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【摘要】全程目标管理是实现事业经费科学高效管理的重要途径，文章引入系统控制理论，遵循事业经费运行的基本过程，结合当前事业经费管理存在的弊病，从预算效益目标、执行效益目标两个方面，阐述了全程目标管理的主要方法。
【关键词】事业经费 全程目标管理 效益目标
事业经费是各级政府机关和企事业单位完成各项事务的物质基础，强化事业经费管理对社会主义现代化建设具有重大的现实意义。正因为如此，事业经费成为各部门关注的焦点，同时也是各级财务部门管理的难点。特别是在社会主义市场经济条件下，事业经费的管理处在多重经济元素动态变化的环境中，无疑会给事业经费的管理带来冲击和影响。因此，更增加了对其管理的难度。要实现事业经费科学高效的管理，必须采取全程管理。而事业经费的全程管理中的主要内容就是全程目标管理。
一、全程目标管理
在此引入系统控制论来阐述事业经费目标管理的内涵。按系统论的观点，事业经费目标管理的控制目标，即事业经费管理要达成的效果。对应于事业经费的管理就是要提高其使用效益，形成最优的保障效果，这是事业经费目标管理最终的目标。因此，所谓的事业经费全程目标管理，就是为提高事业经费的使用效益，形成最优的保障效果，而在事业经费运行的全过程进行的管理活动。
但是达到这一最终目标，需要一些具体的目标来支持。合理就是在事业经费支出中，根据外部条件选择开支方式和内容以达到最优的使用效果。合法就足使事业经费支出遵守各种法律法规，各种标准制度等预先通过法定程序设置好的条文。一个高效的事业经费目标管理系统应同时具备这两个基本要求。但是这两个要求并不经常一致。如果出现不一致，应以合法为标准，因为对控制系统而言，判断合法性比判断合理性容易得多，而判断合理性涉及到大量的不确定信息，这里事业部门在经费开支中掌握的信息当然要比财务部门更多，这就形成了部门间的信息不对称。同时因事业部门存在各自的利益，如果以合理性为主导标准，那就有可能发生由于信息的不对称引起的道德风险，毕竟公共部门有追求预算最大化的倾向。对于这一点控制主体（后面要提到的财务部门）却由于无法得到足够的信息而出现控制上的漏洞。以合理性为主导的控制标准，尽管可能更能提高单项事业经费的使用效益，但很多时候部门理性会导致整体上的非理性。
所以说一个高效的事业经费目标管理系统，其控制目标应该是合法、合理，可行的协调统一。具体说来，事业经费的目标管理应当从以下两个方面来进行操作。
二、预算效益目标建立预算项目分析论证及评估系统
1、按照发展建设计划来确定任务的轻重缓急
发展建设计划为事业经费预算提供需求导向和目标依据，事业经费预算为实现发展建设计划提供财力保证，这就要求预算单位在编制预算时，上级单位在进行审批时，对项目及其优先级和资金投量的确定，要充分考虑单位发展需要。事业经费预算必须与发展建设计划相衔接，在动态变化中，不断寻找新的平衡点。换言之，事业经费预算的编制要充分体现“经费跟着任务走”的原则，做到计划中有任务安排，经费预算中就有专项经费保障。事业经费预算编制应按照“两上两下”的程序编制。“一上”，就是部门上报经费需求。各具体业务部门依据年度工作任务安排，在充分论证基础上向本部领导申报年度经费需求，经领导审查汇总后向单位党委上报部门经费需求。“一下”，就是党委下达预算控制指标。单位党委在综合分析当年向上领导经费、自己组织的预算外经费、历年经费结余和库存物资的基础上，初步确定年度预算支出的“总盘子”。在预算支出的“总盘子”内，党委依据当年担负的任务、上报的开支项目和经费需求，确定预算控制指标。“二上”，就是部门上报分项预算方案。根据党委分配下达的预算控制指标，按照预算排序原则和“零基预算”、“细化预算”的要求，对各具体业务部门上报的预算项目和经费需求重新进行审核汇总，确定并上报部门的分项预算方案。“二下”，就是党委下达预算指标。党委汇总部门上报的分项预算编制单位年度总预算，经党委常委会审议通过后，正式下达各部门，并严格按照预算项目和经费指标实施经费供应保障。
2、成立预算编制机构，专职负责预算编制工作
取消各业务部门原有的编制预算职能，将其全部调整到预算编制机构。人员构成可以从各个事业部门中临时抽调有关人员组成专职预算编制机构，其主要职责是：拟定预算编制的指导思想、原则、措施，以及编制年度预算的有关文件；拟定本级预算收支总盘子草案；根据预算审核服务机构提供的部门预算审核意见及年度发展计划和事业发展性专项资金预算建议，审查提出部门预算安排意见，按程序批准后，直接批复到部门；负责管理预算内外资金总指标，统一办理预算追加和资金调度等事宜。这样可以杜绝部门编制预算中存在的盲目性和投机性问题，同时节约了编制成本，也有利于财务部门对预算的执行进行引导和监督。
3、建立专家系统，成立预算编制服务机构
专家系统主要用于分析任务的可行性和优先级，以及确定具体项目的投入资金及期限长短，对影响预算编制的各相关因素进行调查摸底，掌握详细底数，及时提供有关情况，专家系统究其本质来说是一个服务机构，并不是一个决策机构，它对每一个项目都要有可行性的论证报告，并制定出几套供选择的方案，按照最优次优的顺序提供给决策者，同时对每一个项目都要有最低档、现行档、最高档三种规模不同的经费支出标准，以适应社会经济环境的变化。
三、执行效益目标
事业经费预执行效益问题实际上就是事业经费支出的问题。在此再次运用系统控制论的观点。将事业经费预执行效益目标确定为高效的支出控制。目前事业经费支出的低效率主要表现为非事业支出过多，事业经费支出的决策质量较低和事业绩效水平不理想，其他的还有如预算赤字和出现的一些财经违法行为等等。这些低效率在很大程度上可以归结为在目前的事业经费支出控制系统缺乏有效的制度约束。这里的“有效”包含以下两层意思。其一是制度本身应该是针对目标的。一般认为效益是投入与产出之比。目前大部分的控制性制度安排都是针对投入的，同时一种习惯性的思维是：只要投入控制住了，产出自然也控制住了。然而事实上并非如此，这是因为在产出形成过程，有些投入是很难控制得住，为此那种认为投入与产出一一对应在部分投入可控制的环境中失去了论点成立的基础。另外有些形成产出的要素与控制投入本身是矛盾的，比如说支出过程中的灵活性。许多针对投入的控制制度往往束缚了支出部门的手脚，降低了适应环境的灵敏度。目前许多低效率的现象特别是事业产出水平低下是一种缺乏产出约束的结果。而从本质上讲，提高事业产出水平才更接近控制的目标。其二，一种有效的制度一定是可行的制度。一种普遍的意见是事业经费支出效益主要是看事业部门的事实上的责任心。如何判断一个支出部门是否尽力了，即使可能由外部环境的急剧变化带来的支出效益水平降低？判断的准确性依赖于信息。目前的控制制度是通过搜集事业部门的支出行为来判别，但是成本太高，也不可能全面。更主要的是，事业部门都声称在支出上已经尽职尽责，并可以做出一些表面文章，但是这些信息是不可靠的，也是不可证实的。信息问题是目前控制失效的一个主要原因。要实现事业经费支出控制的效益必须处理好以下几个具体问题。
1、扩大事业经费标准化供应范围
事业经费实行标准化供应，实践证明一是种行之有效的经费分配方法。为增加经费分配中的透明度，必须扩大事业经费标准化供应范围，凡是能制订供应标准的，都要实行标准化供应，从地方政府到各级机关都要实行按标准供应，尽量减少专项经费的分配员。尤其是要制订各级事业部门的办公业务费标准，从标准定额上限制机关部门的开支。专项事业建设经费，应采取基本建设费的办法管理，落实到具体项目、具体单位，不搞中间再分配。
2、严格事业经费开支范围
根据目前事业经费管理中的实际情况，应重新制订事业经费开支管理规定。这个规定，应加强约束力度，按经费使用性质从严界定经费开支范围，明确事业经费中间接开支的具体内容。对允许在事业经费中开支的间接费用，要纳入预算管理，采取年初次性按定比例捉取的办法，依据开支性质划拨到公务费有关科目核算，不能直接在事业经费中报销。各级事业部门必须加强对事业经费的管理，明晰经费管理责任，有计划也安排好事业经费支出，防止事业经费过多“沉淀”。事业经费分配下达，做到“一个盘子”安排、“一次性”分配、“一张表”下达。业务部门要加强监督检查，严格事业经费开支范围，严禁用事业经费办事业以外的事，严禁挤占别人的“口粮”。
3、完善跟踪问效机制
讲求效益是市场经济的基本要求，不能只看投入，不看产出，应努力实现经费投入与产出效益的致性。加强事业经费管理，应以效益为中心，以管理为手段，始终把工作的着眼点放在提高效益上。提高事业经费使用效益，应遵循价值规律的原则，落实制度规定，提高经费分配供应的科学性，提高预算计划的可行性。各级应建立完善经费效益管理机制，分清责任，落实到人。业务部门与事业部门应定期组织对事业经费综合使用效益的考评，对大项资金投入和大宗经费开支，要逐项及时进行跟踪检查问效。
4、加强实物资产计价核算上作，实现物资筹供有价运行
钱转化为物的过程中管理和钱变物后的管理，一直是财务管理中的重、难点问题，也是各级关注的焦点和热点问题。对此，在钱物转化环节上，必须实施集中监管，规范操作，实行全过程的价值管理。要进步完善这种物资管理办法，积极借鉴引入“政府采购”制度，对大宗物资实行公共采购政策，也就是对于属于保密范围，市场价格波动性大，采购数员较多，开支金额较大的物资实行集中筹措，由使用部门、财务、审计等有权部组成招投标小组，按照公平、公正、公开的原则，对三个以上符合竞标资格的供货单位进行公开招标，择优购置。同时对事业经费支出也必须采取招标的方式，实行定点保障、定点维修。对钱转化为物后，必须纳入年度预算和会计核算体系，努力实现实物管理和价值管理的有机统。对事业部门的各类物资应纳入年度预算进行管理，引导资产的合理流动，保证资产的合理利用，防止积压浪费，做到经费物资管理并重，逐步实现物资筹供有序运行。
【参考文献】
[1]陈工：公共支出管理研究[M]，中国金融出版社，2001.
[2]黄明：政府预算行为效率[M]，经济科学出版社，2001.
[3]中国财政学会：构建预算管理新模式[M]，经济科学出版社，2000.
[4]王雍君：中国公共支出实证分析[M]，经济科学出版社，2000.
[5]苏明：我国财政支出管理的现状分析[J]，管理世界，1998（3）.
【关键词】事业经费 全程目标管理 效益目标
事业经费是各级政府机关和企事业单位完成各项事务的物质基础，强化事业经费管理对社会主义现代化建设具有重大的现实意义。正因为如此，事业经费成为各部门关注的焦点，同时也是各级财务部门管理的难点。特别是在社会主义市场经济条件下，事业经费的管理处在多重经济元素动态变化的环境中，无疑会给事业经费的管理带来冲击和影响。因此，更增加了对其管理的难度。要实现事业经费科学高效的管理，必须采取全程管理。而事业经费的全程管理中的主要内容就是全程目标管理。
一、全程目标管理
在此引入系统控制论来阐述事业经费目标管理的内涵。按系统论的观点，事业经费目标管理的控制目标，即事业经费管理要达成的效果。对应于事业经费的管理就是要提高其使用效益，形成最优的保障效果，这是事业经费目标管理最终的目标。因此，所谓的事业经费全程目标管理，就是为提高事业经费的使用效益，形成最优的保障效果，而在事业经费运行的全过程进行的管理活动。
但是达到这一最终目标，需要一些具体的目标来支持。合理就是在事业经费支出中，根据外部条件选择开支方式和内容以达到最优的使用效果。合法就足使事业经费支出遵守各种法律法规，各种标准制度等预先通过法定程序设置好的条文。一个高效的事业经费目标管理系统应同时具备这两个基本要求。但是这两个要求并不经常一致。如果出现不一致，应以合法为标准，因为对控制系统而言，判断合法性比判断合理性容易得多，而判断合理性涉及到大量的不确定信息，这里事业部门在经费开支中掌握的信息当然要比财务部门更多，这就形成了部门间的信息不对称。同时因事业部门存在各自的利益，如果以合理性为主导标准，那就有可能发生由于信息的不对称引起的道德风险，毕竟公共部门有追求预算最大化的倾向。对于这一点控制主体（后面要提到的财务部门）却由于无法得到足够的信息而出现控制上的漏洞。以合理性为主导的控制标准，尽管可能更能提高单项事业经费的使用效益，但很多时候部门理性会导致整体上的非理性。
所以说一个高效的事业经费目标管理系统，其控制目标应该是合法、合理，可行的协调统一。具体说来，事业经费的目标管理应当从以下两个方面来进行操作。
二、预算效益目标建立预算项目分析论证及评估系统
1、按照发展建设计划来确定任务的轻重缓急
发展建设计划为事业经费预算提供需求导向和目标依据，事业经费预算为实现发展建设计划提供财力保证，这就要求预算单位在编制预算时，上级单位在进行审批时，对项目及其优先级和资金投量的确定，要充分考虑单位发展需要。事业经费预算必须与发展建设计划相衔接，在动态变化中，不断寻找新的平衡点。换言之，事业经费预算的编制要充分体现“经费跟着任务走”的原则，做到计划中有任务安排，经费预算中就有专项经费保障。事业经费预算编制应按照“两上两下”的程序编制。“一上”，就是部门上报经费需求。各具体业务部门依据年度工作任务安排，在充分论证基础上向本部领导申报年度经费需求，经领导审查汇总后向单位党委上报部门经费需求。“一下”，就是党委下达预算控制指标。单位党委在综合分析当年向上领导经费、自己组织的预算外经费、历年经费结余和库存物资的基础上，初步确定年度预算支出的“总盘子”。在预算支出的“总盘子”内，党委依据当年担负的任务、上报的开支项目和经费需求，确定预算控制指标。“二上”，就是部门上报分项预算方案。根据党委分配下达的预算控制指标，按照预算排序原则和“零基预算”、“细化预算”的要求，对各具体业务部门上报的预算项目和经费需求重新进行审核汇总，确定并上报部门的分项预算方案。“二下”，就是党委下达预算指标。党委汇总部门上报的分项预算编制单位年度总预算，经党委常委会审议通过后，正式下达各部门，并严格按照预算项目和经费指标实施经费供应保障。
2、成立预算编制机构，专职负责预算编制工作
取消各业务部门原有的编制预算职能，将其全部调整到预算编制机构。人员构成可以从各个事业部门中临时抽调有关人员组成专职预算编制机构，其主要职责是：拟定预算编制的指导思想、原则、措施，以及编制年度预算的有关文件；拟定本级预算收支总盘子草案；根据预算审核服务机构提供的部门预算审核意见及年度发展计划和事业发展性专项资金预算建议，审查提出部门预算安排意见，按程序批准后，直接批复到部门；负责管理预算内外资金总指标，统一办理预算追加和资金调度等事宜。这样可以杜绝部门编制预算中存在的盲目性和投机性问题，同时节约了编制成本，也有利于财务部门对预算的执行进行引导和监督。
3、建立专家系统，成立预算编制服务机构
专家系统主要用于分析任务的可行性和优先级，以及确定具体项目的投入资金及期限长短，对影响预算编制的各相关因素进行调查摸底，掌握详细底数，及时提供有关情况，专家系统究其本质来说是一个服务机构，并不是一个决策机构，它对每一个项目都要有可行性的论证报告，并制定出几套供选择的方案，按照最优次优的顺序提供给决策者，同时对每一个项目都要有最低档、现行档、最高档三种规模不同的经费支出标准，以适应社会经济环境的变化。
三、执行效益目标
事业经费预执行效益问题实际上就是事业经费支出的问题。在此再次运用系统控制论的观点。将事业经费预执行效益目标确定为高效的支出控制。目前事业经费支出的低效率主要表现为非事业支出过多，事业经费支出的决策质量较低和事业绩效水平不理想，其他的还有如预算赤字和出现的一些财经违法行为等等。这些低效率在很大程度上可以归结为在目前的事业经费支出控制系统缺乏有效的制度约束。这里的“有效”包含以下两层意思。其一是制度本身应该是针对目标的。一般认为效益是投入与产出之比。目前大部分的控制性制度安排都是针对投入的，同时一种习惯性的思维是：只要投入控制住了，产出自然也控制住了。然而事实上并非如此，这是因为在产出形成过程，有些投入是很难控制得住，为此那种认为投入与产出一一对应在部分投入可控制的环境中失去了论点成立的基础。另外有些形成产出的要素与控制投入本身是矛盾的，比如说支出过程中的灵活性。许多针对投入的控制制度往往束缚了支出部门的手脚，降低了适应环境的灵敏度。目前许多低效率的现象特别是事业产出水平低下是一种缺乏产出约束的结果。而从本质上讲，提高事业产出水平才更接近控制的目标。其二，一种有效的制度一定是可行的制度。一种普遍的意见是事业经费支出效益主要是看事业部门的事实上的责任心。如何判断一个支出部门是否尽力了，即使可能由外部环境的急剧变化带来的支出效益水平降低？判断的准确性依赖于信息。目前的控制制度是通过搜集事业部门的支出行为来判别，但是成本太高，也不可能全面。更主要的是，事业部门都声称在支出上已经尽职尽责，并可以做出一些表面文章，但是这些信息是不可靠的，也是不可证实的。信息问题是目前控制失效的一个主要原因。要实现事业经费支出控制的效益必须处理好以下几个具体问题。
1、扩大事业经费标准化供应范围
事业经费实行标准化供应，实践证明一是种行之有效的经费分配方法。为增加经费分配中的透明度，必须扩大事业经费标准化供应范围，凡是能制订供应标准的，都要实行标准化供应，从地方政府到各级机关都要实行按标准供应，尽量减少专项经费的分配员。尤其是要制订各级事业部门的办公业务费标准，从标准定额上限制机关部门的开支。专项事业建设经费，应采取基本建设费的办法管理，落实到具体项目、具体单位，不搞中间再分配。
2、严格事业经费开支范围
根据目前事业经费管理中的实际情况，应重新制订事业经费开支管理规定。这个规定，应加强约束力度，按经费使用性质从严界定经费开支范围，明确事业经费中间接开支的具体内容。对允许在事业经费中开支的间接费用，要纳入预算管理，采取年初次性按定比例捉取的办法，依据开支性质划拨到公务费有关科目核算，不能直接在事业经费中报销。各级事业部门必须加强对事业经费的管理，明晰经费管理责任，有计划也安排好事业经费支出，防止事业经费过多“沉淀”。事业经费分配下达，做到“一个盘子”安排、“一次性”分配、“一张表”下达。业务部门要加强监督检查，严格事业经费开支范围，严禁用事业经费办事业以外的事，严禁挤占别人的“口粮”。
3、完善跟踪问效机制
讲求效益是市场经济的基本要求，不能只看投入，不看产出，应努力实现经费投入与产出效益的致性。加强事业经费管理，应以效益为中心，以管理为手段，始终把工作的着眼点放在提高效益上。提高事业经费使用效益，应遵循价值规律的原则，落实制度规定，提高经费分配供应的科学性，提高预算计划的可行性。各级应建立完善经费效益管理机制，分清责任，落实到人。业务部门与事业部门应定期组织对事业经费综合使用效益的考评，对大项资金投入和大宗经费开支，要逐项及时进行跟踪检查问效。
4、加强实物资产计价核算上作，实现物资筹供有价运行
钱转化为物的过程中管理和钱变物后的管理，一直是财务管理中的重、难点问题，也是各级关注的焦点和热点问题。对此，在钱物转化环节上，必须实施集中监管，规范操作，实行全过程的价值管理。要进步完善这种物资管理办法，积极借鉴引入“政府采购”制度，对大宗物资实行公共采购政策，也就是对于属于保密范围，市场价格波动性大，采购数员较多，开支金额较大的物资实行集中筹措，由使用部门、财务、审计等有权部组成招投标小组，按照公平、公正、公开的原则，对三个以上符合竞标资格的供货单位进行公开招标，择优购置。同时对事业经费支出也必须采取招标的方式，实行定点保障、定点维修。对钱转化为物后，必须纳入年度预算和会计核算体系，努力实现实物管理和价值管理的有机统。对事业部门的各类物资应纳入年度预算进行管理，引导资产的合理流动，保证资产的合理利用，防止积压浪费，做到经费物资管理并重，逐步实现物资筹供有序运行。
【参考文献】
[1]陈工：公共支出管理研究[M]，中国金融出版社，2001.
[2]黄明：政府预算行为效率[M]，经济科学出版社，2001.
[3]中国财政学会：构建预算管理新模式[M]，经济科学出版社，2000.
[4]王雍君：中国公共支出实证分析[M]，经济科学出版社，2000.
[5]苏明：我国财政支出管理的现状分析[J]，管理世界，1998（3）.