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【摘要】土地利用规划和城市总体规划都是对一定区域内土地资源进行合理的配置，提高土地利用效率，本文通过利辛县域统筹城乡建设用地研究，探讨目前“两规”协调的难点，寻求突破点。
【关键词】县域总体规划 “两規”协调利辛县实践
中图分类号：TU98 文献标识码： A
1.“两规”的比较
1.1“两规”的不同之处
土地利用总体规划与城市规划在许多国家是一个规划，但在我国却是分属两个法律授权，两个行政部门主管。两规在规划的技术标准、目标、期限、侧重点和管理方式等方面都存在差异， 给两规的协调与衔接造成了一定困难。
表1：土地利用规划和城乡规划的比较
区别 名称 土地利用总体规划 城乡规划
技术标准 （国土资厅发[2009]10号文）和2010年发布的《土地利用总体规划编制规程》，一级类3个，分别为农用地、建设用地、其他用地 《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137－2011)，分为10大类用地，概括为建设用地、水域和其它用地。
两个标准在城市建设用地、绿地、特殊用地和对外交通用地的界定上并不衔接。城市用地分类中城市建设用地的内涵在压缩，而土地利用分类中城市建设用地的内涵在扩大。
人口统计口径 城镇人口应为城镇范围内的常驻人口(含常住的非农业户人口、农业户人口和集体户人口）的总和，不包括流动人口 城镇人口人口包括居住在（规划）建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和半年以上的暂住人口。
规划期限 土地利用总体规划的规划期限由国务院确定,一般为15年 编制规划的政府部门根据城市的发展条件、发展趋势等自行确定
思路和侧重点 土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，侧重土地资源的调控和配置，强调用地总量控制。 城市的发展思路和规模是建立在对城市的社会、经济、地理、产业政策等多因素的综合分析之上的，以建设用地的需求定供给，重在控制城镇的空间布局，侧重保障发展。
管理方式 省政府审批，通过年度用地计划、年度统计和规划实施评估等手段进行管理 分级审批，分年度实施评估落实力度不够
存在问题 两规在规划的技术标准、目标、期限、侧重点和管理方式等方面都存在差异， 没有明确土地利用总体规划与城乡规划“衔接”方式，以及争议解决程序；城乡规划与土地利用规划理念与编制程序相反，导致空间资源规划相互掣肘、相互冲突。
1.2.两者内在联系
土地利用总体规划与城市总体规划都是将土地作为主要规划对象，核心内容都是土地资源的合理开发和利用，它们的共同目标都为了合理使用土地资源，促进经济、社会与环境的协调和可持续发展，而前者从保护耕地角度出发，落实建设用地“指标”的问题，后者从建设用地的合理布局角度，解决用地“坐标”的问题，只有将“指标”和“坐标”统一起来，才能实现对用地的控制。
2. 利辛县“两规”协调的实践
2.1背景:城乡用地指标及空间布局不合理
利辛县是皖北地区的农业大县， 2008年县域常住人口153.97万人，城镇人口37.41万人，城镇化水平24.3%，远低于安徽省城镇化水平40.5%。
2005年全县建设用地总面积为53671.42公顷，占全县总土地总面积26.7%，农村居民点用地22402.15公顷，占总建设用地71%，占全县居民点面积的97.43%。农村人均居民地面积为209平方米。随着城镇化进程加快，第二、三产业为获取规模效益，逐渐向县城和重点镇集聚，城市规模扩大的需求与用地指标不够，将会造成城市拓展空间缺乏弹性，制约城市化、工业化进程。利辛县空间发展问题已经不局限于中心城区或城镇，而是广泛存在于整个县域中。
2.3利辛县“两规”协调的思路与实施
2.3.1总体思路
分析县域土地利用尤其是城乡建设用地的现状存在问题及发展趋势；研究确定优化城乡用地布局的目标，提出城乡用地发展战略；加强城市总体规划与土地利用规划中的城乡建设用地的统筹与协调；制定区域内主要产业集聚区布局思路及原则，并确定区域内产业集聚区的发展方向与建设规模；拟定利辛县域统筹城。
2.3.2具体实践
（1）城乡建设用地预测：量的协调
城乡建设用地包括城市、镇、农村居民点和独立工矿四类用地。城乡建设用地规模=城市建设用地+建制镇建设用地+农村居民点建设用地+独立工矿用地
在县城、建制镇人口预测的基础上，预测城镇建设用地面积；根据农村人口预测及农村人均用地的标准，预测农居点用地。通过农村人口的减少、人均指标的降低，计算推出的农居点用地，减少的农村居民点用地可以补充农业用地、城镇建设用地和产业集聚用地。
（2）两规土地利用空间布局协调
规划首先保障利辛县2005-2020年大型重点建设项目的位置和占地，在总量不变的前提下，对县域内产业集聚用地进行了调剂分配。建议在土地利用规划调整中，将调剂工业用地划为弹性管理区,在这个区域内预留建设用地空间,建设用地指标可以来自于经批准后的对原规划区内建设用地的核减和城乡建设用地增减挂钩，土地所有权仍为集体建设用地。
2.3.3“两规”协调成效
在空间协调中基础底图采用“影像图+土地利用规划图+城镇规划图”叠合。以2005 年的土地利用规划图为基础，结合影像图，形成县域总体规划现状基础图件。由于土地利用规划、城镇总体规图不是同一坐标体系和比例尺度，造成用地在空间定位坐标上的不精确，虽然在总量上实现平衡，但在给类用地预测上有误差，在实际管控中难以落实。利辛县“两规合一”是新形势下城市发展的新需求，现在只是阶段性探索，初步实现了两个规划在规模上的衔接和布局上的优化，但在空间管治上执行力有限。
图1：2030年两规协调城乡用地空间布局图 图2：2030年调剂增加工业用地空间分布图
3.“两规”协调的一些启示和建议
3.1基础数据条件：统一的统计口径和标准
两规要有一致的用地分类；一致的人口统计口径和预测；统一坐标的基础数据。
3.2两规同步启动，土规以总规需求为引导
从城乡功能分区、产业发展布局、城市基础设施、区域生态体系、市域城镇体系、中心城区建设边界等方面，实现“两规融合”。在城乡用地结构，特别是建设用地结构上实现城乡统筹。以基本农田作为城市组团间的隔离带，既发挥了农田的粮食作物功能，又实现了生态环保效益。
3.3启动编制县（市）域总体规划
为了统筹城乡发展希望通过编制县域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”， 并将其作为“两规”衔接的基本平台，以行政区域作为统计范围，对县域建设用地总规模进行统一核算。明确相同规划期内城乡建设用地和非建设用地的总体布局，在充分考虑土地资源、水资源、生态环境容量等约束性条件，根据城市发展实际科学确定城市合理规模，并据此划定城镇建设用地的增长边界，明确禁止建设区、限制建设区、适宜建设区实施分阶段的弹性控制，并据此建立管控制度和措施，从而使规划能够刚柔并济，既管长远，又管当前。
3.4城乡规划管理实行“发展战略规划+近期建设规划”的模式，实现“两规”指标的滚动式校正。
在城乡规划管理层次，按照资源环境容量和耕地占补平衡的要求确定建设用地控制规模；按照占一补一的要求，实现近期、远期的滚动平衡；在实现总量平衡的前提下优先保障近期的建设空间；在落实上级规划确定的建设用地规模的基础上，在规划建设用地周围划定一定的弹性增长空间(在土地利用总体规划中划为一般耕地)，以安排今后通过农村建设用地复垦增加的建设用地指标。
结语： “两规合一”受多种因素的影响，不单纯是技术问题，在新型城镇化背景下，还需在完善规划框架、探索规划编制、强化规划管理、开展动态评估等方面不断深入，以县为单位开展全域空间规划，落实县域范围内土地和空间使用用途，发挥“两规合一”的综合优势、发挥规划的引领和调控作用。
参考文献：
[1] 邵勇.城市规划与土地利用总体规划关系分析.中国经济与管理科学，2009，（02）
[2] 柴华.新一轮土地利用总体规划与城市规划的协调.社科论坛
[3]郭勇.土地利用总体规划与城市总体规划协调的问题与对策研究. 广东土地科学，2009（10）
【关键词】县域总体规划 “两規”协调利辛县实践
中图分类号：TU98 文献标识码： A
1.“两规”的比较
1.1“两规”的不同之处
土地利用总体规划与城市规划在许多国家是一个规划，但在我国却是分属两个法律授权，两个行政部门主管。两规在规划的技术标准、目标、期限、侧重点和管理方式等方面都存在差异， 给两规的协调与衔接造成了一定困难。
表1：土地利用规划和城乡规划的比较
区别 名称 土地利用总体规划 城乡规划
技术标准 （国土资厅发[2009]10号文）和2010年发布的《土地利用总体规划编制规程》，一级类3个，分别为农用地、建设用地、其他用地 《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137－2011)，分为10大类用地，概括为建设用地、水域和其它用地。
两个标准在城市建设用地、绿地、特殊用地和对外交通用地的界定上并不衔接。城市用地分类中城市建设用地的内涵在压缩，而土地利用分类中城市建设用地的内涵在扩大。
人口统计口径 城镇人口应为城镇范围内的常驻人口(含常住的非农业户人口、农业户人口和集体户人口）的总和，不包括流动人口 城镇人口人口包括居住在（规划）建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和半年以上的暂住人口。
规划期限 土地利用总体规划的规划期限由国务院确定,一般为15年 编制规划的政府部门根据城市的发展条件、发展趋势等自行确定
思路和侧重点 土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，侧重土地资源的调控和配置，强调用地总量控制。 城市的发展思路和规模是建立在对城市的社会、经济、地理、产业政策等多因素的综合分析之上的，以建设用地的需求定供给，重在控制城镇的空间布局，侧重保障发展。
管理方式 省政府审批，通过年度用地计划、年度统计和规划实施评估等手段进行管理 分级审批，分年度实施评估落实力度不够
存在问题 两规在规划的技术标准、目标、期限、侧重点和管理方式等方面都存在差异， 没有明确土地利用总体规划与城乡规划“衔接”方式，以及争议解决程序；城乡规划与土地利用规划理念与编制程序相反，导致空间资源规划相互掣肘、相互冲突。
1.2.两者内在联系
土地利用总体规划与城市总体规划都是将土地作为主要规划对象，核心内容都是土地资源的合理开发和利用，它们的共同目标都为了合理使用土地资源，促进经济、社会与环境的协调和可持续发展，而前者从保护耕地角度出发，落实建设用地“指标”的问题，后者从建设用地的合理布局角度，解决用地“坐标”的问题，只有将“指标”和“坐标”统一起来，才能实现对用地的控制。
2. 利辛县“两规”协调的实践
2.1背景:城乡用地指标及空间布局不合理
利辛县是皖北地区的农业大县， 2008年县域常住人口153.97万人，城镇人口37.41万人，城镇化水平24.3%，远低于安徽省城镇化水平40.5%。
2005年全县建设用地总面积为53671.42公顷，占全县总土地总面积26.7%，农村居民点用地22402.15公顷，占总建设用地71%，占全县居民点面积的97.43%。农村人均居民地面积为209平方米。随着城镇化进程加快，第二、三产业为获取规模效益，逐渐向县城和重点镇集聚，城市规模扩大的需求与用地指标不够，将会造成城市拓展空间缺乏弹性，制约城市化、工业化进程。利辛县空间发展问题已经不局限于中心城区或城镇，而是广泛存在于整个县域中。
2.3利辛县“两规”协调的思路与实施
2.3.1总体思路
分析县域土地利用尤其是城乡建设用地的现状存在问题及发展趋势；研究确定优化城乡用地布局的目标，提出城乡用地发展战略；加强城市总体规划与土地利用规划中的城乡建设用地的统筹与协调；制定区域内主要产业集聚区布局思路及原则，并确定区域内产业集聚区的发展方向与建设规模；拟定利辛县域统筹城。
2.3.2具体实践
（1）城乡建设用地预测：量的协调
城乡建设用地包括城市、镇、农村居民点和独立工矿四类用地。城乡建设用地规模=城市建设用地+建制镇建设用地+农村居民点建设用地+独立工矿用地
在县城、建制镇人口预测的基础上，预测城镇建设用地面积；根据农村人口预测及农村人均用地的标准，预测农居点用地。通过农村人口的减少、人均指标的降低，计算推出的农居点用地，减少的农村居民点用地可以补充农业用地、城镇建设用地和产业集聚用地。
（2）两规土地利用空间布局协调
规划首先保障利辛县2005-2020年大型重点建设项目的位置和占地，在总量不变的前提下，对县域内产业集聚用地进行了调剂分配。建议在土地利用规划调整中，将调剂工业用地划为弹性管理区,在这个区域内预留建设用地空间,建设用地指标可以来自于经批准后的对原规划区内建设用地的核减和城乡建设用地增减挂钩，土地所有权仍为集体建设用地。
2.3.3“两规”协调成效
在空间协调中基础底图采用“影像图+土地利用规划图+城镇规划图”叠合。以2005 年的土地利用规划图为基础，结合影像图，形成县域总体规划现状基础图件。由于土地利用规划、城镇总体规图不是同一坐标体系和比例尺度，造成用地在空间定位坐标上的不精确，虽然在总量上实现平衡，但在给类用地预测上有误差，在实际管控中难以落实。利辛县“两规合一”是新形势下城市发展的新需求，现在只是阶段性探索，初步实现了两个规划在规模上的衔接和布局上的优化，但在空间管治上执行力有限。
图1：2030年两规协调城乡用地空间布局图 图2：2030年调剂增加工业用地空间分布图
3.“两规”协调的一些启示和建议
3.1基础数据条件：统一的统计口径和标准
两规要有一致的用地分类；一致的人口统计口径和预测；统一坐标的基础数据。
3.2两规同步启动，土规以总规需求为引导
从城乡功能分区、产业发展布局、城市基础设施、区域生态体系、市域城镇体系、中心城区建设边界等方面，实现“两规融合”。在城乡用地结构，特别是建设用地结构上实现城乡统筹。以基本农田作为城市组团间的隔离带，既发挥了农田的粮食作物功能，又实现了生态环保效益。
3.3启动编制县（市）域总体规划
为了统筹城乡发展希望通过编制县域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”， 并将其作为“两规”衔接的基本平台，以行政区域作为统计范围，对县域建设用地总规模进行统一核算。明确相同规划期内城乡建设用地和非建设用地的总体布局，在充分考虑土地资源、水资源、生态环境容量等约束性条件，根据城市发展实际科学确定城市合理规模，并据此划定城镇建设用地的增长边界，明确禁止建设区、限制建设区、适宜建设区实施分阶段的弹性控制，并据此建立管控制度和措施，从而使规划能够刚柔并济，既管长远，又管当前。
3.4城乡规划管理实行“发展战略规划+近期建设规划”的模式，实现“两规”指标的滚动式校正。
在城乡规划管理层次，按照资源环境容量和耕地占补平衡的要求确定建设用地控制规模；按照占一补一的要求，实现近期、远期的滚动平衡；在实现总量平衡的前提下优先保障近期的建设空间；在落实上级规划确定的建设用地规模的基础上，在规划建设用地周围划定一定的弹性增长空间(在土地利用总体规划中划为一般耕地)，以安排今后通过农村建设用地复垦增加的建设用地指标。
结语： “两规合一”受多种因素的影响，不单纯是技术问题，在新型城镇化背景下，还需在完善规划框架、探索规划编制、强化规划管理、开展动态评估等方面不断深入，以县为单位开展全域空间规划，落实县域范围内土地和空间使用用途，发挥“两规合一”的综合优势、发挥规划的引领和调控作用。
参考文献：
[1] 邵勇.城市规划与土地利用总体规划关系分析.中国经济与管理科学，2009，（02）
[2] 柴华.新一轮土地利用总体规划与城市规划的协调.社科论坛
[3]郭勇.土地利用总体规划与城市总体规划协调的问题与对策研究. 广东土地科学，2009（10）