但为了跨越合作门槛，临时借用资质人员，这种做法违背了《细则》设置人员资质门槛来确保合作出版质量的本意，为此，就要求出版单位要尽可能选择具有一定规模、拥有健全的管理制度和完善有效的质量管理体系的公司进行合作，降低资质挂靠风险。二是根据《出版专业技术人员职业资格考试暂行规定》，具备上述条件的合作公司，其人员通过参加出版单位组织的业务知识学习和编校技能培训之后，是否可以视同“从事出版专业工作满*年”而取得考试资格晋升职称？如果可以，那么是否其可被视为具备了三审责任制中相应的审稿资格而完成相关审稿环节？由此，能否逐步过渡到2015年3月国家新闻出版广电总局关于“图书制作与出版分离”山东区座谈会上的一种观点“制作环节包括选题策划、编辑加工和印刷制作；出版环节包括出版社的终审终校和出版许可几个方面的内容”？这些都有待进一步明确。
2.合作出版物的形式审核
《细则》第十条对如何在图书上标注制作公司的名称或商标标志做了明确规定，但对于制作公司的品牌产品标志、网址以及二维码等内容的标注此次尚无图书制作和出版分开政策的实践与思考更具体的规定，出版社在审核这类标注内容时一定要提高把关意识：一是要保证其内容的导向正确，二是不要忘记《广告法》中第三十九条“不得利用中小学生和幼儿的教材、教辅材料……发布或者变相发布广告”的相关规定，尤其对于网址和二维码这类内涵动态信息的内容更需格外重视，须进行常态化的跟踪监管，必要情况下应与制作公司签订相关内容承诺书。
3.合作出版物的发展比例
对于合作出版的比例，中国新闻出版研究院副研究员鲍红认为要求合作图书制作和出版分开的选题不能超过当年新报选题的比例这一点还有可商榷之处。目前，《细则》第十六条规定“试点期内合作出版图书不超过新书总量的50%”，对此，笔者认为对于一些开发品质高、严格遵守规范的制作公司，的确可以建议逐步适当放开比例限制，以利于与出版社共同加强品牌建设、提高核心竞争力，但前提是一定要结合出版社自身的出版特色和优势具体分析，与制作公司之间断不可奉行“拿来主义”，尤其在当前开放、融合、跨界的发展理念下，出版社更要保持清醒的头脑，有选择地去留，在自研品种和合作品种之间一定要有个均衡。
制作和出版分开是出版体制机制改革进一步深化的重要举措，使合作出版工作环节更加透明化，对促进出版业的健康可持续发展具有深远意义。随着《细则》的出台，相信未来通过出版社和民营公司建立良好戰略合作关系，出版事业将日益繁荣。