论文部分内容阅读
近年来，一些开发区先行先试设立了人大机构，但由于现行法律对开发区人大机构没有作出明确规定，各地开发区人大机构对“干什么”“怎么干”理解差异性大、随意性强，影响了开发区人大机构工作的正常开展和功能的有效发挥。本刊特邀相关专家对加强开发区人大工作和建设提出构想。
近年来，全国一些发展比较成熟的开发区积极探索实践，相继建立了人大机构，这些机构的现状如何？
目前，我国各地開发区的模式和体量参差不齐，人大机构的设置方式和称谓也不一致，主要是这样两种：一种是由设立开发区的政府一级人大常委会派驻成立开发区（或新区、管理区）工作机构，或称为工作委员会，或称为人大（代表）工作联络处；另一种是在开发区党工委下成立临时性的工作协调机构，多称为人大工作室或人大联络处。
开发区人大机构如何履职？
主要有三种运行模式。一是全权履职型。一些开发区人大机构积极探索，大胆实践，创新成立议事机构，召开开发区“人代会”，推进开发区人大工作开展。比如，河南省洛阳高新区人大工作机构自2005年设立以来，按照市人大常委会的授权，在区党工委的支持下，每年都组织驻区的各级人大代表和政协委员召开高新区人大、政协联席会议（2016年会议名称改为“人大代表政协委员全体会议”），听取审议《管委会工作报告》《财政预算执行情况和财政预算（草案）的报告》《人大工委工作报告》等7个工作报告，并对每个报告进行表决，形成会议决议，相当于“履行人民代表大会职责”。
二是受托协助型。一些派驻的人大常委会建立规范化授权制度，赋予开发区人大机构一定的工作职责。开发区人大工作机构定期召开议事会议或工作会议，研究某一阶段开发区人大工作，确定监督重点和代表活动内容。比如，辽宁省阜新高新技术产业开发区于2015年3月成立开发区人大工委，作为市人大常委会派驻工作机构，由市人大常委会和高新区党工委双重领导，其主要职责之一是受市人大常委会委托，组织开发区人大代表在开发区内，对有关工作进行视察或专题调查研究，具体组织实施市人大常委会在开发区开展的执法检查工作等。
三是联络服务型。一些开发区人大机构突出代表工作，工作主要是联系代表，组织代表活动，为代表履职提供服务和保障。比如，2010年成立的辽宁省本溪市高新区人大工委坚持把代表工作作为重要依托和关键抓手，把代表工作贯穿于高新区人大工作全过程，主要工作是开展代表培训、跟踪督办代表建议、监督代表履职、搭建代表履职平台。
设立开发区人大机构的主要依据是什么？
现行地方组织法第三十五条第一款“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”是目前设立开发区人大机构的主要依据，但由于该法律没有对开发区人大机构工作和建设作出具体规定，同时也缺少专门的法律法规作为基础，导致开发区人大机构定位不明、职责模糊，开展工作不能理直气壮，职能行使无所适从，一些开发区人大机构甚至只满足于上传下达，很少组织开展活动。
那在您看来，开发区人大机构该如何定位？
原全国人大常委会法制工作委员会主任李适时主编的《地方组织法、选举法、代表法导读与释义》明确人大常委会办事机构和工作机构“是为人大及其常委会、各专门委员会、常委会组成人员及人大代表行使职权、履行义务、发挥作用提供服务的”。其具体职责是：作为集体参谋助手，为人大及其常委会的立法决策提供服务；为本级人大会议、常委会会议、主任会议、专门委员会会议服务；为日常工作服务；提供研究、咨询服务；提供后勤服务。关于地区人大工作机构，该书明确“该机构不拥有实体权力，更不能等同于人大常委会”，“省、自治区人大常委会交地区人大工作机构办理的事项，只能是属于工作机构职责的事项，不能将属于省、自治区人大及其常委会职权范围内的事项交给地区人大工作机构行使”。上一级人大常委会虽然可以在某区域内设立工作机构，但这个工作机构不是地方国家权力机关，其只具备工作职责而不具有法定的作为地方国家权力机关的职权，哪怕授权也不行。
由此，开发区人大机构在性质定位上，应属于设立开发区的政府一级人大常委会在开发区的工作机构，而不是隶属开发区党工委的工作协调机构。开发区人大机构不是一级常委会，不是依法履职的主体，不能承担应属于常委会职权的事项，如开展执法检查、听取和审议专项工作报告、审查和批准财政预算和决算等等。
这一点是不能逾越的法律底线。开发区人大机构与人大常委会其他工作机构一样，都是为人大常委会行使职权提供工作服务，只是在机构设置、工作方式和职责任务上有所不同，它指定了负责区域和工作范围，工作内容相对宽泛。
□那么开发区人大机构可以履行哪些职权？
2015年修改的地方组织法在第五十三条增加一款规定“市辖区、不设区的市的人大常委会可以在街道设立工作机构”，并为“街道人大工作机构”进行职能定位，即“负责联系街道辖区内的人大代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常委会交办的监督、选举以及其他工作，并向常委会报告工作”。这一规定为同为“工作机构”的开发区人大机构的职能定位提供了参考依据。
我认为，开发区人大机构在职能定位上，主要是履行监督、组织代表履职、民意收集和反映等工作，这三项工作相辅相成，有机统一，缺一不可。
□开发区人大机构没有法定的监督权，对于履行监督的职能该如何理解？
开发区人大机构没有法定的监督职权，但并不意味开发区人大机构没有监督工作可做。
根据监督法的有关规定，开发区人大机构应按照常委会的部署安排，应常委会之令行协助之责，上下联动，在常委会组织开展执法检查、工作评议、视察调研等活动时，组织辖区内人大代表开展相应的活动，提出有关意见建议，同时积极向人大常委会提出监督议题和工作建议。根据代表法的有关规定，开发区人大机构应充分发挥代表的主体作用，借代表之力施监督之效，闭会期间组织代表对开发区管委会和上级派驻机构执行宪法、法律法规和上级人大及其常委会决议、决定情况，以及开展重要工作的情况进行视察和评议，提出建议意见。 □开发区人大机构没有本级人大代表，如何做好代表工作？
开发区人大机构要通过建立代表小组，将开发区选区选出的上一级人大代表和在开发区辖区的其他人大代表联系和组织起来，以代表小组活动为平台，组织代表开展闭会期间的学习培训和履职活动，推动代表联系选民，指导代表自觉接受群众监督。
□当前，随着改革开放的深入和开发区面积的不断扩展，开发区的功能呈现出由单一工业化的经济功能区向多功能新城区发展的趋势。开发区人大机构该如何应对？
加强开发区人大机构工作和建设，提升开发区人大工作水平十分紧迫和重要。
一是建立健全制度，规范和推进开发区人大工作。开发区人大工作属于新生事物，从全国人大到省人大，至今没有关于开发区人大工作方面的立法，立法工作明显滞后于工作实践。开发区人大工作机构建立后，机构如何运作，工作如何开展，职能如何发挥，需要加快立法工作，规范、指导和推进各级开发区人大工作。在国家尚未修改法律或制定开发区条例之前，我建议，有条件的省、设区的市人大可以考虑出台地方性法规，明确开发区人大机构的性质、地位、领导关系、组织机构、工作职责、议事规则。明确开发区人大工作机构主任、副主任及办公室的具体职责，做到定岗定位，职责分明，为开发区人大机构开展工作提供制度保障。
二是积极履职作为，充分发挥开发区人大机构作用。在开发区设立人大机构，主要是出于基层人大工作的需要，防止人大工作在辖区形成断层，有利于人大工作深入到最基层，但这并不意味着将人大常委会的职权下放。人大常委会要进一步强化履职主体地位，依法行使对开发区的监督权。同时，开发区人大工作机构要充分发挥主观能动作用。
三是加快机构建设，推进人大制度在开发区全覆盖。目前，开发区在经济社会发展中的地位举足轻重。要从贯彻我国人民代表大会这一根本政治制度和人民当家作主制度体系的高度，充分认识建立健全开发区人大制度的重要性和必要性。
四是加强联系指导，提升开发区人大机构工作水平。开发区人大机构要在辖区内相对独立地开展人大常委会交办的综合性工作。人大常委会应把对开发区人大机构的领导和指导放在更加突出的位置。加强开发区人大机构工作的整体谋划，指导帮助开发区人大机构建立、健全和规范各项议事规则及工作程序。建立开发区人大机构向人大常委会报告工作制度，建立健全交办、督办、办结报告工作制度。强化上下工作衔接联动，形成人大工作联动的机制化。加强对开发区人大机构职责履行工作的指导，不断提升开发区人大机构工作水平。在开发区人大机构干部配备和成长、工作条件改善等方面，积极争取党委对开发区人大机构工作人员的重视和支持，为开发区人大机构开展工作营造良好环境。
□如何实现人大制度在开发区的全覆盖？
一方面要加快开发区人大机构建设。目前我国已拥有各级各类开发区数万家，但已建立人大组织仅有60多家，省一级的开发区人大组织数量较少。不少开发区成了经济上的“巨人”、民主政治建设的“矮子”、人大工作的“盲区”。一些开发区已经建立了人大工作机构，但处于有名无实状态。设立开发区的政府一级人大常委会要加强分类指导，推动建立健全符合开发区特点、符合本地实际情况的开发区人大机构和运行机制，在法律法规没有明确规定的情况下，积极探索开发区人大工作的有效途径，促进和支持开发区经济社会又好又快发展。
另一方面，要积极推进开发区与行政区融合，使开发区的管理区域成为严格意义上的行政区划。2011年，江苏省南通市出台《南通市沿海前沿地区重点中心镇实行区镇合一管理体制指导意见》，推进产业园区与乡镇区划融合，实现功能互补，统筹发展。目前，80%以上的园区与邻近乡镇实行了合一管理模式。近年来，苏州高新区与虎丘区、杭州高新区与滨江区、宁波开发区与北仑区、青岛开发区与黄岛区等均实行了合一管理模式。这样的区划调整，符合整合精简机构、缩减政府层级、节约财政支出的发展方向，可以避免许多法律制度上的问题，使开发区的各项职能包括人大工作的职能进一步健全完善，从而促进开发区更好更快地发展。
开发区人大机构运行模式各异
近年来，全国一些发展比较成熟的开发区积极探索实践，相继建立了人大机构，这些机构的现状如何？
目前，我国各地開发区的模式和体量参差不齐，人大机构的设置方式和称谓也不一致，主要是这样两种：一种是由设立开发区的政府一级人大常委会派驻成立开发区（或新区、管理区）工作机构，或称为工作委员会，或称为人大（代表）工作联络处；另一种是在开发区党工委下成立临时性的工作协调机构，多称为人大工作室或人大联络处。
开发区人大机构如何履职？
主要有三种运行模式。一是全权履职型。一些开发区人大机构积极探索，大胆实践，创新成立议事机构，召开开发区“人代会”，推进开发区人大工作开展。比如，河南省洛阳高新区人大工作机构自2005年设立以来，按照市人大常委会的授权，在区党工委的支持下，每年都组织驻区的各级人大代表和政协委员召开高新区人大、政协联席会议（2016年会议名称改为“人大代表政协委员全体会议”），听取审议《管委会工作报告》《财政预算执行情况和财政预算（草案）的报告》《人大工委工作报告》等7个工作报告，并对每个报告进行表决，形成会议决议，相当于“履行人民代表大会职责”。
二是受托协助型。一些派驻的人大常委会建立规范化授权制度，赋予开发区人大机构一定的工作职责。开发区人大工作机构定期召开议事会议或工作会议，研究某一阶段开发区人大工作，确定监督重点和代表活动内容。比如，辽宁省阜新高新技术产业开发区于2015年3月成立开发区人大工委，作为市人大常委会派驻工作机构，由市人大常委会和高新区党工委双重领导，其主要职责之一是受市人大常委会委托，组织开发区人大代表在开发区内，对有关工作进行视察或专题调查研究，具体组织实施市人大常委会在开发区开展的执法检查工作等。
三是联络服务型。一些开发区人大机构突出代表工作，工作主要是联系代表，组织代表活动，为代表履职提供服务和保障。比如，2010年成立的辽宁省本溪市高新区人大工委坚持把代表工作作为重要依托和关键抓手，把代表工作贯穿于高新区人大工作全过程，主要工作是开展代表培训、跟踪督办代表建议、监督代表履职、搭建代表履职平台。
明确开发区人大机构的定位和职能
设立开发区人大机构的主要依据是什么？
现行地方组织法第三十五条第一款“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”是目前设立开发区人大机构的主要依据，但由于该法律没有对开发区人大机构工作和建设作出具体规定，同时也缺少专门的法律法规作为基础，导致开发区人大机构定位不明、职责模糊，开展工作不能理直气壮，职能行使无所适从，一些开发区人大机构甚至只满足于上传下达，很少组织开展活动。
那在您看来，开发区人大机构该如何定位？
原全国人大常委会法制工作委员会主任李适时主编的《地方组织法、选举法、代表法导读与释义》明确人大常委会办事机构和工作机构“是为人大及其常委会、各专门委员会、常委会组成人员及人大代表行使职权、履行义务、发挥作用提供服务的”。其具体职责是：作为集体参谋助手，为人大及其常委会的立法决策提供服务；为本级人大会议、常委会会议、主任会议、专门委员会会议服务；为日常工作服务；提供研究、咨询服务；提供后勤服务。关于地区人大工作机构，该书明确“该机构不拥有实体权力，更不能等同于人大常委会”，“省、自治区人大常委会交地区人大工作机构办理的事项，只能是属于工作机构职责的事项，不能将属于省、自治区人大及其常委会职权范围内的事项交给地区人大工作机构行使”。上一级人大常委会虽然可以在某区域内设立工作机构，但这个工作机构不是地方国家权力机关，其只具备工作职责而不具有法定的作为地方国家权力机关的职权，哪怕授权也不行。
由此，开发区人大机构在性质定位上，应属于设立开发区的政府一级人大常委会在开发区的工作机构，而不是隶属开发区党工委的工作协调机构。开发区人大机构不是一级常委会，不是依法履职的主体，不能承担应属于常委会职权的事项，如开展执法检查、听取和审议专项工作报告、审查和批准财政预算和决算等等。
这一点是不能逾越的法律底线。开发区人大机构与人大常委会其他工作机构一样，都是为人大常委会行使职权提供工作服务，只是在机构设置、工作方式和职责任务上有所不同，它指定了负责区域和工作范围，工作内容相对宽泛。
□那么开发区人大机构可以履行哪些职权？
2015年修改的地方组织法在第五十三条增加一款规定“市辖区、不设区的市的人大常委会可以在街道设立工作机构”，并为“街道人大工作机构”进行职能定位，即“负责联系街道辖区内的人大代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常委会交办的监督、选举以及其他工作，并向常委会报告工作”。这一规定为同为“工作机构”的开发区人大机构的职能定位提供了参考依据。
我认为，开发区人大机构在职能定位上，主要是履行监督、组织代表履职、民意收集和反映等工作，这三项工作相辅相成，有机统一，缺一不可。
□开发区人大机构没有法定的监督权，对于履行监督的职能该如何理解？
开发区人大机构没有法定的监督职权，但并不意味开发区人大机构没有监督工作可做。
根据监督法的有关规定，开发区人大机构应按照常委会的部署安排，应常委会之令行协助之责，上下联动，在常委会组织开展执法检查、工作评议、视察调研等活动时，组织辖区内人大代表开展相应的活动，提出有关意见建议，同时积极向人大常委会提出监督议题和工作建议。根据代表法的有关规定，开发区人大机构应充分发挥代表的主体作用，借代表之力施监督之效，闭会期间组织代表对开发区管委会和上级派驻机构执行宪法、法律法规和上级人大及其常委会决议、决定情况，以及开展重要工作的情况进行视察和评议，提出建议意见。 □开发区人大机构没有本级人大代表，如何做好代表工作？
开发区人大机构要通过建立代表小组，将开发区选区选出的上一级人大代表和在开发区辖区的其他人大代表联系和组织起来，以代表小组活动为平台，组织代表开展闭会期间的学习培训和履职活动，推动代表联系选民，指导代表自觉接受群众监督。
提升開发区人大工作水平
□当前，随着改革开放的深入和开发区面积的不断扩展，开发区的功能呈现出由单一工业化的经济功能区向多功能新城区发展的趋势。开发区人大机构该如何应对？
加强开发区人大机构工作和建设，提升开发区人大工作水平十分紧迫和重要。
一是建立健全制度，规范和推进开发区人大工作。开发区人大工作属于新生事物，从全国人大到省人大，至今没有关于开发区人大工作方面的立法，立法工作明显滞后于工作实践。开发区人大工作机构建立后，机构如何运作，工作如何开展，职能如何发挥，需要加快立法工作，规范、指导和推进各级开发区人大工作。在国家尚未修改法律或制定开发区条例之前，我建议，有条件的省、设区的市人大可以考虑出台地方性法规，明确开发区人大机构的性质、地位、领导关系、组织机构、工作职责、议事规则。明确开发区人大工作机构主任、副主任及办公室的具体职责，做到定岗定位，职责分明，为开发区人大机构开展工作提供制度保障。
二是积极履职作为，充分发挥开发区人大机构作用。在开发区设立人大机构，主要是出于基层人大工作的需要，防止人大工作在辖区形成断层，有利于人大工作深入到最基层，但这并不意味着将人大常委会的职权下放。人大常委会要进一步强化履职主体地位，依法行使对开发区的监督权。同时，开发区人大工作机构要充分发挥主观能动作用。
三是加快机构建设，推进人大制度在开发区全覆盖。目前，开发区在经济社会发展中的地位举足轻重。要从贯彻我国人民代表大会这一根本政治制度和人民当家作主制度体系的高度，充分认识建立健全开发区人大制度的重要性和必要性。
四是加强联系指导，提升开发区人大机构工作水平。开发区人大机构要在辖区内相对独立地开展人大常委会交办的综合性工作。人大常委会应把对开发区人大机构的领导和指导放在更加突出的位置。加强开发区人大机构工作的整体谋划，指导帮助开发区人大机构建立、健全和规范各项议事规则及工作程序。建立开发区人大机构向人大常委会报告工作制度，建立健全交办、督办、办结报告工作制度。强化上下工作衔接联动，形成人大工作联动的机制化。加强对开发区人大机构职责履行工作的指导，不断提升开发区人大机构工作水平。在开发区人大机构干部配备和成长、工作条件改善等方面，积极争取党委对开发区人大机构工作人员的重视和支持，为开发区人大机构开展工作营造良好环境。
□如何实现人大制度在开发区的全覆盖？
一方面要加快开发区人大机构建设。目前我国已拥有各级各类开发区数万家，但已建立人大组织仅有60多家，省一级的开发区人大组织数量较少。不少开发区成了经济上的“巨人”、民主政治建设的“矮子”、人大工作的“盲区”。一些开发区已经建立了人大工作机构，但处于有名无实状态。设立开发区的政府一级人大常委会要加强分类指导，推动建立健全符合开发区特点、符合本地实际情况的开发区人大机构和运行机制，在法律法规没有明确规定的情况下，积极探索开发区人大工作的有效途径，促进和支持开发区经济社会又好又快发展。
另一方面，要积极推进开发区与行政区融合，使开发区的管理区域成为严格意义上的行政区划。2011年，江苏省南通市出台《南通市沿海前沿地区重点中心镇实行区镇合一管理体制指导意见》，推进产业园区与乡镇区划融合，实现功能互补，统筹发展。目前，80%以上的园区与邻近乡镇实行了合一管理模式。近年来，苏州高新区与虎丘区、杭州高新区与滨江区、宁波开发区与北仑区、青岛开发区与黄岛区等均实行了合一管理模式。这样的区划调整，符合整合精简机构、缩减政府层级、节约财政支出的发展方向，可以避免许多法律制度上的问题，使开发区的各项职能包括人大工作的职能进一步健全完善，从而促进开发区更好更快地发展。