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摘要：流动人口是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军。他们为我国经济发展和社会进步做出重要贡献，流动人口的主体是处在生育旺盛期的育龄人口，这个流动的庞大育龄群体，不仅使传统的公共管理和社会服务面临严峻挑战，而且给人口计生工作带来了新的更大的难题。这就要求我们必须积极应对新形势，坚持与时俱进，着力攻坚破难，加快建立完善新机制，切实做好流动人口的计划生育管理和服务工作。
关键词：流动人口；计划生育；服务；管理。
流动人口是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军。他们为我国经济发展和社会进步做出重要贡献。山东省是流动人口大区域，流动人口总量现已突破1000万人，其中跨省流动人口达到510万人，是"五普"时的2．4倍。流动人口的主体是处在生育旺盛期的育龄人口，其中19～30岁年龄段的占全省外出劳动力的69．3％，35岁以下的达到80％。这个流动的庞大育龄群体，不仅使传统的公共管理和社会服务面临严峻挑战，而且给人口计生工作带来了新的更大的难题。这就要求我们必须积极应对新形势，坚持与时俱进，着力攻坚破难，加快建立完善新机制，切实做好流动人口的计划生育管理和服务工作。
一、流动人口计划生育服务与管理中的难点问题。
做好流动人口计划生育管理和服务工作，是新时期稳定低生育水平、统筹解决人口问题的重要任务。从现实情况看，流动人口计生服务与管理的难点问题主要表现在以下四个方面：
1、婚育信息难掌握。流动人口人员构成的复杂性、就业行为的随意性、生育行为的隐蔽性、文化的多样性增加了服务与管理的难度。同时，他们的工作、生活环境差，自我保健意识和能力不高，难以及时获得避孕节育指导和计划生育技术服务，流出地和流人地人口计生部门也很难及时、准确地掌握其婚育动态。山东省违法生育案例调查显示，违法生育者39．61％发生在区域外，24．71％发生在区域内市外，12．12％发生在市内县外，在户籍地的占23．53％。人口计生部门对89．41％的违法生育行为不了解其婚育现状，10．59％属管理无效，强行生育。
2、合法权益难以保障。农民工除了普遍存在的-工资拖欠、劳动安全无保障、居住条件差等问题外，在就医、子女入托入学等方面也享受不到应有的公正平等待遇。就人口和计划生育工作来说，一是流人地没有真正将流人人口纳入常住人口的服务与管理体系，未能使其真正享受同等的计划生育生殖健康和妇女保健服务，对法定的免费计划生育基本服务未落实到位。流动人口对流人城市缺乏归属感和认同感。二是流出地对外出计划生育家庭的奖励优惠政策难以兑现。流动人口依法应得到的服务往往在两地互相推诿中落空，他们实行计划生育的合法权益直接受到侵害。
3、以现居住地为主、两地共管的协调机制难形成。一是各区域地方人口和计划生育立法规定生育以女方户籍管理为主的原则。"以现居住地为主"的管理体制与现行的生育管理存有冲突，致使流动人口计划生育服务手册和生育服务证办理两地推诿、互相扯皮。二是现居住地普遍存在管理不到位或不想管到位的情况。迫于人口目标责任制考核的压力，有的地区在统计工作中，对外来人员生育、政策外生育信息故意隐瞒不报或是虚假上报的问题比较突出。三是户籍地片面强调"现居住地为主"，忽视共同负责协助管理的职责。有的只知开具证明，人走后则不再过问；有的甚至对流人地提交的信息有来无回。
4、违法生育难处罚。一是流动人口流动性大，违法生育查证属实难、送达难。二是流动人口大多来自经济欠发达地区，家境贫困，即使作出社会抚养费征收决定，也因征收对象无偿付能力而难以执行到位。据对2007年上半年违法生育调查显示，按时足额缴纳的占45．3％，部分缴纳的占36％，完全不缴纳的占18．6％。三是户籍地和现居住地征收标准差异悬殊，一些违法生育行为人绞尽脑汁钻法律的空子，恶意规避处罚。四是对不按时参加孕检、不及时终止意外妊娠、不按时寄回有关证件者缺乏有效管理手段和法律支持，基层在日常工作中有时陷于两难的境地。
二、流动人口计划生育服务与管理难的原因。
形成流动人口服务与管理难的因素是多方面的，具体分析主要有以下原因：
1、认识上有偏差，制度上有缺陷。一是在全社会尚未真正树立理解、尊重、善待的意识，没有体现"公平对待、一视同仁"的原则，就人口计生工作而言，流人人口没能与常住人口一样获得服务、参与管理、实行救助的市民化待遇，致使流动人口的生殖健康需求得不到满足，违法生育行为得不到有效制止，合法权益得不到应有的保障。二是流人地片面强调管理，忽视以人为本，便民维权。三是由于法律制度的不完善和管理体制的缺陷，使得流动人口中的孕妇更容易获得非法鉴定胎儿性别和选择性别的人工终止妊娠的机会。
2．、流动人口计划生育综合治理机制不够完善。流动人口管理涉及面非常广泛，仅靠人口计生部门难以服务与管理到位。在流动人口服务与管理方面，一是《国务院关于解决农民工问题的若干意见》文件下发前，政府缺乏统一的牵头部门，实际工：作中存在着"决策难、协调难、落实难"等现象，未真正形成综合治理的局面。二是在深化国企改革、户籍制度改革、农村税费改革、行政审批制度改革中，有些部门推出的政策措施，没有充分考虑对人口计'生工作产生的负面影响，在一定程度上弱化了综合治理的力度；三是行政许可法颁布实施以后，流动人口"一证先行、无证不办"的规定难以落实。
3、流动人口管理机构不健全、力量薄弱。流动人口变动性大，信息交换量重，数据的收集、录入及上报需要从村居、街道到县各级的密切配合，投入足够的精力。现有的按户籍人口数量配置机构编制和管理人员的现状，远不能适应以现居住地为主管理体制的需要。目前，部分县没有设立专门的流动人口计生管理机构，乡镇(街道)只能由计生办人员兼职，难以承担日益剧增的流动人口服务与管理的重任，即使有的县设立了流动人口管理站，属事业单位，不具备执法权，开展工作难度较大。
4、经费投入不足是制约流动人口计划生育市民化服务落实的瓶颈。有的地方没有合理核定流动人口计划生育管理和免费服务的支出成本，流动人口计划生育管理和技术服务未纳入现居住地财政预算。流人人口越多，现居住地管理任务越重，经费投入越大，财政负担越重。经费问题直接影响到属地化管理和市民化服务的落实。
三、对策与措施。
要加快破解流动人口难题的进程，人口计生部门必须坚持以人为本的科学发展观，顺势应时，更新观念，理清思路，按照"公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务"的指导方针，进一步加大工作力度，加快建立"属地化管理、市民化服务、信息化支撑、依法维权、综合治理"的流动人口计划生育服务与管理体系。
1、全面落实属地管理体制，依法明确社会各方职责，实现无缝隙覆盖、无漏洞服务。按照"城市流人抓社区、市场流人抓雇主、单位流入抓法人、房屋租赁抓房东"的原则，突出四个依托。一是依托社区，夯实流动人口服务与管理的根基。把流动人口计划生育服务与管理纳入社区建设总体规划，把流动人口计划生育服务与管理重心下移到社区(村、居)。整合社区资源，将流动人口计划生育工作与暂住人口登记、警务责任制、出租房管理、住宅物业管理、工商注册登记、劳动用工管理等项工作相结合，构建流动人口合署办公平台，共同搞好服务与管理。二是依托单位，落实法定代表人管理责任。街道与辖区内国有、集体企事业单位法定代表人签订责任书，与民营、股份制企业签订协议书，落实管理责任，配合社区做好外来人员的计划生育服务与管理，接受街道办事处的指导检查、监督考核。三是依托房主，加强出租房管理。对工作单位不固定、在社区租赁房屋的流动人口，实行"全貌划片、户况显示、联合服务"和"逐户建卡、依房管人、同住同管、优质服务"的做法，并在社区划分责任区域建立"房主管房客"制度。四是依托协会，开展村(居)民自治。在流动人口集中的社区、企业、市场建立流动人口计生协会，实行自我教育、自我管理、自我服务、自我监督。
2、大力推行市民化服务，依法维护流动人口合法权益。一是尽快修订国家、区域流动人口计划生育法律法规，为市民化待遇的落实提供法律保障。二是坚持公平对待、一视同仁，为流动人口提供便捷、高效的服务。采取切实措施，保障流动人口依法生育，依法享有免费技术服务和奖励政策兑现，依法获得计划生育生殖保健服务以及法律法规规定的其他各项权利。三是在政策导向上求突破。对流动人口计划生育家庭在就业、就医、子女人托、入学等方面提供优先、优惠服务，营造关心、关注、关爱流动人口的社会氛围。
3、创新服务手段，提高流动人口计划生育信息化水平。要充分利用信息化技术和手段，建立完善信息交流、共享与反馈的长效机制。一是完善流动人口信息交流共享制度，形成稳定可靠的工作运行机制。建立统一的流动人口信息数据库，整合规范区域际流动人口信息交流工作制度、区域内流动人口信息管理制度、区域内流动人口信息网上信函联系制度，提高信息交流、查询、联系、反馈的及时性、准确性。二是强化流动人口信息网上交换和交流的监控督查。实行一月一调度、每季一通报制度，促进服务与管理的科学化、规范化。三是加强系统内部、地区之间、部门之间的团结协作，形成资源共享、优势互补、良性发展的工作格局，实现资源整合、信息共享。四是以区域内人口计生系统"三网一库"为基础，充分利用政府及相关部门的信息网络，加快建立和完善横向互通、纵向延伸、良性互动的人口信息共享体系，推动人口信息跨部门、跨地区资源互补、信息共享。
4、加大齐抓共管力度，抓好综合治理。积极构建党政领导、部门配合、各方参与、优势互补、资源共享的工作格局。一是建立部门联动机制，形成齐抓共管的合力。成立由政府牵头，综治委、人口计生、公安、民政、劳动等部门为成员的流动人口计划生育服务与管理领导小组，明确各成员单位职责，建立联席会议、综合执法、信息通报、督查督办制度，及时解决流动人口服务与管理中的重大问题。二是建立区域协作机制，加大边界地区综合治理力度。通过与相邻地区定期召开联席会议，签订双向协作意向书，明确各方责任。建立边界地区清理清查联手、治理出生人口性别比联动、行政执法联合、信息交流联通、优质服务共赢的"四联共赢"机制。三是完善现居住地与户籍地共同管理的协调机制，做到互联、互通，在时间、空间和信息掌握上不留漏洞。
5、建立科学务实的考核评估制度，促进流动人口服务与管理上水平。一是制定流动人口服务与管理双向考核评估指标体系，促进以现居住地为主，两地共同管理职责的落实。对现居住地重点考核计划生育率、综合治理、免费服务、信息联系制度、市民化服务和经费投入等内容，加大对流动人口违法生育的考核权重；对户籍地重点考核婚育证明办理和及时回函率，依法落实独生子女父母奖励政策和流出前避孕节育措施落实等内容。二是加大平时抽查、薄弱环节专项调查和通过网络交换流动人口信息准确度的考核力度，积极探索将流动人口管理考核办法、考核重点逐步过渡到平时抽查和信息网络的覆盖率、准确率上。三是实行常年有奖举报制度，把流动人口的服务与管理置于社会的监督之中。四是加大对相关部门履行法定职责的考核力度，充分发挥人口目标考核的引导、规范、保障和监督作用，促进流动人口的综合治理，提高流动人口计划生育服务与管理水平，努力推动人口和计划生育工作实现更好更快地发展。
关键词：流动人口；计划生育；服务；管理。
流动人口是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军。他们为我国经济发展和社会进步做出重要贡献。山东省是流动人口大区域，流动人口总量现已突破1000万人，其中跨省流动人口达到510万人，是"五普"时的2．4倍。流动人口的主体是处在生育旺盛期的育龄人口，其中19～30岁年龄段的占全省外出劳动力的69．3％，35岁以下的达到80％。这个流动的庞大育龄群体，不仅使传统的公共管理和社会服务面临严峻挑战，而且给人口计生工作带来了新的更大的难题。这就要求我们必须积极应对新形势，坚持与时俱进，着力攻坚破难，加快建立完善新机制，切实做好流动人口的计划生育管理和服务工作。
一、流动人口计划生育服务与管理中的难点问题。
做好流动人口计划生育管理和服务工作，是新时期稳定低生育水平、统筹解决人口问题的重要任务。从现实情况看，流动人口计生服务与管理的难点问题主要表现在以下四个方面：
1、婚育信息难掌握。流动人口人员构成的复杂性、就业行为的随意性、生育行为的隐蔽性、文化的多样性增加了服务与管理的难度。同时，他们的工作、生活环境差，自我保健意识和能力不高，难以及时获得避孕节育指导和计划生育技术服务，流出地和流人地人口计生部门也很难及时、准确地掌握其婚育动态。山东省违法生育案例调查显示，违法生育者39．61％发生在区域外，24．71％发生在区域内市外，12．12％发生在市内县外，在户籍地的占23．53％。人口计生部门对89．41％的违法生育行为不了解其婚育现状，10．59％属管理无效，强行生育。
2、合法权益难以保障。农民工除了普遍存在的-工资拖欠、劳动安全无保障、居住条件差等问题外，在就医、子女入托入学等方面也享受不到应有的公正平等待遇。就人口和计划生育工作来说，一是流人地没有真正将流人人口纳入常住人口的服务与管理体系，未能使其真正享受同等的计划生育生殖健康和妇女保健服务，对法定的免费计划生育基本服务未落实到位。流动人口对流人城市缺乏归属感和认同感。二是流出地对外出计划生育家庭的奖励优惠政策难以兑现。流动人口依法应得到的服务往往在两地互相推诿中落空，他们实行计划生育的合法权益直接受到侵害。
3、以现居住地为主、两地共管的协调机制难形成。一是各区域地方人口和计划生育立法规定生育以女方户籍管理为主的原则。"以现居住地为主"的管理体制与现行的生育管理存有冲突，致使流动人口计划生育服务手册和生育服务证办理两地推诿、互相扯皮。二是现居住地普遍存在管理不到位或不想管到位的情况。迫于人口目标责任制考核的压力，有的地区在统计工作中，对外来人员生育、政策外生育信息故意隐瞒不报或是虚假上报的问题比较突出。三是户籍地片面强调"现居住地为主"，忽视共同负责协助管理的职责。有的只知开具证明，人走后则不再过问；有的甚至对流人地提交的信息有来无回。
4、违法生育难处罚。一是流动人口流动性大，违法生育查证属实难、送达难。二是流动人口大多来自经济欠发达地区，家境贫困，即使作出社会抚养费征收决定，也因征收对象无偿付能力而难以执行到位。据对2007年上半年违法生育调查显示，按时足额缴纳的占45．3％，部分缴纳的占36％，完全不缴纳的占18．6％。三是户籍地和现居住地征收标准差异悬殊，一些违法生育行为人绞尽脑汁钻法律的空子，恶意规避处罚。四是对不按时参加孕检、不及时终止意外妊娠、不按时寄回有关证件者缺乏有效管理手段和法律支持，基层在日常工作中有时陷于两难的境地。
二、流动人口计划生育服务与管理难的原因。
形成流动人口服务与管理难的因素是多方面的，具体分析主要有以下原因：
1、认识上有偏差，制度上有缺陷。一是在全社会尚未真正树立理解、尊重、善待的意识，没有体现"公平对待、一视同仁"的原则，就人口计生工作而言，流人人口没能与常住人口一样获得服务、参与管理、实行救助的市民化待遇，致使流动人口的生殖健康需求得不到满足，违法生育行为得不到有效制止，合法权益得不到应有的保障。二是流人地片面强调管理，忽视以人为本，便民维权。三是由于法律制度的不完善和管理体制的缺陷，使得流动人口中的孕妇更容易获得非法鉴定胎儿性别和选择性别的人工终止妊娠的机会。
2．、流动人口计划生育综合治理机制不够完善。流动人口管理涉及面非常广泛，仅靠人口计生部门难以服务与管理到位。在流动人口服务与管理方面，一是《国务院关于解决农民工问题的若干意见》文件下发前，政府缺乏统一的牵头部门，实际工：作中存在着"决策难、协调难、落实难"等现象，未真正形成综合治理的局面。二是在深化国企改革、户籍制度改革、农村税费改革、行政审批制度改革中，有些部门推出的政策措施，没有充分考虑对人口计'生工作产生的负面影响，在一定程度上弱化了综合治理的力度；三是行政许可法颁布实施以后，流动人口"一证先行、无证不办"的规定难以落实。
3、流动人口管理机构不健全、力量薄弱。流动人口变动性大，信息交换量重，数据的收集、录入及上报需要从村居、街道到县各级的密切配合，投入足够的精力。现有的按户籍人口数量配置机构编制和管理人员的现状，远不能适应以现居住地为主管理体制的需要。目前，部分县没有设立专门的流动人口计生管理机构，乡镇(街道)只能由计生办人员兼职，难以承担日益剧增的流动人口服务与管理的重任，即使有的县设立了流动人口管理站，属事业单位，不具备执法权，开展工作难度较大。
4、经费投入不足是制约流动人口计划生育市民化服务落实的瓶颈。有的地方没有合理核定流动人口计划生育管理和免费服务的支出成本，流动人口计划生育管理和技术服务未纳入现居住地财政预算。流人人口越多，现居住地管理任务越重，经费投入越大，财政负担越重。经费问题直接影响到属地化管理和市民化服务的落实。
三、对策与措施。
要加快破解流动人口难题的进程，人口计生部门必须坚持以人为本的科学发展观，顺势应时，更新观念，理清思路，按照"公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务"的指导方针，进一步加大工作力度，加快建立"属地化管理、市民化服务、信息化支撑、依法维权、综合治理"的流动人口计划生育服务与管理体系。
1、全面落实属地管理体制，依法明确社会各方职责，实现无缝隙覆盖、无漏洞服务。按照"城市流人抓社区、市场流人抓雇主、单位流入抓法人、房屋租赁抓房东"的原则，突出四个依托。一是依托社区，夯实流动人口服务与管理的根基。把流动人口计划生育服务与管理纳入社区建设总体规划，把流动人口计划生育服务与管理重心下移到社区(村、居)。整合社区资源，将流动人口计划生育工作与暂住人口登记、警务责任制、出租房管理、住宅物业管理、工商注册登记、劳动用工管理等项工作相结合，构建流动人口合署办公平台，共同搞好服务与管理。二是依托单位，落实法定代表人管理责任。街道与辖区内国有、集体企事业单位法定代表人签订责任书，与民营、股份制企业签订协议书，落实管理责任，配合社区做好外来人员的计划生育服务与管理，接受街道办事处的指导检查、监督考核。三是依托房主，加强出租房管理。对工作单位不固定、在社区租赁房屋的流动人口，实行"全貌划片、户况显示、联合服务"和"逐户建卡、依房管人、同住同管、优质服务"的做法，并在社区划分责任区域建立"房主管房客"制度。四是依托协会，开展村(居)民自治。在流动人口集中的社区、企业、市场建立流动人口计生协会，实行自我教育、自我管理、自我服务、自我监督。
2、大力推行市民化服务，依法维护流动人口合法权益。一是尽快修订国家、区域流动人口计划生育法律法规，为市民化待遇的落实提供法律保障。二是坚持公平对待、一视同仁，为流动人口提供便捷、高效的服务。采取切实措施，保障流动人口依法生育，依法享有免费技术服务和奖励政策兑现，依法获得计划生育生殖保健服务以及法律法规规定的其他各项权利。三是在政策导向上求突破。对流动人口计划生育家庭在就业、就医、子女人托、入学等方面提供优先、优惠服务，营造关心、关注、关爱流动人口的社会氛围。
3、创新服务手段，提高流动人口计划生育信息化水平。要充分利用信息化技术和手段，建立完善信息交流、共享与反馈的长效机制。一是完善流动人口信息交流共享制度，形成稳定可靠的工作运行机制。建立统一的流动人口信息数据库，整合规范区域际流动人口信息交流工作制度、区域内流动人口信息管理制度、区域内流动人口信息网上信函联系制度，提高信息交流、查询、联系、反馈的及时性、准确性。二是强化流动人口信息网上交换和交流的监控督查。实行一月一调度、每季一通报制度，促进服务与管理的科学化、规范化。三是加强系统内部、地区之间、部门之间的团结协作，形成资源共享、优势互补、良性发展的工作格局，实现资源整合、信息共享。四是以区域内人口计生系统"三网一库"为基础，充分利用政府及相关部门的信息网络，加快建立和完善横向互通、纵向延伸、良性互动的人口信息共享体系，推动人口信息跨部门、跨地区资源互补、信息共享。
4、加大齐抓共管力度，抓好综合治理。积极构建党政领导、部门配合、各方参与、优势互补、资源共享的工作格局。一是建立部门联动机制，形成齐抓共管的合力。成立由政府牵头，综治委、人口计生、公安、民政、劳动等部门为成员的流动人口计划生育服务与管理领导小组，明确各成员单位职责，建立联席会议、综合执法、信息通报、督查督办制度，及时解决流动人口服务与管理中的重大问题。二是建立区域协作机制，加大边界地区综合治理力度。通过与相邻地区定期召开联席会议，签订双向协作意向书，明确各方责任。建立边界地区清理清查联手、治理出生人口性别比联动、行政执法联合、信息交流联通、优质服务共赢的"四联共赢"机制。三是完善现居住地与户籍地共同管理的协调机制，做到互联、互通，在时间、空间和信息掌握上不留漏洞。
5、建立科学务实的考核评估制度，促进流动人口服务与管理上水平。一是制定流动人口服务与管理双向考核评估指标体系，促进以现居住地为主，两地共同管理职责的落实。对现居住地重点考核计划生育率、综合治理、免费服务、信息联系制度、市民化服务和经费投入等内容，加大对流动人口违法生育的考核权重；对户籍地重点考核婚育证明办理和及时回函率，依法落实独生子女父母奖励政策和流出前避孕节育措施落实等内容。二是加大平时抽查、薄弱环节专项调查和通过网络交换流动人口信息准确度的考核力度，积极探索将流动人口管理考核办法、考核重点逐步过渡到平时抽查和信息网络的覆盖率、准确率上。三是实行常年有奖举报制度，把流动人口的服务与管理置于社会的监督之中。四是加大对相关部门履行法定职责的考核力度，充分发挥人口目标考核的引导、规范、保障和监督作用，促进流动人口的综合治理，提高流动人口计划生育服务与管理水平，努力推动人口和计划生育工作实现更好更快地发展。