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摘 要：根据地理环境、文化传统、经济发展等条件的不同，乡村治理应当坚持因地制宜、因时制宜，坚持问题导向。传统农业乡村社会，经济发展、婚姻家庭关系维持等治理事务继续存在，工业化和信息化又带来了征迁矛盾、网络信息安全等新问题，这些都需要整体性、综合性地处理和解决。作为传统农业乡村社会的典型，费县近些年来着力构建“3+4”农村治理保障体系，建立了农村基层班子建设长效机制、农村“三资”有效监管机制、农村基层社会综合治理机制等三项社会治理机制，构建了农村基层班子运转保障线、城乡一体化保障线、农村公益事业和基础设施建设投入保障线、重点民生实事保障线等四条民生保障线，取得了良好的社会效果。
关键词：乡村治理;保障体系;创新
中图分类号：C911
文献标识码：A
文章编号：1000-5099（2019）04-0114-08
Exploration and Innovation of Traditional Agricultural and Rural Social
Governance： Taking the “3+4” Rural Governance Security System
in Feixian County， Shandong Province as an Example
CHI Jianhua1，2
（1.China Institute for Rural Studies， Tsinghua University， Beijing， 100084， China;
2. School of Public Policy & Management， Tsinghua University， Beijing， 100084， China）
Abstract：According to different geographical conditions， cultural traditions， economic development and other conditions， rural governance should adhere to local conditions， adapt to the circumstances， and adhere to the problem-oriented. Traditional governance work like the pressure of economic development， and the maintenance of marriage and family relations continue to exist in traditional agricultural and rural societies whist Industrialization and informatization have brought about new problems such as conflicts in land requisition， relocation and network information security. These need to be handled and solved in a holistic and comprehensive manner. As a typical example of traditional agricultural and rural society， Feixian County has made efforts to build a “3+4” rural governance security system in recent years， established a long-term mechanism for rural grassroots construction， an effective “capital-property-resource” supervision mechanism for rural areas， and a comprehensive governance mechanism for rural grassroots society. And three social governance mechanisms have established people’s livelihood guarantee lines of rural grassroots team operation support line， urban and rural integration support line， rural public welfare undertakings and infrastructure construction input support line， and key livelihood and social security support lines， achieving positive social effects.
Key words：rural governance; rural governance security system; innovation
鄉村治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，然而当代中国乡村治理首先面对的是各地政治、经济、社会、文化等环境的差异，因此不同地区的乡村治理需要解决的问题可能有所不同。在我国许多乡村地区，农业在产业结构中所占比重虽然不大，但农民在总人口中的比重、农村区域面积在总面积中的比重依然较大，这些乡村地区的乡村治理有其特殊的社会背景，在具体举措方面也需要有针对性。山东省费县是传统农业乡村社会的代表，近些年来在乡村治理方面进行了探索和创新，并取得了较好的社会效果。 费县隶属山东临沂，地处山东省中南部，面积1660.11平方公里。截至2018年12月14日，全县共辖381个行政村，人口约90万，其中农村人口占70%以上。总体而言，费县的经济、社会、文化等环境使得费县的乡村仍然具有传统农业乡村社会的特质。同时，费县乡村社会也发生着许多变化，外出务工收入已经是农民的主要收入来源，种植业、养殖业等传统农业形态所占比重较小。总体来说，经济社会发展转型带来诸多治理问题，需要相应的探索和创新，以适应新的要求。经济发展压力、婚姻家庭关系维持等传统治理事务继续存在，工业化和信息化又带来了征迁矛盾、网络信息安全等新问题。近年来，费县坚持以五大发展理念为引领，以打造经济转型引领区、一体发展样板区、生态文明示范区、全域旅游先行区、社会治理试验区“五个先行示范区”为目标，加快推进富裕和谐美丽幸福新费县建设，全县经济社会呈现出大投入、大跨越、大发展的良好态势。其中，“社会治理试验区”的体现主要是“3+4”农村治理保障体系的构建。作为农业大县，山东省费县自2014年起，从解决影响农村发展稳定的源头性、根本性、瓶颈性问题入手，积极推进农村社会治理方式改革创新，探索实施了“3+4”农村治理保障体系，推动农村社会治理向精细化、制度化、系统化转变。
一、传统农业乡村社会治理面临的问题
“3+4”农村治理保障体系的探索和实施，以乡村治理中的具体问题为导向，解决的是乡村社会面临的现实的、紧迫的问题，这与费县农村社会自身的发展情况密切相关。费县乡村治理中出现的问题与农业大县的县情、与农村发展不平衡不充分的现实有直接关系，突出体现在“三难两多两少”，因此需要综合性、系统性的治理方式创新。
“三难”指的是村级组织建设难、村集体经济发展难和增收难、农民群众办事难，基本上这也是传统农业大县面临的普遍性问题，直接制约乡村治理的社会效果。村级组织建设难主要是村党支部和村民委员会这两个重要组织运行不能保持长期有效，不能在乡村治理中发挥自己的积极作用，具体表现为后进村级组织“整治难”、先进村级组织“保持难”、村干部“人选难”、合并村“融合难”、党员作用“发挥难”五个方面。村党组织是乡村治理和乡村各项事业建设的领导核心，《中国共产党农村基层组织工作条例》对村党组织的主要职责进行了明确规定，其中有一项直接关于乡村治理，第10条第六款规定：“领导本村的社会治理，做好本村的社会主义精神文明建设、法治宣传教育、社会治安综合治理、生态环保、美丽村庄建设、民生保障、脱贫致富、民族宗教等工作”。根据《村民委员会组织法》第2条，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村党组织和村民委员会在乡村社会治理中的重要性不言而喻，但费县乡村的实际情况是，村级组织建设面临上述五方面的困难，亟需采取有效措施。村集体经济发展难、增收难，这与费县传统农业大县的发展现状有关，大多数村的集体经济非常薄弱，村集体产业支撑明显不足。村集体经济薄弱，导致许多村庄公共事务不能顺利开展，村民自治也就很难有效实现。费县是山东省省定20个脱贫攻堅重点县之一，重点贫困村124个，建档立卡贫困人口5.12万户、10.5万人，而独立核算的村集体经济组织有894个。这主要是以自然村或者村民小组为单位，本身的自然资源条件、资本等生产要素就很分散、缺乏，发展集体经济的条件不足。村集体经济组织与村民委员会、村党组织的关系也需要明确和梳理。农村集体经济组织也“承载乡村治理创新的政治功能”[1]，国家应当加快研究制定农村经济组织立法，为村集体经济发展提供立法保障。农民群众办事难也是当前某些乡村地区存在的问题，特别是在传统农业乡村地区，受交通条件、网络通信等制约，农民群众对办事程序本身就了解不多，不清楚去哪一个部门或者去找哪一位工作人员办理，更不清楚需要哪些材料。其次，当农民群众去办事时，有的经办人员也不能耐心接待，认真解答相关问题，严重损害农民群众对政府行政的满意度。
“两多”指的是村干部违法违纪多和村级矛盾纠纷多，这是乡村治理面临和需要重点解决的两大主要问题。作为一个传统农业大县，国家给予费县的支农惠农政策也比较多，在利益诱使之下，村干部的权力可能存在一定的寻租空间，难以保证各项乡村事务的公平公正公开。村干部的贪污腐败问题就可能严重损害民众对于政府的公信力和信任感，这对于传统农业县的乡村治理无疑是极其不利的因素。另一方面，传统农业大县在发展过程中可能会涉及土地征收或征用、房屋征迁等事项，村民之间可能存在利益分化现象，也会有矛盾纠纷产生。传统农业乡村社会，村民之间的联系较为紧密，村民之间的交往频繁也可能产生一些摩擦或者冲突，如果得不到妥善处理，也可能变成较大的纠纷，影响农村社会稳定。
“两少”则主要是基础设施和社会保障方面，这也是当前制约农业农村优先发展的巨大短板。具体来说，表现在农村基础设施方面，传统农业大县的村民大多是分散居住，自然村或者村民小组数量众多，道路修建及维护成本比较高。虽然在国家基础设施相关政策的支持下，大部分乡村都已经基本实现了道路硬化，但与经济社会发展需要相比，仍然有一定的差距。在水电气等基础设施方面，农村也是短板，费县农村地区亦是如此。由于费县村集体经济薄弱，更是加剧了乡村在基础设施、公益事业方面的投入不足问题。在社会保障方面，传统农业大县每年的财政收入有限，直接用于农村群众特别是困难群体的社会保障支出与农村群众的巨大需求相比，显得入不敷出。
费县面临的这些问题是综合性的、整体性的，与政治、经济、文化、社会、生态等都存在着密切关联，其解决之道自然也应当是综合性的，费县构建的“3+4”农村治理保障体系便是一种探索和实践。
二、
“3+4”农村治理保障体系的具体内容 “3+4”农村治理保障体系中的“3+4”“体系”等词语或者表达，意味着乡村治理的综合性、整体性，着眼点不只是治理领域某一个具体方面，而重视从乡村社会整体出发解决突出性、集中性问题。“3+4”农村治理保障体系，“3”指的是三项社会治理机制，包括农村基层班子建设长效机制，农村“三资”有效监管机制，农村基层社会综合治理机制;“4”指的是四条民生保障线，包括农村基层班子运转保障线，城乡一体化保障线，农村公益事业和基础设施建设投入保障线，重点民生实事保障线。“3+4”农村治理保障体系，将社会治理和民生保障结合在一起，不是仅仅局限于乡村治理的狭义概念，而是从治理有效这一基础出发，保障农民群众的基本生活需要，增强农民的获得感、幸福感。
（一）构建有效的社会治理机制
党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略。治理有效是乡村振兴战略五方面总要求的重要组成部分，乡村振兴，治理有效是基础。费县自2014年起，就开始着力乡村社会治理机制的构建，从村级组织建设、农村“三资”管理、村务公开、基层矛盾纠纷解决等方面统筹推进。
1.农村基层班子建设长效机制
“村级组织是联接国家与农村社会的中介，也是国家治理体系在农村的基本环节。”[2]针对村级组织建设难问题，费县构建农村基层班子建设长效机制，打造有战斗力、有活力的基层组织。党建引领是乡村治理的政治保证，农村党组织和农村党员在乡村治理中的积极作用应当予以强化。此外，作为法定基层群众性自治组织，村民委员会的功能也应当予以充分发挥。当前，村“两委”没有国家法律规定的工资性收入，只有以补贴形式发放的补贴或者报酬，部分集体经济组织比较强的村庄也会根据内部会议决定给予适当补贴。除了这两项主要补贴性质收入之外，村“两委”成员的任职收入几乎没有，有些村干部需要兼职从事其他工作。政府的补贴报酬与村民自治并不是绝对对立的，有学者认为这是向“类”地方自治的一种适度转型。[3]传统农业大县，乡村公共事务众多，如何激发村“两委”班子活力是需要着重考虑的问题。
乡村社会特别是传统农业地区仍然是一个熟人社会形态，村干部的示范引领作用是乡村治理的重要因素。“村级民主发生的重点在于是否任命了代表村民利益的村干部，村干部能否关心和回应村民的利益诉求。”[4]在村级组织建设方面，费县归纳为前文中的五种难题。根据《关于进一步规范村级工作运行机制的指导意见》（2015年3月27日印发）和《全县村级班子分类施治工作方案》（2015年5月21日印发），费县首先对全县村级班子进行分类施治，了解村级组织的实际运行情况，并划分为三大类：对一类班子强化全程监管，实现长青创业;对二类班子强化帮促引导，推动达标升级;对三类班子强化精准动态整治，确保2015年年底销号。第三类班子主要是前文中“后进村”的村级班子，是需要重点关注和整治的对象。2016年3月14日，费县又专门发布《关于做好2016年度后进村班子集中整治工作的通知》，总结2015年开展的整治工作经验，进一步提升全县农村基层组织建设整体水平。关于村级组织设置，费县强化村党组织、村民委员会和村务监督委员会的地位和功能。村党组织（含党总支、党支部）是村级各类组织和各项工作的领导核心。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在村党组织领导下开展工作。村务监督委员会是2010年《村民委员会组织法》修订时新增加的村级组织，设立民主理財、纪检监督和村务公开小组等，专门发挥监督功能。村级组织的设置是前提，而村级组织的运转高效则是乡村治理有效的组织保障。为提升村级组织运行保障能力，费县建立了任期目标承诺制度、岗位培训制度、集中办公制度、重大事项报告制度、年度述职评议制度、村干部经济责任审计制度、廉洁履职制度、村级组织运转经费保障制度等制度体系，增强了乡村治理的制度化、规范化。2016年费县又进一步推进实施“六个一”工程，打造一批服务型基层班子、建强一批服务型党员队伍、创新一批服务型活动载体、建设一批服务型活动场所、完善一批服务型制度机制、强化一批服务型保障措施，将农村基层组织建设推向深入。
村级班子自身领导力和组织建设是一方面，另一方面也要给予村干部一定的生活保障。根据《关于加强农村党组织书记示范群体建设的意见》（2015年7月22日印发）和《费县村干部补贴报酬管理办法》（2015年12月28日印发），费县在荣誉奖励和补贴报酬方面给予村干部重点关注，并在帮带扶持、教育培训、示范引领和激励保障等方面上给予优秀村党支部书记及其所在村专门支持，这也体现了农村治理的综合性。在基本经济保障方面，在职党组织书记补贴报酬按不低于全县前年农民人均纯收入的2倍确定，其他在职村干部补贴报酬按规定比例确定。纳入市级备案的“示范书记”，基本报酬在原基础上上浮100%，上浮部分由市、县财政承担;纳入县级备案的“示范书记”，基本报酬在原基础上上浮60%，上浮部分由县、乡财政承担。在政治奖励方面，除了给予“示范书记”荣誉称号之外，费县还特别规定鼓励适时采取竞争性选拔方式确定部分符合条件的“示范书记”挂任乡镇（街道）党政副职或中层干部，挂任期间享受挂任职位的相关待遇，参与乡镇（街道）有关工作讨论和决策，但工作职责上可不作具体分工。这一具有探索意义的举措，在一定程度上提升村干部的工作积极性，也是促进农业农村优先发展的重要体现。
2. 农村“三资”有效监管机制
“三资”指的是农村集体经济中的资金、资产、资源，是村集体经济发展的基础，属于村集体经济所有，村集体经济组织成员共同拥有法律规定的占有、使用、收益和处分权能。农村集体资产是“发展农村经济、凝聚成员关系、促进乡村振兴的重要物质基础”。[5]但是法律规定的这些权能在实践中却遇到了问题，普通村民与农村“三资”之间的关系有些疏离。“农村要素市场化程度低”“政府政策与法律法规滞后”是导致农村集体产权不完善的两个重要原因，[6]村民对农村“三资”的利用和监管也很缺乏。由于监管不当，传统农业大县的农村“三资”很容易成为监管盲区，进而损害村集体经济组织成员的权益。费县探索实施“123”固基工程，强化农村“三资”管理，这项工作为费县2016年、2017年农村集体产权制度改革试点奠定了良好基础。 “1”指的是县集体“三资”监管平台，即农廉网监管平台，加强“三资”管理的信息化、智能化，推动阳光村务。“2”指的是经管和审计两支队伍，在县级层面设立县农村经济经营管理局，在各乡镇设立村居干部经济责任审计办公室，在县审计局设立村居干部审计办公室。“3”指的是落实村务财务公开、民主理财、责任倒查“三项措施”。农村“三资”监管，重点是做好规范资金代管、民主理财、账前会审、财务公开和监督检查五项管理关口，提升人员管理、监督平台、公共资源交易、招待费控制和票据管用五个方面的工作水平。
在现有村级组织组成人员体系中，村一级并没有法定会计人员，但事实上，村一级又有“村会计”这一重要办事人员，在财务、文书档案等事项中发挥关键作用。为此，费县全面建立农村会计职业化管理体制，健全农村会计队伍，提升农村“三资”管理的职业化、规范化。根据《关于建立农村会计职业化管理体制强化农村“三资”监管的意见》（2015年3月27日印发），每个行政村设置一名会计，一个行政村内有两个以上村集体组织的，由行政村会计兼任一个村报账员，其他村集体组织各设置一名报账员，村会计负责监督、指导报账员开展工作。村集体组织人口规模较小、经济业务较少或有其他情况的村组，由乡镇（含街道，下同）批准后，可不单设报账员，由村会计或其他村报账员代理或兼任。农村会计（报账员）实行县考乡聘村用制度，对现任会计进行培训考试、考核，考试考核合格的，继续留用，由县农业局（现为县农业农村局，下同）颁发《农村会计（报账员）上岗证》，考试不合格及离职、调职的，重新进行选拔，选拔采取公开考选的形式，面向社会，公平竞争，择优录用，空缺会计考选由县农业局统一组织笔试，乡镇组织面试和村民主评议，由乡镇、村确定的会计人选，填写《农村会计任职资格审批表》，经乡镇人民政府审查同意，报县农业局备案，颁发《农村会计上岗证》。新任会计试用三个月后，经考核合格，由乡镇人民政府聘用，聘期三年。鼓励农村会计（报账员）异村交流任职，由乡镇根据交流任职村实际情况及交流会计的业务工作水平确定，一般交流任职时间不超过3年。农村会计（报账员）一经聘用任何单位和个人不得擅自调换、更换、撤换，确需调换、更换、撤换的，必须由乡镇人民政府写出申请，并填写《农村会计（报账员）任免申报表》，报县农业局审查批准后方可进行，否则视为无效。当前费县行政村一般包含几个村民小组，村集体经济组织大多数是以村民小组为单位，这就要求在村民小组层面设立农村会计人员，这是符合当前乡村治理实际和乡村发展需要的制度安排。
关于农村会计的待遇，费县规定，农村会计（报账员）的报酬补贴由县乡财政统筹安排，标准不低于村主要负责人的80%。兼任报账员的行政村会计由乡镇党委、政府根据工作量给予一定补助，异村交流任职的报酬补贴上浮10%，由乡镇经管站每半年根据村会计（报账员）工作量及考核情况核定发放。农村会计实际上不属于当前村级组织组成人员，但事实上承担重要职责，报酬补贴是对他们工作的肯定，也能够激发他们工作的积极性，有利于农村“三资”监管。
3. 农村基层社会综合治理机制
农村基层社会综合治理机制是及时发现、尽快解决基层矛盾纠纷的基础。费县按照“4355”工作思路，健全乡镇、工作区、行政村、自然村或村民小组4级社会矛盾排查化解工作网络，搭建群众诉求接待服务中心、民调工作站和民调工作室3大服务平台，组建乡镇专职调解员、特邀调解员、法治指导员、调解志愿者、稳定信息员5支调解队伍，健全完善定期排查、处理报告、会商研判、多调对接、评查听证5项机制。“4355”工作思路的核心是调解，建立高效调解工作体系，发挥人民调解在基层矛盾纠纷解决过程中的关键性作用，把纠纷化解在基层。
“4355”工作思路的核心是早发现、早处理，在4级社会矛盾排查化解工作网络中，“工作区”是介于乡镇和行政村居之间的自设组织，主要解决之前乡镇或者行政村合并后带来的乡镇规模过大问题。一级网络为乡镇（街道、开发区），每月召开一次会议，负责处理上级交办、本级受理及下级报告的重大社会矛盾纠纷;二级网络为工作区，负责协调处理上级交办、本级排查及下级报告的矛盾纠纷，做好乡镇和村居矛盾纠纷调处衔接工作;三级网络为行政村居，对一般性社会矛盾纠纷进行调处化解，及时报告重大社会矛盾纠纷;四级网络为自然村或村民小组，入户走访，收集整理群众诉求，做好政策法规宣传。
关于调解平台建设，除了在乡镇、工作区、行政村居建立相应组织之外，费县还在乡镇层面建立130个“司法行政工作室”，司法行政工作室负责管理指导人民调解“网格化管理”工作。调解平台是基础，更重要的是选用能够真正解决矛盾纠纷的调解工作人员。因此，根据调解需要，费县建立了五支队伍：专职调解员队伍、特邀调解队伍、法治指导员队伍、调解志愿者队伍、稳定信息员队伍。专职调解员队伍又称乡村调解专家团，是由县直政法部门26名综合素质较高、善于做调解工作的副科级以上干部组成，下沉到乡村。特邀调解队伍由人大代表、党代表、政协委员组成。法治指导员队由伍综合素质高、基层经验丰富的政法干警组成，每一个行政村都有1名，共412名，指导群众通过法治途径化解矛盾纠纷。调解志愿者队伍主要是从农村老干部、老党员、老模范、老教师、老军人等“五老”成员选聘，同时也鼓励以个人名义设立有创意、有个性的调解工作室，建立扩大品牌调解员队伍。稳定信息员队伍由全县招聘的村居便民服务专职代办员兼任，这是费县放管服改革的新举措。
在调解工作流程方面，费县建立定期排查机制、处理报告机制、会商研判机制、多调对接机制、评查聽证机制等五项机制，确保工作正常运行，实现基层社会矛盾纠纷统一排查、统一报告、统一研判。代办员负责每天报告矛盾纠纷情况，工作区每周、乡镇（街道、开发区）每半月开展一次社会矛盾纠纷集中排查活动。在县级层面，则是成立县社会矛盾纠纷排查调处中心，具体负责各司法所上交的重大疑难纠纷和县信访局交办的信访案件的调处化解工作;在矛盾纠纷易发多发领域，根据行业纠纷的不同情况，依托县人民调解员协会组建了道路交通事故、婚姻家庭、价格争议、诉调和医患纠纷等行业性人民调解委员会。 （二）强化民生保障线
建立合理的社会治理机制是农村综合治理的前提，而静态的治理机制需要有相应的保障体系，否则也无法实现治理有效。“3+4”农村治理保障体系的优势在于强化民生保障线，保证或者增加财政投入。为此，费县具体建立了农村基层班子运转保障线、城乡环卫一体化保障线、农村公益事业和基础设施建设投入保障线、重点民生实事保障线。
1. 农村基层班子运转保障线
乡村治理事务繁杂琐碎，农村基层组织的有效运转，除了给予组织成员补贴报酬之外，经费保障必不可少。传统农业大县，村集体经济组织收入有限，很大程度上需要依赖上级拨款。费县县财政每年拿出当年公共财政预算的2%作为基层组织建设专项资金，乡镇按照不低于上年地方财政收入的5%设立村级组织建设工作专项经费，对年集体经济收入5万元以下的薄弱村进行专项补助，保障村级组织有钱办事、正常运转。建立农村干部待遇正常增长机制，实行县级统筹、按月发放。2014、2015年，费县财政每年列支2 000万元基层党建工作经费;从2016年起，每年增加1 000万元，到2018年增加到5 000万元。
2. 城乡环卫一体化保障线
通常意义上的乡村治理，主要是指村民自治，乡村环卫与乡村治理没有直接关系，但人居环境整治本身实际上也是乡村治理的重要领域，需要广泛动员农村群众主动参与，否则不会取得长期效果，很容易沦为形象工程，脱离农民群众的实际生活。同时，城乡环卫一体化也是需要大量的资金投入，主要依靠政府的公共投入，费县大力构建“以公共投入为主、多元化投入为辅、社会积极参与”的资金保障机制。2018年，城乡环卫一体化工作投入5 000万元。另一方面，政府也积极发挥市场的作用，通过公开招标，选择大型实力保洁公司，由政府购买保洁服务的形式，实现农村环卫保洁市场化全覆盖。
3. 农村公益事业和基础设施建设投入保障线
生态宜居也是乡村振兴战略的五项总要求之一，农村公益事业和基础设施建设是乡村发展的基础性条件，涉及农村道路、公田水利、村内道路硬化、人畜饮水、敬老院、文化广场等众多工程，这是当前制约农业农村优先发展的一大短板。政府是农村公益事业和基础设施建设的第一责任主体，既需要政策引导，更需要财政投入。2014年以来，全县累计下拨专项资金1.5亿元，实施项目1 100余项。村庄既是农民群众最主要的生产和生活空间，又是发展农业、旅游等产业的最基础资源，对村庄规划设计都需要考虑到这一功能定位。乡村振兴的出发点和落脚点都是乡村，因此在村庄建设中也要因地制宜，根据各个村庄的地理环境、风土人情等进行规划。通过多年建设，费县已经逐步建成了许家崖乡村风情休闲型、费城街道奇石观光型、大田庄乡山水生态型、薛庄镇红绿结合型、马庄镇芍药山特色产业型和朱田镇田园综合体六大示范片区，美丽乡村建设初见成效。
4. 重点民生实事保障线
根据2014年《关于在全县设立村级便民服务专职代办员的实施方案》，费县建立了村级便民服务专职代办员，这也是采取政府购买服务的形式。同时，全县在乡镇（街道）设立便民服务中心，在村居（社区）设立便民服务代办点（站）。代办员从大学毕业生中招聘，部署到每个村，每人服务1-2个村，为老百姓代办事务。代办员每周一到周五到服务村坐班，代群众办理涉及惠民补贴、低保申请、养老医疗等各类便民服务事项，对行动不便的老年人、残疾人等特殊群体实行上门代办。对村级代办员，既突出代办服务这一主业，又赋予其事务代办员、政策宣传员、稳定信息员、矛盾调解员“四大员”职责任务，发挥和利用代办员与群众联系密切的优势。
三、
“3+4”农村治理保障体系与“三治结合”乡村治理体系的健全
党的十九大报告提出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。自治、法治、德治相结合，这是新时代乡村治理工作的目标，为乡村治理工作进一步指明了方向。自2014年开始，费县也一直积极探索和实施“3+4”农村治理保障体系，强调“治理体系”的重要性，取得了较好的社会效果。乡村治理既是历史的，又是现实的。传统农业乡村社会面临着双重挑战和机遇，既有历史延续下的村情、民情，又有随着时代变迁带来的信息化、工业化，如何在历史与现实之间寻找平衡点并能推动乡村发展，既是理论命题，又需实践探索。作为传统农业大县，费县探索和实施的“3+4”农村治理保障体系，主要是治理方式的实践探索，同时也需要相应的理论分析。综合分析费县“3+4”农村治理保障体系，它具有许多鲜明的特征，主要体现在以下几个方面：
（一）乡村治理与民生保障相结合
这是费县“3+4”农村治理保障体系最鲜明的特征。传统乡村治理多侧重于乡政村治、村民自治等偏政治性的制度层面，很少直接关注到环卫、基础设施等民生保障领域。费县农村治理保障体系在乡村治理层面重视抓住村级组织建设这一关键点，强调廉洁性的同时，注重增强为农村群众服务的责任感和能力。另一方面，传统农业大县的基础设施、公益事业、养老救助等领域又是乡村振兴的短板，却又与群众的日常生活息息相关，直接影响民众对于乡村治理、乡村发展的评价。费县农村治理保障体系在三项社会治理机制之外，又建立四条具体的民生保障线，保证综合治理的有效性，拓展了乡村社会治理的深度和广度。
（二）多元主体合作共治
“多元主体合作共治是健全乡村治理体系的主体路径”[7]，综合治理更需要多元主体共同参与，增强治理的广泛性。费县以农村基层组织建设为重点，通过打造高效廉洁村级组织来有效推进乡村治理。一方面强化村党组织的领导核心作用，另一方面重视村民委员会、村务监督委员会等法定自治组织的建设，并强化上述组织的积极作为。在农村基层社会综合治理机制中，费县通过在县、乡镇、工作区、行政村、村民小组等不同层级建立相应的组织机构，配备相应的工作人员，广泛吸收专业人员和社会人員，组建了专职调解员队伍、特邀调解队伍、法治指导员队伍、调解志愿者队伍、稳定信息员队伍等五支队伍。传统农业大县的农村矛盾纠纷产生，虽然也有随着社会发展变化产生的涉及经济领域的纠纷，但总体上还是与人情交往、风俗习惯相关。本地习惯法依然是村民行为的社会规范，因此矛盾纠纷的解决需要当地社会有威望、熟悉本地风俗的人。在法治社会建设框架下，作为纠纷解决的最后一道屏障，法治或者诉讼手段也需要发挥其积极作用。并且，乡土社会纠纷解决需要法、理、情的结合，[8]这也是当前法治国家、法治社会一体建设的要求。 （三）多重环节系统融治
费县农村治理保障体系需要多元主体在实际运行中不断检验和完善，明晰各方权利、义务、责任，从制定、实施和监督等方面，推动实现融合治理，形成一个有效治理系统。作为传统农业大县，监督在费县农村治理保障体系中的功能尤其明显。费县总结出的“三难两多两少”问题中，“三难”“两多”很大程度上都与村干部恣意作为或者不作为、村务不公开等缺乏监督相关，导致农民群众对村干部满意度不高，进而影响乡村整体发展。费县在构建“3+4”农村治理保障体系过程中，将规范村干部权力运行作为首要目标，同时又增加村干部报酬补贴，建立激励机制，促进村干部敢于作为，带领群众进行乡村建设，这既是治理有效的体现，又是综合治理的路径。
在新的时代背景下，应当注意到农村治理保障体系与自治、法治、德治相结合乡村治理体系之间的衔接问题。一方面，农村治理保障体系中的一些内容已经基本符合三治结合乡村治理体系的要求。在自治层面，费县强化村党组织、村民委员会、村务监督委员会等组织的功能，目的是激发乡村内生自治活力。针对村集体经济发展难的问题，费县重视村集体经济组织的建设，带动村民发展产业，建立农村会计专门负责财务管理，增强村集体经济组织运行的规范化、制度化。在法治层面，费县村干部的权力运行已经基本纳入法治轨道，但在具体运行中保持长效是更为关键的环节。在德治层面，费县在农村基层社会综合治理机制中强调吸纳农村“五老”人员参与，体现了对当地民情民俗的积极回应。
长期性和复杂性是乡村治理的特征，对乡村治理的探索和实践永无止境。费县“3+4”农村治理保障体系取得的成效是显著的，同时也应当注意到在某些方面还是存在可以进一步继续思考的空间，需要进一步根据国情和村情变化而进行相应适时调整，以健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。
其一，乡村治理虽然是综合性的公共事务，但归根结底，“村民是乡村治理的最直接参与者，也是乡村治理效果的判断者”，[9]普通村民在乡村治理中的这种地位和功能需要得到更加高度的重视。很多情况下，村民不能只是被动的接受者，更应当是参与者、分享者。“政府进行管理”与“村民参与治理”是两种截然不同的模式，从“管理”到“治理”的转变，是我国基层民主制度发展过程中思维方式的重大转变。作为我国的一项基本政治制度，基层群众自治制度的出发点和落脚点都是发展基层民主，促进村民自我管理、自我教育、自我服务。在“3+4”农村治理保障体系中，村民的主体地位可以进一步凸显、功能进一步增强。例如，在村级组织建设和考核过程中，村民的满意度评价应当是具有决定性意义的，乡村社会的和谐稳定是乡村发展的前提。“后进村”后进的原因主要是村民的参与积极性不足，对村级事务不关心，村干部又不能起到带头引领作用。从乡村治理参与主体来看，乡村振兴也需要基层政府、乡村精英、乡村民众在复杂的互动中得以实现。[10]
其二，乡村治理的法治化需要进一步增强，村规民约等社会规范的积极作用需要进一步发挥。法治的保障作用不仅仅体现在打黑除恶、惩治贪腐等方面，还体现在在日常权力运行过程中，常态化的法治保障有利于乡村社会的长期发展，即时性的惩治打击是实现法治保障常态化的必要手段。传统农业乡村社会，“官本位”思想可能还有残余，官员为群众服务的意识可能还有待加强。费县建立的专职代办员制度是放管服改革的体现，但有一些具体事务需要通过实践继续简化。此外，村规民约（乡规民约）、民间习惯等社会规范在当前费县农村治理保障体系中虽然有一定的体现，但作用体现得并不十分明显。当代的村规民约是根据法律规定，由村民共同议定的行为规范，规定的是村民身边的事，涉及人际交往、移风易俗、环境卫生等众多事项，并能用村民熟悉的话语表达，因而更容易被村民共同遵守。村规民约是社会主义新农村建设的重要手段，是推进城乡一体化建设的重要途径，是国家法律在乡村实施的重要载体，是传统乡约制度的当代延续，是习惯法当代传承与弘扬的重要方式，在一定意义上也是其他社会规范的基础。[11]“3+4”农村治理保障体系中的许多内容，都可以被写入村规民约，并能被村民广泛知悉，增强治理的社会效果。民间习惯更是具有历史延续性，传统农业乡村社会地区的民众依然保存着一些善良风俗，也可以在乡村治理中继续发挥积极作用。
其三，道德教化在农村治理保障体系中的功能可以继续增强。自治、法治、德治相结合，德治为先，与中国传统道德教化传统密切相关。传统中国逐渐形成了一个以家庭伦理道德为核心、以敬老尊亲睦邻为主要表现形式的思想道德体系，与安身立命、时代延续息息相关。经济发展突飞猛进，社会面貌日新月异，但人与人之间最基本的交往方式、交往道德依然需要持守。在熟人社会特征依然比较明显的传统农业乡村社会，道德伦理的价值是首先需要得到肯定的，并应当大力弘扬。费县“3+4”农村治理保障体系中突出民生保障体现了政府的积极作为，同时每一位村民也有应当在生活中践行尊老爱老、互助互爱等传统美德，营造良好的道德氛围。另一方面，传统农业乡村社会，农耕文化也是乡村治理可以充分利用的宝贵文化资源。对于农耕文化传承，需要做到活态化保护、开发式传承与整合式创新的统一，以服务于乡村文化振兴。[12] 作为传统农业大县，费县也需要在这一方面有所作为，保持地方历史特色的同时，也要注意与时代变化发展相协调。
四、结语
乡村振兴，治理有效是前提。传统农业乡村社会，存在的治理问题，复杂多元，传统治理问题继续存在，工业化和信息化又带来了新的问题，综合治理是应有之义。社会稳定和谐是检验乡村治理效果的标准之一，同时也要在推动实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明和生活富裕的过程中继续予以检验和完善。作为传统农业乡村社会治理探索和创新的一种模式，费县“3+4”农村治理保障体系也需要结合健全“三治结合”乡村治理体系、结合乡村振兴战略，做进一步地调适。
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关键词：乡村治理;保障体系;创新
中图分类号：C911
文献标识码：A
文章编号：1000-5099（2019）04-0114-08
Exploration and Innovation of Traditional Agricultural and Rural Social
Governance： Taking the “3+4” Rural Governance Security System
in Feixian County， Shandong Province as an Example
CHI Jianhua1，2
（1.China Institute for Rural Studies， Tsinghua University， Beijing， 100084， China;
2. School of Public Policy & Management， Tsinghua University， Beijing， 100084， China）
Abstract：According to different geographical conditions， cultural traditions， economic development and other conditions， rural governance should adhere to local conditions， adapt to the circumstances， and adhere to the problem-oriented. Traditional governance work like the pressure of economic development， and the maintenance of marriage and family relations continue to exist in traditional agricultural and rural societies whist Industrialization and informatization have brought about new problems such as conflicts in land requisition， relocation and network information security. These need to be handled and solved in a holistic and comprehensive manner. As a typical example of traditional agricultural and rural society， Feixian County has made efforts to build a “3+4” rural governance security system in recent years， established a long-term mechanism for rural grassroots construction， an effective “capital-property-resource” supervision mechanism for rural areas， and a comprehensive governance mechanism for rural grassroots society. And three social governance mechanisms have established people’s livelihood guarantee lines of rural grassroots team operation support line， urban and rural integration support line， rural public welfare undertakings and infrastructure construction input support line， and key livelihood and social security support lines， achieving positive social effects.
Key words：rural governance; rural governance security system; innovation
鄉村治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，然而当代中国乡村治理首先面对的是各地政治、经济、社会、文化等环境的差异，因此不同地区的乡村治理需要解决的问题可能有所不同。在我国许多乡村地区，农业在产业结构中所占比重虽然不大，但农民在总人口中的比重、农村区域面积在总面积中的比重依然较大，这些乡村地区的乡村治理有其特殊的社会背景，在具体举措方面也需要有针对性。山东省费县是传统农业乡村社会的代表，近些年来在乡村治理方面进行了探索和创新，并取得了较好的社会效果。 费县隶属山东临沂，地处山东省中南部，面积1660.11平方公里。截至2018年12月14日，全县共辖381个行政村，人口约90万，其中农村人口占70%以上。总体而言，费县的经济、社会、文化等环境使得费县的乡村仍然具有传统农业乡村社会的特质。同时，费县乡村社会也发生着许多变化，外出务工收入已经是农民的主要收入来源，种植业、养殖业等传统农业形态所占比重较小。总体来说，经济社会发展转型带来诸多治理问题，需要相应的探索和创新，以适应新的要求。经济发展压力、婚姻家庭关系维持等传统治理事务继续存在，工业化和信息化又带来了征迁矛盾、网络信息安全等新问题。近年来，费县坚持以五大发展理念为引领，以打造经济转型引领区、一体发展样板区、生态文明示范区、全域旅游先行区、社会治理试验区“五个先行示范区”为目标，加快推进富裕和谐美丽幸福新费县建设，全县经济社会呈现出大投入、大跨越、大发展的良好态势。其中，“社会治理试验区”的体现主要是“3+4”农村治理保障体系的构建。作为农业大县，山东省费县自2014年起，从解决影响农村发展稳定的源头性、根本性、瓶颈性问题入手，积极推进农村社会治理方式改革创新，探索实施了“3+4”农村治理保障体系，推动农村社会治理向精细化、制度化、系统化转变。
一、传统农业乡村社会治理面临的问题
“3+4”农村治理保障体系的探索和实施，以乡村治理中的具体问题为导向，解决的是乡村社会面临的现实的、紧迫的问题，这与费县农村社会自身的发展情况密切相关。费县乡村治理中出现的问题与农业大县的县情、与农村发展不平衡不充分的现实有直接关系，突出体现在“三难两多两少”，因此需要综合性、系统性的治理方式创新。
“三难”指的是村级组织建设难、村集体经济发展难和增收难、农民群众办事难，基本上这也是传统农业大县面临的普遍性问题，直接制约乡村治理的社会效果。村级组织建设难主要是村党支部和村民委员会这两个重要组织运行不能保持长期有效，不能在乡村治理中发挥自己的积极作用，具体表现为后进村级组织“整治难”、先进村级组织“保持难”、村干部“人选难”、合并村“融合难”、党员作用“发挥难”五个方面。村党组织是乡村治理和乡村各项事业建设的领导核心，《中国共产党农村基层组织工作条例》对村党组织的主要职责进行了明确规定，其中有一项直接关于乡村治理，第10条第六款规定：“领导本村的社会治理，做好本村的社会主义精神文明建设、法治宣传教育、社会治安综合治理、生态环保、美丽村庄建设、民生保障、脱贫致富、民族宗教等工作”。根据《村民委员会组织法》第2条，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村党组织和村民委员会在乡村社会治理中的重要性不言而喻，但费县乡村的实际情况是，村级组织建设面临上述五方面的困难，亟需采取有效措施。村集体经济发展难、增收难，这与费县传统农业大县的发展现状有关，大多数村的集体经济非常薄弱，村集体产业支撑明显不足。村集体经济薄弱，导致许多村庄公共事务不能顺利开展，村民自治也就很难有效实现。费县是山东省省定20个脱贫攻堅重点县之一，重点贫困村124个，建档立卡贫困人口5.12万户、10.5万人，而独立核算的村集体经济组织有894个。这主要是以自然村或者村民小组为单位，本身的自然资源条件、资本等生产要素就很分散、缺乏，发展集体经济的条件不足。村集体经济组织与村民委员会、村党组织的关系也需要明确和梳理。农村集体经济组织也“承载乡村治理创新的政治功能”[1]，国家应当加快研究制定农村经济组织立法，为村集体经济发展提供立法保障。农民群众办事难也是当前某些乡村地区存在的问题，特别是在传统农业乡村地区，受交通条件、网络通信等制约，农民群众对办事程序本身就了解不多，不清楚去哪一个部门或者去找哪一位工作人员办理，更不清楚需要哪些材料。其次，当农民群众去办事时，有的经办人员也不能耐心接待，认真解答相关问题，严重损害农民群众对政府行政的满意度。
“两多”指的是村干部违法违纪多和村级矛盾纠纷多，这是乡村治理面临和需要重点解决的两大主要问题。作为一个传统农业大县，国家给予费县的支农惠农政策也比较多，在利益诱使之下，村干部的权力可能存在一定的寻租空间，难以保证各项乡村事务的公平公正公开。村干部的贪污腐败问题就可能严重损害民众对于政府的公信力和信任感，这对于传统农业县的乡村治理无疑是极其不利的因素。另一方面，传统农业大县在发展过程中可能会涉及土地征收或征用、房屋征迁等事项，村民之间可能存在利益分化现象，也会有矛盾纠纷产生。传统农业乡村社会，村民之间的联系较为紧密，村民之间的交往频繁也可能产生一些摩擦或者冲突，如果得不到妥善处理，也可能变成较大的纠纷，影响农村社会稳定。
“两少”则主要是基础设施和社会保障方面，这也是当前制约农业农村优先发展的巨大短板。具体来说，表现在农村基础设施方面，传统农业大县的村民大多是分散居住，自然村或者村民小组数量众多，道路修建及维护成本比较高。虽然在国家基础设施相关政策的支持下，大部分乡村都已经基本实现了道路硬化，但与经济社会发展需要相比，仍然有一定的差距。在水电气等基础设施方面，农村也是短板，费县农村地区亦是如此。由于费县村集体经济薄弱，更是加剧了乡村在基础设施、公益事业方面的投入不足问题。在社会保障方面，传统农业大县每年的财政收入有限，直接用于农村群众特别是困难群体的社会保障支出与农村群众的巨大需求相比，显得入不敷出。
费县面临的这些问题是综合性的、整体性的，与政治、经济、文化、社会、生态等都存在着密切关联，其解决之道自然也应当是综合性的，费县构建的“3+4”农村治理保障体系便是一种探索和实践。
二、
“3+4”农村治理保障体系的具体内容 “3+4”农村治理保障体系中的“3+4”“体系”等词语或者表达，意味着乡村治理的综合性、整体性，着眼点不只是治理领域某一个具体方面，而重视从乡村社会整体出发解决突出性、集中性问题。“3+4”农村治理保障体系，“3”指的是三项社会治理机制，包括农村基层班子建设长效机制，农村“三资”有效监管机制，农村基层社会综合治理机制;“4”指的是四条民生保障线，包括农村基层班子运转保障线，城乡一体化保障线，农村公益事业和基础设施建设投入保障线，重点民生实事保障线。“3+4”农村治理保障体系，将社会治理和民生保障结合在一起，不是仅仅局限于乡村治理的狭义概念，而是从治理有效这一基础出发，保障农民群众的基本生活需要，增强农民的获得感、幸福感。
（一）构建有效的社会治理机制
党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略。治理有效是乡村振兴战略五方面总要求的重要组成部分，乡村振兴，治理有效是基础。费县自2014年起，就开始着力乡村社会治理机制的构建，从村级组织建设、农村“三资”管理、村务公开、基层矛盾纠纷解决等方面统筹推进。
1.农村基层班子建设长效机制
“村级组织是联接国家与农村社会的中介，也是国家治理体系在农村的基本环节。”[2]针对村级组织建设难问题，费县构建农村基层班子建设长效机制，打造有战斗力、有活力的基层组织。党建引领是乡村治理的政治保证，农村党组织和农村党员在乡村治理中的积极作用应当予以强化。此外，作为法定基层群众性自治组织，村民委员会的功能也应当予以充分发挥。当前，村“两委”没有国家法律规定的工资性收入，只有以补贴形式发放的补贴或者报酬，部分集体经济组织比较强的村庄也会根据内部会议决定给予适当补贴。除了这两项主要补贴性质收入之外，村“两委”成员的任职收入几乎没有，有些村干部需要兼职从事其他工作。政府的补贴报酬与村民自治并不是绝对对立的，有学者认为这是向“类”地方自治的一种适度转型。[3]传统农业大县，乡村公共事务众多，如何激发村“两委”班子活力是需要着重考虑的问题。
乡村社会特别是传统农业地区仍然是一个熟人社会形态，村干部的示范引领作用是乡村治理的重要因素。“村级民主发生的重点在于是否任命了代表村民利益的村干部，村干部能否关心和回应村民的利益诉求。”[4]在村级组织建设方面，费县归纳为前文中的五种难题。根据《关于进一步规范村级工作运行机制的指导意见》（2015年3月27日印发）和《全县村级班子分类施治工作方案》（2015年5月21日印发），费县首先对全县村级班子进行分类施治，了解村级组织的实际运行情况，并划分为三大类：对一类班子强化全程监管，实现长青创业;对二类班子强化帮促引导，推动达标升级;对三类班子强化精准动态整治，确保2015年年底销号。第三类班子主要是前文中“后进村”的村级班子，是需要重点关注和整治的对象。2016年3月14日，费县又专门发布《关于做好2016年度后进村班子集中整治工作的通知》，总结2015年开展的整治工作经验，进一步提升全县农村基层组织建设整体水平。关于村级组织设置，费县强化村党组织、村民委员会和村务监督委员会的地位和功能。村党组织（含党总支、党支部）是村级各类组织和各项工作的领导核心。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在村党组织领导下开展工作。村务监督委员会是2010年《村民委员会组织法》修订时新增加的村级组织，设立民主理財、纪检监督和村务公开小组等，专门发挥监督功能。村级组织的设置是前提，而村级组织的运转高效则是乡村治理有效的组织保障。为提升村级组织运行保障能力，费县建立了任期目标承诺制度、岗位培训制度、集中办公制度、重大事项报告制度、年度述职评议制度、村干部经济责任审计制度、廉洁履职制度、村级组织运转经费保障制度等制度体系，增强了乡村治理的制度化、规范化。2016年费县又进一步推进实施“六个一”工程，打造一批服务型基层班子、建强一批服务型党员队伍、创新一批服务型活动载体、建设一批服务型活动场所、完善一批服务型制度机制、强化一批服务型保障措施，将农村基层组织建设推向深入。
村级班子自身领导力和组织建设是一方面，另一方面也要给予村干部一定的生活保障。根据《关于加强农村党组织书记示范群体建设的意见》（2015年7月22日印发）和《费县村干部补贴报酬管理办法》（2015年12月28日印发），费县在荣誉奖励和补贴报酬方面给予村干部重点关注，并在帮带扶持、教育培训、示范引领和激励保障等方面上给予优秀村党支部书记及其所在村专门支持，这也体现了农村治理的综合性。在基本经济保障方面，在职党组织书记补贴报酬按不低于全县前年农民人均纯收入的2倍确定，其他在职村干部补贴报酬按规定比例确定。纳入市级备案的“示范书记”，基本报酬在原基础上上浮100%，上浮部分由市、县财政承担;纳入县级备案的“示范书记”，基本报酬在原基础上上浮60%，上浮部分由县、乡财政承担。在政治奖励方面，除了给予“示范书记”荣誉称号之外，费县还特别规定鼓励适时采取竞争性选拔方式确定部分符合条件的“示范书记”挂任乡镇（街道）党政副职或中层干部，挂任期间享受挂任职位的相关待遇，参与乡镇（街道）有关工作讨论和决策，但工作职责上可不作具体分工。这一具有探索意义的举措，在一定程度上提升村干部的工作积极性，也是促进农业农村优先发展的重要体现。
2. 农村“三资”有效监管机制
“三资”指的是农村集体经济中的资金、资产、资源，是村集体经济发展的基础，属于村集体经济所有，村集体经济组织成员共同拥有法律规定的占有、使用、收益和处分权能。农村集体资产是“发展农村经济、凝聚成员关系、促进乡村振兴的重要物质基础”。[5]但是法律规定的这些权能在实践中却遇到了问题，普通村民与农村“三资”之间的关系有些疏离。“农村要素市场化程度低”“政府政策与法律法规滞后”是导致农村集体产权不完善的两个重要原因，[6]村民对农村“三资”的利用和监管也很缺乏。由于监管不当，传统农业大县的农村“三资”很容易成为监管盲区，进而损害村集体经济组织成员的权益。费县探索实施“123”固基工程，强化农村“三资”管理，这项工作为费县2016年、2017年农村集体产权制度改革试点奠定了良好基础。 “1”指的是县集体“三资”监管平台，即农廉网监管平台，加强“三资”管理的信息化、智能化，推动阳光村务。“2”指的是经管和审计两支队伍，在县级层面设立县农村经济经营管理局，在各乡镇设立村居干部经济责任审计办公室，在县审计局设立村居干部审计办公室。“3”指的是落实村务财务公开、民主理财、责任倒查“三项措施”。农村“三资”监管，重点是做好规范资金代管、民主理财、账前会审、财务公开和监督检查五项管理关口，提升人员管理、监督平台、公共资源交易、招待费控制和票据管用五个方面的工作水平。
在现有村级组织组成人员体系中，村一级并没有法定会计人员，但事实上，村一级又有“村会计”这一重要办事人员，在财务、文书档案等事项中发挥关键作用。为此，费县全面建立农村会计职业化管理体制，健全农村会计队伍，提升农村“三资”管理的职业化、规范化。根据《关于建立农村会计职业化管理体制强化农村“三资”监管的意见》（2015年3月27日印发），每个行政村设置一名会计，一个行政村内有两个以上村集体组织的，由行政村会计兼任一个村报账员，其他村集体组织各设置一名报账员，村会计负责监督、指导报账员开展工作。村集体组织人口规模较小、经济业务较少或有其他情况的村组，由乡镇（含街道，下同）批准后，可不单设报账员，由村会计或其他村报账员代理或兼任。农村会计（报账员）实行县考乡聘村用制度，对现任会计进行培训考试、考核，考试考核合格的，继续留用，由县农业局（现为县农业农村局，下同）颁发《农村会计（报账员）上岗证》，考试不合格及离职、调职的，重新进行选拔，选拔采取公开考选的形式，面向社会，公平竞争，择优录用，空缺会计考选由县农业局统一组织笔试，乡镇组织面试和村民主评议，由乡镇、村确定的会计人选，填写《农村会计任职资格审批表》，经乡镇人民政府审查同意，报县农业局备案，颁发《农村会计上岗证》。新任会计试用三个月后，经考核合格，由乡镇人民政府聘用，聘期三年。鼓励农村会计（报账员）异村交流任职，由乡镇根据交流任职村实际情况及交流会计的业务工作水平确定，一般交流任职时间不超过3年。农村会计（报账员）一经聘用任何单位和个人不得擅自调换、更换、撤换，确需调换、更换、撤换的，必须由乡镇人民政府写出申请，并填写《农村会计（报账员）任免申报表》，报县农业局审查批准后方可进行，否则视为无效。当前费县行政村一般包含几个村民小组，村集体经济组织大多数是以村民小组为单位，这就要求在村民小组层面设立农村会计人员，这是符合当前乡村治理实际和乡村发展需要的制度安排。
关于农村会计的待遇，费县规定，农村会计（报账员）的报酬补贴由县乡财政统筹安排，标准不低于村主要负责人的80%。兼任报账员的行政村会计由乡镇党委、政府根据工作量给予一定补助，异村交流任职的报酬补贴上浮10%，由乡镇经管站每半年根据村会计（报账员）工作量及考核情况核定发放。农村会计实际上不属于当前村级组织组成人员，但事实上承担重要职责，报酬补贴是对他们工作的肯定，也能够激发他们工作的积极性，有利于农村“三资”监管。
3. 农村基层社会综合治理机制
农村基层社会综合治理机制是及时发现、尽快解决基层矛盾纠纷的基础。费县按照“4355”工作思路，健全乡镇、工作区、行政村、自然村或村民小组4级社会矛盾排查化解工作网络，搭建群众诉求接待服务中心、民调工作站和民调工作室3大服务平台，组建乡镇专职调解员、特邀调解员、法治指导员、调解志愿者、稳定信息员5支调解队伍，健全完善定期排查、处理报告、会商研判、多调对接、评查听证5项机制。“4355”工作思路的核心是调解，建立高效调解工作体系，发挥人民调解在基层矛盾纠纷解决过程中的关键性作用，把纠纷化解在基层。
“4355”工作思路的核心是早发现、早处理，在4级社会矛盾排查化解工作网络中，“工作区”是介于乡镇和行政村居之间的自设组织，主要解决之前乡镇或者行政村合并后带来的乡镇规模过大问题。一级网络为乡镇（街道、开发区），每月召开一次会议，负责处理上级交办、本级受理及下级报告的重大社会矛盾纠纷;二级网络为工作区，负责协调处理上级交办、本级排查及下级报告的矛盾纠纷，做好乡镇和村居矛盾纠纷调处衔接工作;三级网络为行政村居，对一般性社会矛盾纠纷进行调处化解，及时报告重大社会矛盾纠纷;四级网络为自然村或村民小组，入户走访，收集整理群众诉求，做好政策法规宣传。
关于调解平台建设，除了在乡镇、工作区、行政村居建立相应组织之外，费县还在乡镇层面建立130个“司法行政工作室”，司法行政工作室负责管理指导人民调解“网格化管理”工作。调解平台是基础，更重要的是选用能够真正解决矛盾纠纷的调解工作人员。因此，根据调解需要，费县建立了五支队伍：专职调解员队伍、特邀调解队伍、法治指导员队伍、调解志愿者队伍、稳定信息员队伍。专职调解员队伍又称乡村调解专家团，是由县直政法部门26名综合素质较高、善于做调解工作的副科级以上干部组成，下沉到乡村。特邀调解队伍由人大代表、党代表、政协委员组成。法治指导员队由伍综合素质高、基层经验丰富的政法干警组成，每一个行政村都有1名，共412名，指导群众通过法治途径化解矛盾纠纷。调解志愿者队伍主要是从农村老干部、老党员、老模范、老教师、老军人等“五老”成员选聘，同时也鼓励以个人名义设立有创意、有个性的调解工作室，建立扩大品牌调解员队伍。稳定信息员队伍由全县招聘的村居便民服务专职代办员兼任，这是费县放管服改革的新举措。
在调解工作流程方面，费县建立定期排查机制、处理报告机制、会商研判机制、多调对接机制、评查聽证机制等五项机制，确保工作正常运行，实现基层社会矛盾纠纷统一排查、统一报告、统一研判。代办员负责每天报告矛盾纠纷情况，工作区每周、乡镇（街道、开发区）每半月开展一次社会矛盾纠纷集中排查活动。在县级层面，则是成立县社会矛盾纠纷排查调处中心，具体负责各司法所上交的重大疑难纠纷和县信访局交办的信访案件的调处化解工作;在矛盾纠纷易发多发领域，根据行业纠纷的不同情况，依托县人民调解员协会组建了道路交通事故、婚姻家庭、价格争议、诉调和医患纠纷等行业性人民调解委员会。 （二）强化民生保障线
建立合理的社会治理机制是农村综合治理的前提，而静态的治理机制需要有相应的保障体系，否则也无法实现治理有效。“3+4”农村治理保障体系的优势在于强化民生保障线，保证或者增加财政投入。为此，费县具体建立了农村基层班子运转保障线、城乡环卫一体化保障线、农村公益事业和基础设施建设投入保障线、重点民生实事保障线。
1. 农村基层班子运转保障线
乡村治理事务繁杂琐碎，农村基层组织的有效运转，除了给予组织成员补贴报酬之外，经费保障必不可少。传统农业大县，村集体经济组织收入有限，很大程度上需要依赖上级拨款。费县县财政每年拿出当年公共财政预算的2%作为基层组织建设专项资金，乡镇按照不低于上年地方财政收入的5%设立村级组织建设工作专项经费，对年集体经济收入5万元以下的薄弱村进行专项补助，保障村级组织有钱办事、正常运转。建立农村干部待遇正常增长机制，实行县级统筹、按月发放。2014、2015年，费县财政每年列支2 000万元基层党建工作经费;从2016年起，每年增加1 000万元，到2018年增加到5 000万元。
2. 城乡环卫一体化保障线
通常意义上的乡村治理，主要是指村民自治，乡村环卫与乡村治理没有直接关系，但人居环境整治本身实际上也是乡村治理的重要领域，需要广泛动员农村群众主动参与，否则不会取得长期效果，很容易沦为形象工程，脱离农民群众的实际生活。同时，城乡环卫一体化也是需要大量的资金投入，主要依靠政府的公共投入，费县大力构建“以公共投入为主、多元化投入为辅、社会积极参与”的资金保障机制。2018年，城乡环卫一体化工作投入5 000万元。另一方面，政府也积极发挥市场的作用，通过公开招标，选择大型实力保洁公司，由政府购买保洁服务的形式，实现农村环卫保洁市场化全覆盖。
3. 农村公益事业和基础设施建设投入保障线
生态宜居也是乡村振兴战略的五项总要求之一，农村公益事业和基础设施建设是乡村发展的基础性条件，涉及农村道路、公田水利、村内道路硬化、人畜饮水、敬老院、文化广场等众多工程，这是当前制约农业农村优先发展的一大短板。政府是农村公益事业和基础设施建设的第一责任主体，既需要政策引导，更需要财政投入。2014年以来，全县累计下拨专项资金1.5亿元，实施项目1 100余项。村庄既是农民群众最主要的生产和生活空间，又是发展农业、旅游等产业的最基础资源，对村庄规划设计都需要考虑到这一功能定位。乡村振兴的出发点和落脚点都是乡村，因此在村庄建设中也要因地制宜，根据各个村庄的地理环境、风土人情等进行规划。通过多年建设，费县已经逐步建成了许家崖乡村风情休闲型、费城街道奇石观光型、大田庄乡山水生态型、薛庄镇红绿结合型、马庄镇芍药山特色产业型和朱田镇田园综合体六大示范片区，美丽乡村建设初见成效。
4. 重点民生实事保障线
根据2014年《关于在全县设立村级便民服务专职代办员的实施方案》，费县建立了村级便民服务专职代办员，这也是采取政府购买服务的形式。同时，全县在乡镇（街道）设立便民服务中心，在村居（社区）设立便民服务代办点（站）。代办员从大学毕业生中招聘，部署到每个村，每人服务1-2个村，为老百姓代办事务。代办员每周一到周五到服务村坐班，代群众办理涉及惠民补贴、低保申请、养老医疗等各类便民服务事项，对行动不便的老年人、残疾人等特殊群体实行上门代办。对村级代办员，既突出代办服务这一主业，又赋予其事务代办员、政策宣传员、稳定信息员、矛盾调解员“四大员”职责任务，发挥和利用代办员与群众联系密切的优势。
三、
“3+4”农村治理保障体系与“三治结合”乡村治理体系的健全
党的十九大报告提出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。自治、法治、德治相结合，这是新时代乡村治理工作的目标，为乡村治理工作进一步指明了方向。自2014年开始，费县也一直积极探索和实施“3+4”农村治理保障体系，强调“治理体系”的重要性，取得了较好的社会效果。乡村治理既是历史的，又是现实的。传统农业乡村社会面临着双重挑战和机遇，既有历史延续下的村情、民情，又有随着时代变迁带来的信息化、工业化，如何在历史与现实之间寻找平衡点并能推动乡村发展，既是理论命题，又需实践探索。作为传统农业大县，费县探索和实施的“3+4”农村治理保障体系，主要是治理方式的实践探索，同时也需要相应的理论分析。综合分析费县“3+4”农村治理保障体系，它具有许多鲜明的特征，主要体现在以下几个方面：
（一）乡村治理与民生保障相结合
这是费县“3+4”农村治理保障体系最鲜明的特征。传统乡村治理多侧重于乡政村治、村民自治等偏政治性的制度层面，很少直接关注到环卫、基础设施等民生保障领域。费县农村治理保障体系在乡村治理层面重视抓住村级组织建设这一关键点，强调廉洁性的同时，注重增强为农村群众服务的责任感和能力。另一方面，传统农业大县的基础设施、公益事业、养老救助等领域又是乡村振兴的短板，却又与群众的日常生活息息相关，直接影响民众对于乡村治理、乡村发展的评价。费县农村治理保障体系在三项社会治理机制之外，又建立四条具体的民生保障线，保证综合治理的有效性，拓展了乡村社会治理的深度和广度。
（二）多元主体合作共治
“多元主体合作共治是健全乡村治理体系的主体路径”[7]，综合治理更需要多元主体共同参与，增强治理的广泛性。费县以农村基层组织建设为重点，通过打造高效廉洁村级组织来有效推进乡村治理。一方面强化村党组织的领导核心作用，另一方面重视村民委员会、村务监督委员会等法定自治组织的建设，并强化上述组织的积极作为。在农村基层社会综合治理机制中，费县通过在县、乡镇、工作区、行政村、村民小组等不同层级建立相应的组织机构，配备相应的工作人员，广泛吸收专业人员和社会人員，组建了专职调解员队伍、特邀调解队伍、法治指导员队伍、调解志愿者队伍、稳定信息员队伍等五支队伍。传统农业大县的农村矛盾纠纷产生，虽然也有随着社会发展变化产生的涉及经济领域的纠纷，但总体上还是与人情交往、风俗习惯相关。本地习惯法依然是村民行为的社会规范，因此矛盾纠纷的解决需要当地社会有威望、熟悉本地风俗的人。在法治社会建设框架下，作为纠纷解决的最后一道屏障，法治或者诉讼手段也需要发挥其积极作用。并且，乡土社会纠纷解决需要法、理、情的结合，[8]这也是当前法治国家、法治社会一体建设的要求。 （三）多重环节系统融治
费县农村治理保障体系需要多元主体在实际运行中不断检验和完善，明晰各方权利、义务、责任，从制定、实施和监督等方面，推动实现融合治理，形成一个有效治理系统。作为传统农业大县，监督在费县农村治理保障体系中的功能尤其明显。费县总结出的“三难两多两少”问题中，“三难”“两多”很大程度上都与村干部恣意作为或者不作为、村务不公开等缺乏监督相关，导致农民群众对村干部满意度不高，进而影响乡村整体发展。费县在构建“3+4”农村治理保障体系过程中，将规范村干部权力运行作为首要目标，同时又增加村干部报酬补贴，建立激励机制，促进村干部敢于作为，带领群众进行乡村建设，这既是治理有效的体现，又是综合治理的路径。
在新的时代背景下，应当注意到农村治理保障体系与自治、法治、德治相结合乡村治理体系之间的衔接问题。一方面，农村治理保障体系中的一些内容已经基本符合三治结合乡村治理体系的要求。在自治层面，费县强化村党组织、村民委员会、村务监督委员会等组织的功能，目的是激发乡村内生自治活力。针对村集体经济发展难的问题，费县重视村集体经济组织的建设，带动村民发展产业，建立农村会计专门负责财务管理，增强村集体经济组织运行的规范化、制度化。在法治层面，费县村干部的权力运行已经基本纳入法治轨道，但在具体运行中保持长效是更为关键的环节。在德治层面，费县在农村基层社会综合治理机制中强调吸纳农村“五老”人员参与，体现了对当地民情民俗的积极回应。
长期性和复杂性是乡村治理的特征，对乡村治理的探索和实践永无止境。费县“3+4”农村治理保障体系取得的成效是显著的，同时也应当注意到在某些方面还是存在可以进一步继续思考的空间，需要进一步根据国情和村情变化而进行相应适时调整，以健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。
其一，乡村治理虽然是综合性的公共事务，但归根结底，“村民是乡村治理的最直接参与者，也是乡村治理效果的判断者”，[9]普通村民在乡村治理中的这种地位和功能需要得到更加高度的重视。很多情况下，村民不能只是被动的接受者，更应当是参与者、分享者。“政府进行管理”与“村民参与治理”是两种截然不同的模式，从“管理”到“治理”的转变，是我国基层民主制度发展过程中思维方式的重大转变。作为我国的一项基本政治制度，基层群众自治制度的出发点和落脚点都是发展基层民主，促进村民自我管理、自我教育、自我服务。在“3+4”农村治理保障体系中，村民的主体地位可以进一步凸显、功能进一步增强。例如，在村级组织建设和考核过程中，村民的满意度评价应当是具有决定性意义的，乡村社会的和谐稳定是乡村发展的前提。“后进村”后进的原因主要是村民的参与积极性不足，对村级事务不关心，村干部又不能起到带头引领作用。从乡村治理参与主体来看，乡村振兴也需要基层政府、乡村精英、乡村民众在复杂的互动中得以实现。[10]
其二，乡村治理的法治化需要进一步增强，村规民约等社会规范的积极作用需要进一步发挥。法治的保障作用不仅仅体现在打黑除恶、惩治贪腐等方面，还体现在在日常权力运行过程中，常态化的法治保障有利于乡村社会的长期发展，即时性的惩治打击是实现法治保障常态化的必要手段。传统农业乡村社会，“官本位”思想可能还有残余，官员为群众服务的意识可能还有待加强。费县建立的专职代办员制度是放管服改革的体现，但有一些具体事务需要通过实践继续简化。此外，村规民约（乡规民约）、民间习惯等社会规范在当前费县农村治理保障体系中虽然有一定的体现，但作用体现得并不十分明显。当代的村规民约是根据法律规定，由村民共同议定的行为规范，规定的是村民身边的事，涉及人际交往、移风易俗、环境卫生等众多事项，并能用村民熟悉的话语表达，因而更容易被村民共同遵守。村规民约是社会主义新农村建设的重要手段，是推进城乡一体化建设的重要途径，是国家法律在乡村实施的重要载体，是传统乡约制度的当代延续，是习惯法当代传承与弘扬的重要方式，在一定意义上也是其他社会规范的基础。[11]“3+4”农村治理保障体系中的许多内容，都可以被写入村规民约，并能被村民广泛知悉，增强治理的社会效果。民间习惯更是具有历史延续性，传统农业乡村社会地区的民众依然保存着一些善良风俗，也可以在乡村治理中继续发挥积极作用。
其三，道德教化在农村治理保障体系中的功能可以继续增强。自治、法治、德治相结合，德治为先，与中国传统道德教化传统密切相关。传统中国逐渐形成了一个以家庭伦理道德为核心、以敬老尊亲睦邻为主要表现形式的思想道德体系，与安身立命、时代延续息息相关。经济发展突飞猛进，社会面貌日新月异，但人与人之间最基本的交往方式、交往道德依然需要持守。在熟人社会特征依然比较明显的传统农业乡村社会，道德伦理的价值是首先需要得到肯定的，并应当大力弘扬。费县“3+4”农村治理保障体系中突出民生保障体现了政府的积极作为，同时每一位村民也有应当在生活中践行尊老爱老、互助互爱等传统美德，营造良好的道德氛围。另一方面，传统农业乡村社会，农耕文化也是乡村治理可以充分利用的宝贵文化资源。对于农耕文化传承，需要做到活态化保护、开发式传承与整合式创新的统一，以服务于乡村文化振兴。[12] 作为传统农业大县，费县也需要在这一方面有所作为，保持地方历史特色的同时，也要注意与时代变化发展相协调。
四、结语
乡村振兴，治理有效是前提。传统农业乡村社会，存在的治理问题，复杂多元，传统治理问题继续存在，工业化和信息化又带来了新的问题，综合治理是应有之义。社会稳定和谐是检验乡村治理效果的标准之一，同时也要在推动实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明和生活富裕的过程中继续予以检验和完善。作为传统农业乡村社会治理探索和创新的一种模式，费县“3+4”农村治理保障体系也需要结合健全“三治结合”乡村治理体系、结合乡村振兴战略，做进一步地调适。
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