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摘 要 2014年12月15日，环境保护部审议通过了《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》。在此之前，环保部曾颁布《限期治理管理办法（试行）》。本文在对两个办法进行比较的基础上，讨论了当前限期治理制度的新进展，分析了存在的不足，提出了明确限期治理决定权、细化延长限制生产期限规定、加大监管力度等建议。
关键词 限期治理 适用范围 监督管理
作者简介：张俊，北京理工大学法学院硕士研究生；张独一，河北工业大学人文与法律学院本科在读。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-052-02
2014年4月24日新修订通过的《环境保护法》被称为中国历史上最严格的一部环保法，其中第60条将限期治理分为限制生产、停产整治两个方面。为了将新环保法落实到实处，同年12月，环保部审议通过了《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》（以下简称“新办法”）。该办法在适用范围、内部程序以及监督管理等方面做出了新的规定。但是早在2009年，环保部曾审议通过《限期治理管理办法（试行）》（以下简称《试行办法》）。那么这两个办法有什么不同？新办法有哪些优点与不足？如何完善？本文将对这些问题进行探讨。
一、 新办法与《试行办法》对比
新办法并未出现“限期治理”字眼，而是分为限制生产、停产整治两个方面，一些学者认为限期治理制度已然退出历史舞台。但是笔者更愿将其看作该制度于今日的演进和丰富。就内容而言，新办法从适用范围和实施程序等方面，对《试行办法》进行了完善。
（一）新办法更加具体的规定了限期治理的适用范围和情形
1.明确了限制生产、停产整治适用范围。《试行办法》依据《水污染防治法》而制定，将限期治理适用范围确定为“超标”、“超总量”。“超标”指排放水污染物超过规定的水污染物排放标准，“超总量”指排放国务院或者省级政府确定实施总量削减和控制的重点水污染物，超过总量控制指标。新办法在新环保法基础上制定，从限制生产和停产整治两个方面，明确了其适用范围。新办法第5条将超标、超日最高总量作为限制生产的一般性适用条款，第6条则从停产整治角度将新环保法第60条细化为六种情形，一至五项针对可能出现的各种情形做出了具体性规定，第六项是兜底条款，形成补充。
2.将报请政府批准、责令关闭的情形具体化。治理污染既要立足于当下，也要防止未来再次发生污染的可能。因此，针对那些态度不好的企业，两个办法都规定了环保主管部门报请政府批准、责令关闭的情形。《试行办法》第29条第2款规定：对逾期未完成整改任务的排污单位，报请人民政府责令关闭。新《环保法》第60条规定情节严重时，县级以上环保主管部门报经人民政府批准，可以责令停业、关闭。但是何为“情节严重”？新环保法并未明确指出。这就需要明确具体。新办法第8条对“情节严重”进行了具体解释，前三款分别就企业排放有毒物质超标、责令整改后态度不积極以及停产整治解除后，跟踪检查又发现同一违法行为进行了规定。第四款则是兜底条款。这样就具体明确了新环保法的规定，增加了实践可操作性。
（二）新办法缩短了限制生产期限，加大监管力度
对于限期治理期限，《试行办法》第6条规定不得超过1年，特殊情况除外。但是在实践中，一些企业却以此为契机，将限期治理当成了一种护身符，不但不治理，还大肆排污。地方为了追求经济利益，不惜牺牲生态利益，对于一些必须责令关闭的企业能拖一天是一天，早晚要关的尽量晚关，期限可长可短的尽量拉长。针对这种状况，新办法缩短了限制生产期限，第15条规定：限制生产一般不超过3个月。这将意味着对于企业，能够治理的就及时治理，否则就要将其关闭，从而避免出现“既不治理也不关闭”的尴尬局面。
同时，新办法的实行，加大了环保主管部门的监管力度。这主要体现在企业限期治理的整改方式上。《试行办法》第17条第1款规定：排污单位负责自行选择治理措施。新办法第13条第3款规定：环保主管部门要责令限制生产、停产整治的改正方式。从而改变了过去放纵企业自我选择的一贯做法。在出谋划策的同时，也加强了监督。
（三）新办法注重加强排污者自律，提高治理污染的积极性
这主要体现在限制生产、停产整治决定的解除上。《试行办法》规定的解除方式主要有两种，一种方式是期限届满后，环保主管部门核查合格后解除，另一种方式是企业申请提前解除。两种解除方式都要经过环保主管部门的核查。新办法第17条规定排污者整改任务完成后要备案，限制生产、停产整治决定自备案之日起即可解除。解除程序的设置进一步强化排污者的主体责任，限制生产、停产整治决定的解除与否不再依赖环保部门的核查、验收等程序，而是取决于排污者自身，可以极大地调动排污者的积极性。但是这样的做法能否取得实效，仍需探讨。
（四）新办法完善了行政内部程序，注重依法行政
对于环保主管部门作出相关决定之前的内部程序，《试行办法》缺乏明确规定，这就容易导致行政人员滥用职权，不利企业的正常生产。针对这一现状，新办法进行了补充完善。新办法第10条规定：作出决定前，应当书面报经环保主管部门负责人批准，案情重大或者社会影响较大时，须经案件审查委员会集体审议决定。此外，对于决定书应载明内容，新办法增加了排污者相关义务、救济途径以及作出决定的环保部门的名称、印章等内容，这些都是环保主管部门注重依法行政、主动进行自我规范的一种体现。
二、 新办法凸显的问题
新办法虽然对《试行办法》进行了补充完善，但是仍有一些问题亟待解决。主要体现在限期治理的决定权、期限以及解除方面。
（一）限期治理决定权问题仍存争议
对于限期治理决定权问题，目前争议较大：1989年《环境保护法》第29条第2款规定省级以下人民政府享有决定权；2009年的《试行办法》中将决定权赋予同级环境行政主管部门；2014年《环境保护法》第60条回避了这一问题，只是规定对于情节严重的超标超总量企业，县级以上环保主管部门可以报经人民政府批准，责令停业、关闭；而新办法继承了新环保法相关内容，也未对这一问题作出明确性规定。在其他单行法中，差异更大：《固体废弃物污染环境防治法》、《水污染防治法》以及刚通过的《大气污染防治法》规定同级环境行政主管部门有决定权；《环境噪声污染防治法》（1997年）第17条、《海洋环境保护法》（2013年）第12条第2款则规定限期治理按照国务院规定的权限决定，但是直到现在国务院的相关规定仍未出台。这样就很难做到相关部门权责明确，不利于督促排污者及时有效改正。 （二）缩短限制生产期限的预期效果存疑
《试行办法》第6条第2款规定治理期限不得超过1年，但是有例外情况，存在延长期限的可能。实践中此类问题多见，一些企业将限期治理作为任意排污的保护伞。针对这一问题，新办法第15条第1款规定：限制生产一般不超过3个月，情况复杂的，经批准可以延长，但延长期限不得超过3个月。虽然缩短了期限，并对延长期限做出不得超过3个月的规定，但是仍存在问题。首先是延长期限的前置条件，何为“情况复杂”并不明确，这就为甄别延长期限的情况带来困难。其次是未对延长期限的次数进行规定。虽规定延长期限不得超过3个月，但存在多次延长的可能。这就导致现实中存在的问题未能根本解决。
（三）解除方式仍有待仔细思量
《试行办法》中，限期治理解除方式主要有两种：一是届满核查后解除。二是排污单位申请提前解除，但要接受核查。新办法第17条规定：限制生产、停产整治决定自排污者报环保主管部门备案之日起解除。即只要备案即可，但是在解除之前需不需要环保主管部门核查并无明确规定。新办法第20条规定在解除决定后，环保主管部门要进行跟踪检查，以期加强排污者自律，要求排污者要对完成整改任务负责，但是并不排除有些排污者利用此可乘之机，在未完成排污整改时就备案解除，这样就与新办法所预期效果相去甚远。因此解除方式有待思量。
三、提出完善建议
（一）完善立法，明确限期治理决定权
在限期治理决定权这一方面，我国立法不完善。《环境噪声污染防治法》（1997年）第17条、《海洋环境保护法》（2013年）第12条第2款都规定限期治理按照国务院规定的权限决定，但是直到现在国务院的相关规定仍未出台。1989年的《环境保护法》第29条第2款规定限期治理由省级以下人民政府决定，但是新修订的《环境保护法》回避了这一问题，新办法继承了新环保法，也未对此问题进行规定。因此，为了有效规范限期治理制度，避免地方政府片面强调经济发展，忽视环境保护，我们有必要完善立法，将限期治理决定权赋予环境保护主管部门，弥补法律空白。
（二）细化延长限制生产期限的相关规定
为了解决实践中排污者“久拖不治”的问题，新办法做出了限制生产一般不超过3个月的规定，但是情况复杂的，经过本级环境保护主管负责人批准，可以延长，延长期限不得超过3个月。这就为一些排污者变相“久拖不治”提供了可能。因此，我们需要对延长期限的前置条件、次数作出明确规定。何为“情况复杂”，什么情况下可以申请延长期限，是否允许再次延长等这些问题都需要予以明确的规定。否则新办法中限制生产一般不超過3个月的规定就形同虚设。因此对于延长限制生产期限的规定我们要进一步明确细化。
（三）加强监管，实现排污者自律与环保主管部门监督的有效结合
这主要着眼于限制生产、停产整治决定的解除方式。新办法第17条规定限制生产、停产整治决定自排污者报环保主管部门备案之日起解除。这就产生一个问题：环保主管部门需不需要对排污者是否完成整改任务进行核查？本人认为很有必要。因为核查监督机制的缺失极易导致排污者钻空子：明明未完成整改任务，但是为了实现早日恢复生产，而虚假备案，从而解除限制生产。这种可能性是存在的。当然新办法第20条也规定了环保主管部门要在解除之日起30天内对排污者跟踪检查，但是在决定解除至跟踪检查之间如果排污者违规排污怎么办？因此，个人认为要加强解除前的监管和解除后的惩戒力度。这样既加强了排污者自律，同时也加强了环境保护主管部门的责任，实现了二者有效结合。
参考文献：
[1]罗丽主编.环境法教程.北京：中国法制出版社.2014.
[2]宋丽丽、李浩民.论我国限期治理制度的结构性缺陷与完善.法制与社会.2015（3）.
[3]刘晓星.规范实施限产停产 严惩超标超总量排污——《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》解读.中国环境报.2015-01-14.
[4]朱谦.环境保护法限期治理制度修订问题探讨.甘肃政法学院学报.2013（1）.
[5]黄锡生、夏梓耀.论限期治理制度——以《环境保护法》修改为进路.河北法学.2013（2）.
关键词 限期治理 适用范围 监督管理
作者简介：张俊，北京理工大学法学院硕士研究生；张独一，河北工业大学人文与法律学院本科在读。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-052-02
2014年4月24日新修订通过的《环境保护法》被称为中国历史上最严格的一部环保法，其中第60条将限期治理分为限制生产、停产整治两个方面。为了将新环保法落实到实处，同年12月，环保部审议通过了《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》（以下简称“新办法”）。该办法在适用范围、内部程序以及监督管理等方面做出了新的规定。但是早在2009年，环保部曾审议通过《限期治理管理办法（试行）》（以下简称《试行办法》）。那么这两个办法有什么不同？新办法有哪些优点与不足？如何完善？本文将对这些问题进行探讨。
一、 新办法与《试行办法》对比
新办法并未出现“限期治理”字眼，而是分为限制生产、停产整治两个方面，一些学者认为限期治理制度已然退出历史舞台。但是笔者更愿将其看作该制度于今日的演进和丰富。就内容而言，新办法从适用范围和实施程序等方面，对《试行办法》进行了完善。
（一）新办法更加具体的规定了限期治理的适用范围和情形
1.明确了限制生产、停产整治适用范围。《试行办法》依据《水污染防治法》而制定，将限期治理适用范围确定为“超标”、“超总量”。“超标”指排放水污染物超过规定的水污染物排放标准，“超总量”指排放国务院或者省级政府确定实施总量削减和控制的重点水污染物，超过总量控制指标。新办法在新环保法基础上制定，从限制生产和停产整治两个方面，明确了其适用范围。新办法第5条将超标、超日最高总量作为限制生产的一般性适用条款，第6条则从停产整治角度将新环保法第60条细化为六种情形，一至五项针对可能出现的各种情形做出了具体性规定，第六项是兜底条款，形成补充。
2.将报请政府批准、责令关闭的情形具体化。治理污染既要立足于当下，也要防止未来再次发生污染的可能。因此，针对那些态度不好的企业，两个办法都规定了环保主管部门报请政府批准、责令关闭的情形。《试行办法》第29条第2款规定：对逾期未完成整改任务的排污单位，报请人民政府责令关闭。新《环保法》第60条规定情节严重时，县级以上环保主管部门报经人民政府批准，可以责令停业、关闭。但是何为“情节严重”？新环保法并未明确指出。这就需要明确具体。新办法第8条对“情节严重”进行了具体解释，前三款分别就企业排放有毒物质超标、责令整改后态度不积極以及停产整治解除后，跟踪检查又发现同一违法行为进行了规定。第四款则是兜底条款。这样就具体明确了新环保法的规定，增加了实践可操作性。
（二）新办法缩短了限制生产期限，加大监管力度
对于限期治理期限，《试行办法》第6条规定不得超过1年，特殊情况除外。但是在实践中，一些企业却以此为契机，将限期治理当成了一种护身符，不但不治理，还大肆排污。地方为了追求经济利益，不惜牺牲生态利益，对于一些必须责令关闭的企业能拖一天是一天，早晚要关的尽量晚关，期限可长可短的尽量拉长。针对这种状况，新办法缩短了限制生产期限，第15条规定：限制生产一般不超过3个月。这将意味着对于企业，能够治理的就及时治理，否则就要将其关闭，从而避免出现“既不治理也不关闭”的尴尬局面。
同时，新办法的实行，加大了环保主管部门的监管力度。这主要体现在企业限期治理的整改方式上。《试行办法》第17条第1款规定：排污单位负责自行选择治理措施。新办法第13条第3款规定：环保主管部门要责令限制生产、停产整治的改正方式。从而改变了过去放纵企业自我选择的一贯做法。在出谋划策的同时，也加强了监督。
（三）新办法注重加强排污者自律，提高治理污染的积极性
这主要体现在限制生产、停产整治决定的解除上。《试行办法》规定的解除方式主要有两种，一种方式是期限届满后，环保主管部门核查合格后解除，另一种方式是企业申请提前解除。两种解除方式都要经过环保主管部门的核查。新办法第17条规定排污者整改任务完成后要备案，限制生产、停产整治决定自备案之日起即可解除。解除程序的设置进一步强化排污者的主体责任，限制生产、停产整治决定的解除与否不再依赖环保部门的核查、验收等程序，而是取决于排污者自身，可以极大地调动排污者的积极性。但是这样的做法能否取得实效，仍需探讨。
（四）新办法完善了行政内部程序，注重依法行政
对于环保主管部门作出相关决定之前的内部程序，《试行办法》缺乏明确规定，这就容易导致行政人员滥用职权，不利企业的正常生产。针对这一现状，新办法进行了补充完善。新办法第10条规定：作出决定前，应当书面报经环保主管部门负责人批准，案情重大或者社会影响较大时，须经案件审查委员会集体审议决定。此外，对于决定书应载明内容，新办法增加了排污者相关义务、救济途径以及作出决定的环保部门的名称、印章等内容，这些都是环保主管部门注重依法行政、主动进行自我规范的一种体现。
二、 新办法凸显的问题
新办法虽然对《试行办法》进行了补充完善，但是仍有一些问题亟待解决。主要体现在限期治理的决定权、期限以及解除方面。
（一）限期治理决定权问题仍存争议
对于限期治理决定权问题，目前争议较大：1989年《环境保护法》第29条第2款规定省级以下人民政府享有决定权；2009年的《试行办法》中将决定权赋予同级环境行政主管部门；2014年《环境保护法》第60条回避了这一问题，只是规定对于情节严重的超标超总量企业，县级以上环保主管部门可以报经人民政府批准，责令停业、关闭；而新办法继承了新环保法相关内容，也未对这一问题作出明确性规定。在其他单行法中，差异更大：《固体废弃物污染环境防治法》、《水污染防治法》以及刚通过的《大气污染防治法》规定同级环境行政主管部门有决定权；《环境噪声污染防治法》（1997年）第17条、《海洋环境保护法》（2013年）第12条第2款则规定限期治理按照国务院规定的权限决定，但是直到现在国务院的相关规定仍未出台。这样就很难做到相关部门权责明确，不利于督促排污者及时有效改正。 （二）缩短限制生产期限的预期效果存疑
《试行办法》第6条第2款规定治理期限不得超过1年，但是有例外情况，存在延长期限的可能。实践中此类问题多见，一些企业将限期治理作为任意排污的保护伞。针对这一问题，新办法第15条第1款规定：限制生产一般不超过3个月，情况复杂的，经批准可以延长，但延长期限不得超过3个月。虽然缩短了期限，并对延长期限做出不得超过3个月的规定，但是仍存在问题。首先是延长期限的前置条件，何为“情况复杂”并不明确，这就为甄别延长期限的情况带来困难。其次是未对延长期限的次数进行规定。虽规定延长期限不得超过3个月，但存在多次延长的可能。这就导致现实中存在的问题未能根本解决。
（三）解除方式仍有待仔细思量
《试行办法》中，限期治理解除方式主要有两种：一是届满核查后解除。二是排污单位申请提前解除，但要接受核查。新办法第17条规定：限制生产、停产整治决定自排污者报环保主管部门备案之日起解除。即只要备案即可，但是在解除之前需不需要环保主管部门核查并无明确规定。新办法第20条规定在解除决定后，环保主管部门要进行跟踪检查，以期加强排污者自律，要求排污者要对完成整改任务负责，但是并不排除有些排污者利用此可乘之机，在未完成排污整改时就备案解除，这样就与新办法所预期效果相去甚远。因此解除方式有待思量。
三、提出完善建议
（一）完善立法，明确限期治理决定权
在限期治理决定权这一方面，我国立法不完善。《环境噪声污染防治法》（1997年）第17条、《海洋环境保护法》（2013年）第12条第2款都规定限期治理按照国务院规定的权限决定，但是直到现在国务院的相关规定仍未出台。1989年的《环境保护法》第29条第2款规定限期治理由省级以下人民政府决定，但是新修订的《环境保护法》回避了这一问题，新办法继承了新环保法，也未对此问题进行规定。因此，为了有效规范限期治理制度，避免地方政府片面强调经济发展，忽视环境保护，我们有必要完善立法，将限期治理决定权赋予环境保护主管部门，弥补法律空白。
（二）细化延长限制生产期限的相关规定
为了解决实践中排污者“久拖不治”的问题，新办法做出了限制生产一般不超过3个月的规定，但是情况复杂的，经过本级环境保护主管负责人批准，可以延长，延长期限不得超过3个月。这就为一些排污者变相“久拖不治”提供了可能。因此，我们需要对延长期限的前置条件、次数作出明确规定。何为“情况复杂”，什么情况下可以申请延长期限，是否允许再次延长等这些问题都需要予以明确的规定。否则新办法中限制生产一般不超過3个月的规定就形同虚设。因此对于延长限制生产期限的规定我们要进一步明确细化。
（三）加强监管，实现排污者自律与环保主管部门监督的有效结合
这主要着眼于限制生产、停产整治决定的解除方式。新办法第17条规定限制生产、停产整治决定自排污者报环保主管部门备案之日起解除。这就产生一个问题：环保主管部门需不需要对排污者是否完成整改任务进行核查？本人认为很有必要。因为核查监督机制的缺失极易导致排污者钻空子：明明未完成整改任务，但是为了实现早日恢复生产，而虚假备案，从而解除限制生产。这种可能性是存在的。当然新办法第20条也规定了环保主管部门要在解除之日起30天内对排污者跟踪检查，但是在决定解除至跟踪检查之间如果排污者违规排污怎么办？因此，个人认为要加强解除前的监管和解除后的惩戒力度。这样既加强了排污者自律，同时也加强了环境保护主管部门的责任，实现了二者有效结合。
参考文献：
[1]罗丽主编.环境法教程.北京：中国法制出版社.2014.
[2]宋丽丽、李浩民.论我国限期治理制度的结构性缺陷与完善.法制与社会.2015（3）.
[3]刘晓星.规范实施限产停产 严惩超标超总量排污——《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》解读.中国环境报.2015-01-14.
[4]朱谦.环境保护法限期治理制度修订问题探讨.甘肃政法学院学报.2013（1）.
[5]黄锡生、夏梓耀.论限期治理制度——以《环境保护法》修改为进路.河北法学.2013（2）.