论文部分内容阅读
农村信用社是农村金融的主力军，是联系农民的金融纽带，在支持农村经济体制改革、促进农村经济与社会发展中发挥着举足轻重的作用。近年来，产权不明、法人治理结构形同虚设、内控机制不健全、金融风险严重等诸多问题，一定程度上困扰着农信社的生存、发展。深化农信社产权制度的改革，不仅关系到农信社的可持续发展，也事关农业发展、农村稳定、农民增收的大局。
一、湖南农信社产权制度改革现状
湖南省农信社发展至今，在产权模式、组织形式上均取得了较大的绩效。
（一）产权制度
湖南省遵循股权实现结构多样化和投资主体多元化的目标，在农信社合作制的基础上引入股份合作制和股份制改造，建立农农村合作银行和农村商业银行，形成农信社产权制度改革的“湖南模式”。截止2012年末，湖南省共建立农村信用联社92家，农村商业银行23家，农村合作银行4家。
（二）组织形式
根据湖南省实际情况，组织形式分为三种类型。一是实行县级联社统一法人，撤销乡镇农信社法人地位，对于经营状况较好、符合条件的县（市、区）实行县级联社统一法人。二是保留现有农信社的两级法人体制，在此基础上完善合作制、转化经营机制，后实行联社统一法人。三是对于城乡一体化较深的地区，组建商业银行或合作银行。
二、湖南省农信社产权制度存在的问题
（一）产权虚置，产权主体错位
湖南省农信社的产权状况十分复杂，产权仍然处于残缺和主体错位的状态。从股金构成来看，湖南省农信社主要由国家股、法人股、信用社职工股、农户股、乡村集体股等构成；信用联社的股金构成除上述外还包括基层信用社的入股，更为复杂。从资本构成来看，目前湖南省农信社的总资本中长期经营所形成的集体积累约占80%，股金约占20%。实际上集体积累所形成的产权归属问题并不清晰。从法人财产权的角度来看，农信社的产权不明晰为农信社运行带来较为严重的损害。首先湖南省农信社产权主体错位，社员无法对农信社实行真正的监督和管理，也无法对农信社信贷风险承担相应的责任；其次，农信社“三会”制度徒有虚名，农信社产权主体实际上异化为国家或集体，最终各级政府对农信社进行不同程度干预且农信社主任拥有实际的财产管理和支配权。
（二）农信社法人治理结构不合理
1.民主管理体制形同虚设
法人治理结构是产权制度的表现形式。目前，由于湖南省农信社产权不清晰，导致治理结构残缺不全。农信社“三会”徒有虚名，不对社员负责而对地方政府负责，整体表现为：“三会”在有的地方以适当的形式存在，而在有的地方甚至没有设立。其中，社员代表大会成立以后，虽然每年召开一次，但社员很少甚至并没有参加，有些地区即使有社员参加大会也极少有代表能够就信用社经营管理中的问题进行有价值的质询和探讨。因此，社员代表大会成了摆设，社员依然对农信社经营管理状况不了解，两者之间存在严重的信息不对称。
2.行政管理替代民主管理
理事会由社员代表大会产生并向社员代表大会负责，主任由理事会聘任并对理事会负责。但在实际操作中，理事会与社员代表大会之间也形成了严重的信息不对称，理事会作的重大实行决定没有适时向社员代表大会汇报，在一定程度上加大了最高权力机构名不副实的状况。长期以来农信社经营管理者都是由地方政府或上级联社指派的，如理事会的理事长人选通常受地方政府的控制，社员代表大会选取显得毫无意义。最终形成“社员代表大会不能制约理事会，理事会无权任免农信社主任”的局面。
3.监督失灵
目前，湖南省农信社监事会没有建立完善的监事会工作程序和制度保障，更没有对理事会成员和农信社主任的弹劾权。监事会的监事绝大部分是农信社的社员职工，县级联社监事会一般只设监事长，监事会的日常工作由监事长负责，对下级机构的监督管理主要通过集合部门发挥作用，而监事长基本不能按照章程履行对农信社的经营决策、实施过程及执行结果进行监督的职责。最终演变成农信社的内部审计部门，是在理事长或主任的领导下开展工作的。
（三）合作金融产权制度存在缺陷
首先，湖南省农信社实行的入股自愿、退股自由、社员户均金额、保息分红的原则与全体社员的共同利益相矛盾，这种入股方式实际上与原来的存款没有很大的差别，社员并没有形成独立的产权。其次，湖南省农信社在不同入股金额的情况下，一律实行社员“一人一票”制参与民主管理。这种每个社员无论入股金多少都具有相同的投票权的制度，没有考虑入股社员的不通过层次和动机，否定了入股金的差异，这种投资金额的大小与其管理权限无相关关系，很难使其筹集到更多的资金。再次，湖南省农信社公积金的产权界定模糊，对增资扩股有一定的负面影响。
（四）内部人控制现象严重
内部人控制是指独立于股东或投资者（外部人）的经理人掌握了企业的实际控制权，架空所有的控制和监督，使所有者的利益受到侵害。目前，湖南省农信社内部人控现象较为严重，表现为经理人员的过度在职消费、化公为私、滥发工资奖金侵占公司利润等。从另外一个角度来看，内部人控制是导致农信社不良贷款长期居高不下和严重资不抵债的主要原因之一。同时，内部人控制问题也严重制约法人治理结构的完善。
（五）信息披露机制不完善
目前，辖区内农信社实行统一法人之后，各农信社向社员、监事会成员公布有关财务状况、资产质量、股金分红方案等经营信息，建立外部约束机制、完善信息披露机制。但省联社作为法人外部治理的主体是置身于农信社外部的利益相关者，能否获得全面、准确、真正的信息是其成功参与农信社法人治理、增进自身利益的关键。农信社改革以来，按照相关办法规定，湖南省农信社建立了基本的信息披露网点及相关制度。但在信息披露的范围上仅限于联社和基层网点营业场所之内，监管当局、社会公众和产权主体各方面缺乏强制性约束，使农信社信息披露的完整性、合规性存在较多问题。 三、湖南省农信社产权制度存在缺陷的原因
湖南省农信社产权制度存在上述问题，导致这些问题的原因既有外部制度、环境建设，也有自身管理机制及体系。
（一）农村金融环境不利于农信社产权改革
目前，地方政府对农村的财力支持幅度降低，湖南省必须依靠农信社提供支持农业发展的资金，另一方面为了降低金融风险，对各种非正规金融活动进行限制，这就造成了农信社成为农村金融市场的“霸主”局面。
（二）政府干预过重干扰农信社产权制度改革
近几次湖南省农信社深化改革，为解决中央政府和地方政府之间的权利与责任的划分，国发的改革深化方案都明确规定农信社的管理责任交由省政府负责，造成农信社改革的目标和愿望偏离。
（三）管理体制的集中化削弱了基层农信社的自主权
改革后的湖南农信社由省级联社进行行业自律管理，是具有独立企业法人资格的地方性金融机构，对于农信社的经营管理不应多加干预，但实际并非如此，目前省级联社已成了农信社的上级管理机构。然而，省联社在兼有行政管理职能和企业职能的情况下，其在管理和监督下级农信社时也存在很多问题。首先，省联社利用自己的权利影响乃至控制农信社管理者的选举和任命。其次，省联社与县联社自下而上的股权与自上而下的控制权间反向配置。省级联社、县级信用联社、基层农信社，自上而下的控制形式，使基层农信社成了分支机构，削弱了基层农信社自主经营的权力，在一定程度上抑制了下级联社的经营自主性和积极性，不利于农信社可持续发展。
四、农信社产权制度改革的构想
（一）创新产权制度
高效率的产权制度必须以明确的产权归属、清晰的产权便捷、顺畅的产权流转和严格的产权保护为前提，这些条件可降低或消除产权在经济运行过程中的外部性，是各个产权主体的收益与其作的贡献相对应，能够产生较好的激励作用、约束作用和资源配置作用。湖南省农信社产权改革，具体的操作步骤为：（1）对农信社及联社进行清产核资，后重新设置和安排产权结构。（2）省联社模式建立。基层农信社和联社作为最高一级——省联社的分枝机构或营业网点。（3）董事会根据业务管理能力、专业道德素质等统一任命各分支机构和营业网点的负责人，并赋予他们一定的剩余索取权，防止负责人的道德风险行为。
（二）产权模式多样化
正确、合理的选择产权制度模式是实现湖南省农信社产权制度改革的首要前提。在选择产权模式的时候，一定要与我国农村经济的特点和实际情况相结合。湖南省各市、县地区经济发展不均衡，如衡阳市农业基础日益稳固，粮食、棉花、油料、肉类总产先后进入全国百强县；境内蕴藏瓷泥、陶土、花岗石、钠长石、铁矿石、黄金、五氧化二钒等资源30余种，相较其他农村地区经济发展状况较好。在制定产权模式时，应与当地的经济相匹配的金融形式，就整体而言，对湖南省农信社产权制度改革做出如下设计。
1.以合作金融作为农信社主要的组织形式
从湖南省农村经济的特点和现实发展状况来看，合作制的金融形式仍然比较适用。完全商业化的金融运作对湖南省大多数农村地区是不合适的，实现商业化的前提在这些地区也不具备，如果强制性引进股份制改革，因其自身追求利润的天性，必将导致农业生产周期长、分散的弱势群体无法获得金融服务。由于商业化的金融机构，面临金融企业的竞争力必然会放弃更多的农村市场，这样有悖于服务“三农”的宗旨。
2.以股份合作制作为农信社产权制度的过渡模式
湖南省少数经济发展水平较高、农信社实力较强、资产规模较大的县、市，可探索非合作金融形式。这些地区农信社发展已经具备了发展非合作形式的现代农村金融的前提条件，而其向着商业化方向改制，对这些地区的经济发展更有利，因此，股份合作制的农村合作银行是农信社改革的实际。股份合作制融合了传统的合作制和股份制的特征，在开展商业化经营的同时，也不放弃对社员、社区的服务，符合湖南省农业发展较为发达地区的经济需要。
3.股份制是农信社产权制度的终极目标
从长远来看，湖南省农村与城市的经济融合是不可阻挡的，将逐渐演变成现代商业银行，组建农村商业银行。农村城市一体化，是我国“三农”发展的最终目标，农信社的终目标必将是商业银行。
农信社股份制改造，具体实施途径可以由如下两种：一是合并那些地理位置彼此邻近、经济金融发展较高且水平较接近的若干农信社，或在对辖区内农信社清产核资的基础上，将原县联社逐步进行股份制改造，发展成为现代市场体制下的股份制金融产业。二是直接将部分农信社并入当地的其它银行金融机构。
（三）完善法人治理结构
根据现阶段湖南省农信社法人治理运行的情况，在产权改革的基础上，创新农信社法人治理结构及其权利制衡机制，促进产权制度的完善。主要的措施是：一是规范法人治理机关的产生程序，农信社的法人治理机关设置为规范的“三会一层”；二是明确规定理事长、监事长、主任各自的权利、义务和应承担的法律责任；督促农信社真正建立三会分设、三权分立、相互制衡的法人治理结构和监督有力的新机制；三是创新建立农信社内部法人治理结构下的民主管理制度。
（作者单位：湖南农业大学）
一、湖南农信社产权制度改革现状
湖南省农信社发展至今，在产权模式、组织形式上均取得了较大的绩效。
（一）产权制度
湖南省遵循股权实现结构多样化和投资主体多元化的目标，在农信社合作制的基础上引入股份合作制和股份制改造，建立农农村合作银行和农村商业银行，形成农信社产权制度改革的“湖南模式”。截止2012年末，湖南省共建立农村信用联社92家，农村商业银行23家，农村合作银行4家。
（二）组织形式
根据湖南省实际情况，组织形式分为三种类型。一是实行县级联社统一法人，撤销乡镇农信社法人地位，对于经营状况较好、符合条件的县（市、区）实行县级联社统一法人。二是保留现有农信社的两级法人体制，在此基础上完善合作制、转化经营机制，后实行联社统一法人。三是对于城乡一体化较深的地区，组建商业银行或合作银行。
二、湖南省农信社产权制度存在的问题
（一）产权虚置，产权主体错位
湖南省农信社的产权状况十分复杂，产权仍然处于残缺和主体错位的状态。从股金构成来看，湖南省农信社主要由国家股、法人股、信用社职工股、农户股、乡村集体股等构成；信用联社的股金构成除上述外还包括基层信用社的入股，更为复杂。从资本构成来看，目前湖南省农信社的总资本中长期经营所形成的集体积累约占80%，股金约占20%。实际上集体积累所形成的产权归属问题并不清晰。从法人财产权的角度来看，农信社的产权不明晰为农信社运行带来较为严重的损害。首先湖南省农信社产权主体错位，社员无法对农信社实行真正的监督和管理，也无法对农信社信贷风险承担相应的责任；其次，农信社“三会”制度徒有虚名，农信社产权主体实际上异化为国家或集体，最终各级政府对农信社进行不同程度干预且农信社主任拥有实际的财产管理和支配权。
（二）农信社法人治理结构不合理
1.民主管理体制形同虚设
法人治理结构是产权制度的表现形式。目前，由于湖南省农信社产权不清晰，导致治理结构残缺不全。农信社“三会”徒有虚名，不对社员负责而对地方政府负责，整体表现为：“三会”在有的地方以适当的形式存在，而在有的地方甚至没有设立。其中，社员代表大会成立以后，虽然每年召开一次，但社员很少甚至并没有参加，有些地区即使有社员参加大会也极少有代表能够就信用社经营管理中的问题进行有价值的质询和探讨。因此，社员代表大会成了摆设，社员依然对农信社经营管理状况不了解，两者之间存在严重的信息不对称。
2.行政管理替代民主管理
理事会由社员代表大会产生并向社员代表大会负责，主任由理事会聘任并对理事会负责。但在实际操作中，理事会与社员代表大会之间也形成了严重的信息不对称，理事会作的重大实行决定没有适时向社员代表大会汇报，在一定程度上加大了最高权力机构名不副实的状况。长期以来农信社经营管理者都是由地方政府或上级联社指派的，如理事会的理事长人选通常受地方政府的控制，社员代表大会选取显得毫无意义。最终形成“社员代表大会不能制约理事会，理事会无权任免农信社主任”的局面。
3.监督失灵
目前，湖南省农信社监事会没有建立完善的监事会工作程序和制度保障，更没有对理事会成员和农信社主任的弹劾权。监事会的监事绝大部分是农信社的社员职工，县级联社监事会一般只设监事长，监事会的日常工作由监事长负责，对下级机构的监督管理主要通过集合部门发挥作用，而监事长基本不能按照章程履行对农信社的经营决策、实施过程及执行结果进行监督的职责。最终演变成农信社的内部审计部门，是在理事长或主任的领导下开展工作的。
（三）合作金融产权制度存在缺陷
首先，湖南省农信社实行的入股自愿、退股自由、社员户均金额、保息分红的原则与全体社员的共同利益相矛盾，这种入股方式实际上与原来的存款没有很大的差别，社员并没有形成独立的产权。其次，湖南省农信社在不同入股金额的情况下，一律实行社员“一人一票”制参与民主管理。这种每个社员无论入股金多少都具有相同的投票权的制度，没有考虑入股社员的不通过层次和动机，否定了入股金的差异，这种投资金额的大小与其管理权限无相关关系，很难使其筹集到更多的资金。再次，湖南省农信社公积金的产权界定模糊，对增资扩股有一定的负面影响。
（四）内部人控制现象严重
内部人控制是指独立于股东或投资者（外部人）的经理人掌握了企业的实际控制权，架空所有的控制和监督，使所有者的利益受到侵害。目前，湖南省农信社内部人控现象较为严重，表现为经理人员的过度在职消费、化公为私、滥发工资奖金侵占公司利润等。从另外一个角度来看，内部人控制是导致农信社不良贷款长期居高不下和严重资不抵债的主要原因之一。同时，内部人控制问题也严重制约法人治理结构的完善。
（五）信息披露机制不完善
目前，辖区内农信社实行统一法人之后，各农信社向社员、监事会成员公布有关财务状况、资产质量、股金分红方案等经营信息，建立外部约束机制、完善信息披露机制。但省联社作为法人外部治理的主体是置身于农信社外部的利益相关者，能否获得全面、准确、真正的信息是其成功参与农信社法人治理、增进自身利益的关键。农信社改革以来，按照相关办法规定，湖南省农信社建立了基本的信息披露网点及相关制度。但在信息披露的范围上仅限于联社和基层网点营业场所之内，监管当局、社会公众和产权主体各方面缺乏强制性约束，使农信社信息披露的完整性、合规性存在较多问题。 三、湖南省农信社产权制度存在缺陷的原因
湖南省农信社产权制度存在上述问题，导致这些问题的原因既有外部制度、环境建设，也有自身管理机制及体系。
（一）农村金融环境不利于农信社产权改革
目前，地方政府对农村的财力支持幅度降低，湖南省必须依靠农信社提供支持农业发展的资金，另一方面为了降低金融风险，对各种非正规金融活动进行限制，这就造成了农信社成为农村金融市场的“霸主”局面。
（二）政府干预过重干扰农信社产权制度改革
近几次湖南省农信社深化改革，为解决中央政府和地方政府之间的权利与责任的划分，国发的改革深化方案都明确规定农信社的管理责任交由省政府负责，造成农信社改革的目标和愿望偏离。
（三）管理体制的集中化削弱了基层农信社的自主权
改革后的湖南农信社由省级联社进行行业自律管理，是具有独立企业法人资格的地方性金融机构，对于农信社的经营管理不应多加干预，但实际并非如此，目前省级联社已成了农信社的上级管理机构。然而，省联社在兼有行政管理职能和企业职能的情况下，其在管理和监督下级农信社时也存在很多问题。首先，省联社利用自己的权利影响乃至控制农信社管理者的选举和任命。其次，省联社与县联社自下而上的股权与自上而下的控制权间反向配置。省级联社、县级信用联社、基层农信社，自上而下的控制形式，使基层农信社成了分支机构，削弱了基层农信社自主经营的权力，在一定程度上抑制了下级联社的经营自主性和积极性，不利于农信社可持续发展。
四、农信社产权制度改革的构想
（一）创新产权制度
高效率的产权制度必须以明确的产权归属、清晰的产权便捷、顺畅的产权流转和严格的产权保护为前提，这些条件可降低或消除产权在经济运行过程中的外部性，是各个产权主体的收益与其作的贡献相对应，能够产生较好的激励作用、约束作用和资源配置作用。湖南省农信社产权改革，具体的操作步骤为：（1）对农信社及联社进行清产核资，后重新设置和安排产权结构。（2）省联社模式建立。基层农信社和联社作为最高一级——省联社的分枝机构或营业网点。（3）董事会根据业务管理能力、专业道德素质等统一任命各分支机构和营业网点的负责人，并赋予他们一定的剩余索取权，防止负责人的道德风险行为。
（二）产权模式多样化
正确、合理的选择产权制度模式是实现湖南省农信社产权制度改革的首要前提。在选择产权模式的时候，一定要与我国农村经济的特点和实际情况相结合。湖南省各市、县地区经济发展不均衡，如衡阳市农业基础日益稳固，粮食、棉花、油料、肉类总产先后进入全国百强县；境内蕴藏瓷泥、陶土、花岗石、钠长石、铁矿石、黄金、五氧化二钒等资源30余种，相较其他农村地区经济发展状况较好。在制定产权模式时，应与当地的经济相匹配的金融形式，就整体而言，对湖南省农信社产权制度改革做出如下设计。
1.以合作金融作为农信社主要的组织形式
从湖南省农村经济的特点和现实发展状况来看，合作制的金融形式仍然比较适用。完全商业化的金融运作对湖南省大多数农村地区是不合适的，实现商业化的前提在这些地区也不具备，如果强制性引进股份制改革，因其自身追求利润的天性，必将导致农业生产周期长、分散的弱势群体无法获得金融服务。由于商业化的金融机构，面临金融企业的竞争力必然会放弃更多的农村市场，这样有悖于服务“三农”的宗旨。
2.以股份合作制作为农信社产权制度的过渡模式
湖南省少数经济发展水平较高、农信社实力较强、资产规模较大的县、市，可探索非合作金融形式。这些地区农信社发展已经具备了发展非合作形式的现代农村金融的前提条件，而其向着商业化方向改制，对这些地区的经济发展更有利，因此，股份合作制的农村合作银行是农信社改革的实际。股份合作制融合了传统的合作制和股份制的特征，在开展商业化经营的同时，也不放弃对社员、社区的服务，符合湖南省农业发展较为发达地区的经济需要。
3.股份制是农信社产权制度的终极目标
从长远来看，湖南省农村与城市的经济融合是不可阻挡的，将逐渐演变成现代商业银行，组建农村商业银行。农村城市一体化，是我国“三农”发展的最终目标，农信社的终目标必将是商业银行。
农信社股份制改造，具体实施途径可以由如下两种：一是合并那些地理位置彼此邻近、经济金融发展较高且水平较接近的若干农信社，或在对辖区内农信社清产核资的基础上，将原县联社逐步进行股份制改造，发展成为现代市场体制下的股份制金融产业。二是直接将部分农信社并入当地的其它银行金融机构。
（三）完善法人治理结构
根据现阶段湖南省农信社法人治理运行的情况，在产权改革的基础上，创新农信社法人治理结构及其权利制衡机制，促进产权制度的完善。主要的措施是：一是规范法人治理机关的产生程序，农信社的法人治理机关设置为规范的“三会一层”；二是明确规定理事长、监事长、主任各自的权利、义务和应承担的法律责任；督促农信社真正建立三会分设、三权分立、相互制衡的法人治理结构和监督有力的新机制；三是创新建立农信社内部法人治理结构下的民主管理制度。
（作者单位：湖南农业大学）