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摘要社会关系的日益复杂，社会矛盾的凸显升级，都要求检察机关抓住国家赋予重庆市城乡统筹改革配套实验区这一重大历史机遇，积极、主动应对挑战，在城乡统筹大业中有所作为。本文将在阐述检察机关服务城乡统筹的时代背景和研究意义的基础上，论证检察机关服务城乡统筹的功能定位与实践完善。
关键词检察机关 城乡统筹 功能定位
作者简介：罗泽旭，綦江县人民检察院，从事刑事检察实务研究；刘雯，西南政法大学行政法学院，从事法学研究。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)06-211-02
一、检察机关服务城乡统筹的时代背景和研究意义
长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，城乡差距不断扩大，“三农”问题日益突出，解决“三农”问题，必须实行城乡统筹。
“城乡统筹”是指“城”、“乡”，在一定的时代背景中，互动发展，以实行“城”、“乡”发展双赢为目的发展格局。充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。城乡统筹就是要改变和摈弃过去那种重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法，通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的樊篱，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护。
城乡统筹改革与发展，必然导致制度的变动与权力的重组，制度与非制度的陷阱与权力的寻租不可避免。随着城乡统筹改革不断推进，在劳动就业、社会保障、教育公平、医疗卫生、居民住房、库区移民、扶贫开发等重要民生领域均有可能衍生重大渎职、腐败、侵权行为，当处理这些涉及人民群众直接利益的领域发生问题时，若解决方式不妥当，解决时间不及时，都可能引发群体性事件，这势必将加大改革成本，增加发展阻力。社会矛盾的凸显升级，社会关系的日益复杂，都要求检察机关积极、主动应对，在城乡统筹大业中有所作为。
二、检察机关服务城乡统筹的功能定位
目前我国学者研究主要侧重城市工商业发展的需要，大多以现代都市为背景，中国乡土社会存在的大部分法律，基本是由立法者根据城市的法律需求制定的，而没有考虑到适应于城市的不一定会被乡土社会的农民所接受。在城乡统筹发展过程中，“涉乡、涉农”问题，势必存在法律规制空白和盲区，无疑将给检察机关的执法行为带来挑战。
国家综合配套改革试验区和以往我国设立的经济特区有相当大的区别。设立试验区，并不意味着“给钱、给政策”，而是鼓励试验区在一些重点领域大胆创新，探索实践。这就要求，检察机关立足检察职能，根据社会变革，在法律授权范围内，找准切入点，认真履行职责，转变思路，积极探索，通过解决人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题，最终服务城乡统筹综合配套改革。检察机关服务城乡统筹，本质上是研究检察机关如何依法、合理行使职权，强化法律监督，维护公平正义，在办案过程中，坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，确保政治效果、法律效果、社会效果三者的统一。其实质是检察机关如何在新形势下创新工作机制，积极转变职能，完善制度建设，化解社会矛盾，维护社会稳定，为城乡统筹保驾护航，为经济发展大局服务。
检察机关应按照社会发展形势的需要，结合检察职能，找准自身定位，发挥自己在统筹改革中服务者、推动者和参与者的作用，服务城乡统筹发展。依法运用检察职能，打击违法犯罪，保护改革发展，化解社会矛盾，在城乡统筹改革试验中发挥积极的作用。
三、检察机关服务城乡统筹过程中的实践完善
统筹城乡配套改革是一项新的工作，干警普遍存在概念模糊、认识不清、被动应付的情况。因此，需要激发干警主人翁意识，准确把握定位，自觉履行检察职能，增强服务意识，提高服务水平，具体而言，可从以下几个方面着手：
（一）加强理论研究，积极开展“检校合作”，探索检察机关服务城乡统筹发展的长效机制
检察实务部门通过加强与理论研究机构合作，各展所长，各取所需，为服务城乡统筹发展提供智力支持，具有天然优势。如綦江县人民检察院为认真研讨推进检察机关服务城乡统筹配套改革发展的新思路、新方法，积极总结綦江检察院试点经验及做法，并探索检察实务各领域服务城乡统筹发展的有效模式，努力形成一批基层检察机关服务城乡统筹发展的创新制度，逐渐建立长效机制，为重庆检察机关形成完整配套服务方案提供成熟的模板，与西南政法大学协商，共同举办“检察机关服务城乡统筹研讨会”，邀请国内知名法学学者及检察机关业务专家参会，献言献策，致力于形成一批检察机关助推城乡统筹发展的新制度。
（二）强化对犯罪的司法控制，全力维护社会稳定，为城乡统筹创造良好的社会环境
犯罪的司法控制,是指国家司法机关通过专门的执法、司法活动,惩罚并改造违法犯罪分子,使之慑于法律的威力而不敢再犯。司法控制可以说是控制违法、犯罪行为的最后屏障,在打击犯罪实践中占据主导地位。意大利刑法先贤贝卡利亚有言“刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性，而在于其不可避免性”。要突出打击重点，增强打击犯罪的针对性，强化对犯罪的司法控制，确保“有犯必罚”，全力维护社会稳定。要加大对黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、多发性侵财犯罪和毒品犯罪的打击力度，坚决遏制严重刑事犯罪高发的势头，推动平安社会建设。依法打击严重破坏市场经济秩序特别是金融、证券、房地产等领域的犯罪活动，依法打击造成重大环境污染、严重破坏生态资源、侵犯知识产权犯罪，保障经济平稳较快发展。严厉打击食品药品、社会保障、征地拆迁、医疗卫生、安全生产等领域的经济犯罪、职务犯罪，严肃惩治重大工程建设和项目资金使用中的贪污贿赂、失职渎职犯罪，不断保障和维护民生。
（三）强化公诉监督职能，办案注重“三个效果”的统一，为城乡统筹创造公正的司法环境
公诉部门要为保持经济平稳较快发展提供强有力司法保障，以提高法律监督能力为核心，以强化诉讼监督为重点，以深化公诉改革为动力，以加强公诉队伍建设为保障，全面履行公诉职能。全面加强诉讼监督，切实维护司法公正，切实加强和改进审判监督工作。加强判决裁定审查和类案判决情况分析，加强与有关部门信息交流，拓宽监督线索来源渠道，切实加大抗诉力度，突出抗诉重点，正确把握抗诉条件，加大出庭支持抗诉力度，切实落实抗诉工作机制和检察长列席审判委员会的规定，不断提高抗诉案件质量。综合运用纠正违法通知书、检察建议等多种手段增强刑事审判监督效果。进一步完善死刑复核监督制度，促进死刑的依法准确适用。切实加强和改进侦查监督工作。以纠正漏罪漏犯和侦察活动中的刑讯逼供等严重侵犯人权的违法行为为重点。加强证据审查，排除非法证据，切实保障人权。加强公诉与职务犯罪侦查部门的分工协作和工作衔接。加强对司法人员职务犯罪特点和规律的研究，认真审查当事人举报、控告和申诉，注意透过执法不严、司法不公的现象发现司法人员职务犯罪的线索，依法移送立案侦查，树立法律监督权威。积极参加社会治安综合治理，增强执法办案效果。把化解矛盾贯穿到执法办案全过程，积极探索做好释法说理工作的有效方式，特别是办理命案、涉众型经济犯罪和群体性事件引发犯罪案件时，要做好被害人及其家属的安抚、解释工作，化解矛盾纠纷，妥善处理涉检上访。全面落实不起诉、不抗诉答疑说理制度，做出决定前充分听取诉讼参与人意见，做好解释说服工作。
（四）多措并举，提高职务犯罪预防的社会效果，为统筹城乡创造廉洁的政务环境
廉洁高效的政务环境是开创统筹城乡工作新局面的前提和基础,搞好廉政文化建设有利于为城乡统筹发展夯实思想基础，有利于促进经济健康发展，为城乡统筹发展夯实物质基础。坚持党中央关于“惩防并举、注重预防、标本兼治、综合治理”的基本方针，主动将职务犯罪预防工作纳入反腐倡廉建设总体格局，纳入惩治和预防腐败体系建设总体部署，齐头并进构建党委统一领导的上下联动、内外协调、侦防一体的工作机制，多措并举促进预防工作广泛深入开展。依靠党委、人大，理顺预防职务犯罪的工作关系，推进预防工作的广泛深入开展。落实“侦防一体”，增强预防和查办职务犯罪的整体效果。充分整合内部力量和资源形成合力，利用查办职务犯罪案件的成果促进预防工作的开展。针对个案开展案中预防和案后预防，努力做到惩治与预防相结合。结合查办职务犯罪案件，预防部门与自侦部门共同进行案件查处及防范工作，共同研究犯罪嫌疑人犯罪的主客观原因、特点、作案动机等心理蜕变轨迹，全面、准确地分析发案单位在管理方面的漏洞和规章制度方面存在的缺陷，通过剖析典型案例，努力实现“办好一案，治理一片”的社会效果。
（五）抓好“五个平台”建设推进人民监督工作，为城乡统筹创造公正廉洁执法的内部司法环境
人民监督制度是检察机关密切联系群众，主动接受外部监督，促进公正执法的重要途径。落实“人民监督员”工作制度，搭建规范化的人民监督工作平台，认真开展人民监督员制度试点工作，不断建立健全工作机制，拓宽联系沟通渠道，充分保障人民监督员的知情权、参与权和监督权，强化人民监督，打破司法神秘主义，确保阳光司法。推行“检务直通车”工作机制，搭建联系代表、委员的工作平台。通过“检务直通车”系列工作机制，把联系人大代表、政协委员工作经常化、固定化、规范化，主动接受人大代表、政协委员对检察工作的监督。坚持重大事项报告制度，主动向人大、政协汇报工作。设立“检务联络室”工作机构，搭建检察工作联系基层的工作平台。通过“检务联络室”，将检察工作平台前移，切实加强与辖区镇、街道、企事业单位的联系，积极探索和建立检察机关联系基层群众，广泛接受监督的工作机制。开展“检察开放日”活动，搭建人民群众了解和监督检察工作的平台。进一步增强检察工作的透明度，密切检察机关与人民群众的联系，使人民群众进一步了解、监督和支持检察工作，促进严格、公正、文明、廉洁执法。紧密结合开放日活动的主题，围绕检察职能和自身工作实际确定开放内容，重点介绍和展示检察机关的性质、任务和职权，内设机构设置及职能，执法办案的标准、依据和流程，展示检察业务工作和队伍建设的最新成果。聘任“检风检纪监督员”，搭建人民群众监督检察工作作风的平台把检风检纪监督列入人民监督的重要内容，不断提升检察队伍形象，促进公正廉洁执法。
四、结语
统筹城乡发展，是党中央统揽全局、着眼长远，与时俱进作出的重大战略决策；是贯彻落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制，全面建设小康社会的重大举措；是建设社会主义新农村，改变城乡二元经济结构，解决“三农”问题的根本途径。统筹城乡改革和发展是一项长期艰巨的战略任务，使命光荣，责任重大。检察机关要认清形势，增强大局意识、服务意识和责任意识，抓住历史机遇，开拓创新，积极探索，大胆改革，理性建构，扎实工作，主动地把服务统筹城乡作为一项重要工作来抓，为重庆城乡统筹在法治领域保驾护航。
关键词检察机关 城乡统筹 功能定位
作者简介：罗泽旭，綦江县人民检察院，从事刑事检察实务研究；刘雯，西南政法大学行政法学院，从事法学研究。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)06-211-02
一、检察机关服务城乡统筹的时代背景和研究意义
长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，城乡差距不断扩大，“三农”问题日益突出，解决“三农”问题，必须实行城乡统筹。
“城乡统筹”是指“城”、“乡”，在一定的时代背景中，互动发展，以实行“城”、“乡”发展双赢为目的发展格局。充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。城乡统筹就是要改变和摈弃过去那种重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法，通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的樊篱，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护。
城乡统筹改革与发展，必然导致制度的变动与权力的重组，制度与非制度的陷阱与权力的寻租不可避免。随着城乡统筹改革不断推进，在劳动就业、社会保障、教育公平、医疗卫生、居民住房、库区移民、扶贫开发等重要民生领域均有可能衍生重大渎职、腐败、侵权行为，当处理这些涉及人民群众直接利益的领域发生问题时，若解决方式不妥当，解决时间不及时，都可能引发群体性事件，这势必将加大改革成本，增加发展阻力。社会矛盾的凸显升级，社会关系的日益复杂，都要求检察机关积极、主动应对，在城乡统筹大业中有所作为。
二、检察机关服务城乡统筹的功能定位
目前我国学者研究主要侧重城市工商业发展的需要，大多以现代都市为背景，中国乡土社会存在的大部分法律，基本是由立法者根据城市的法律需求制定的，而没有考虑到适应于城市的不一定会被乡土社会的农民所接受。在城乡统筹发展过程中，“涉乡、涉农”问题，势必存在法律规制空白和盲区，无疑将给检察机关的执法行为带来挑战。
国家综合配套改革试验区和以往我国设立的经济特区有相当大的区别。设立试验区，并不意味着“给钱、给政策”，而是鼓励试验区在一些重点领域大胆创新，探索实践。这就要求，检察机关立足检察职能，根据社会变革，在法律授权范围内，找准切入点，认真履行职责，转变思路，积极探索，通过解决人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题，最终服务城乡统筹综合配套改革。检察机关服务城乡统筹，本质上是研究检察机关如何依法、合理行使职权，强化法律监督，维护公平正义，在办案过程中，坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，确保政治效果、法律效果、社会效果三者的统一。其实质是检察机关如何在新形势下创新工作机制，积极转变职能，完善制度建设，化解社会矛盾，维护社会稳定，为城乡统筹保驾护航，为经济发展大局服务。
检察机关应按照社会发展形势的需要，结合检察职能，找准自身定位，发挥自己在统筹改革中服务者、推动者和参与者的作用，服务城乡统筹发展。依法运用检察职能，打击违法犯罪，保护改革发展，化解社会矛盾，在城乡统筹改革试验中发挥积极的作用。
三、检察机关服务城乡统筹过程中的实践完善
统筹城乡配套改革是一项新的工作，干警普遍存在概念模糊、认识不清、被动应付的情况。因此，需要激发干警主人翁意识，准确把握定位，自觉履行检察职能，增强服务意识，提高服务水平，具体而言，可从以下几个方面着手：
（一）加强理论研究，积极开展“检校合作”，探索检察机关服务城乡统筹发展的长效机制
检察实务部门通过加强与理论研究机构合作，各展所长，各取所需，为服务城乡统筹发展提供智力支持，具有天然优势。如綦江县人民检察院为认真研讨推进检察机关服务城乡统筹配套改革发展的新思路、新方法，积极总结綦江检察院试点经验及做法，并探索检察实务各领域服务城乡统筹发展的有效模式，努力形成一批基层检察机关服务城乡统筹发展的创新制度，逐渐建立长效机制，为重庆检察机关形成完整配套服务方案提供成熟的模板，与西南政法大学协商，共同举办“检察机关服务城乡统筹研讨会”，邀请国内知名法学学者及检察机关业务专家参会，献言献策，致力于形成一批检察机关助推城乡统筹发展的新制度。
（二）强化对犯罪的司法控制，全力维护社会稳定，为城乡统筹创造良好的社会环境
犯罪的司法控制,是指国家司法机关通过专门的执法、司法活动,惩罚并改造违法犯罪分子,使之慑于法律的威力而不敢再犯。司法控制可以说是控制违法、犯罪行为的最后屏障,在打击犯罪实践中占据主导地位。意大利刑法先贤贝卡利亚有言“刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性，而在于其不可避免性”。要突出打击重点，增强打击犯罪的针对性，强化对犯罪的司法控制，确保“有犯必罚”，全力维护社会稳定。要加大对黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、多发性侵财犯罪和毒品犯罪的打击力度，坚决遏制严重刑事犯罪高发的势头，推动平安社会建设。依法打击严重破坏市场经济秩序特别是金融、证券、房地产等领域的犯罪活动，依法打击造成重大环境污染、严重破坏生态资源、侵犯知识产权犯罪，保障经济平稳较快发展。严厉打击食品药品、社会保障、征地拆迁、医疗卫生、安全生产等领域的经济犯罪、职务犯罪，严肃惩治重大工程建设和项目资金使用中的贪污贿赂、失职渎职犯罪，不断保障和维护民生。
（三）强化公诉监督职能，办案注重“三个效果”的统一，为城乡统筹创造公正的司法环境
公诉部门要为保持经济平稳较快发展提供强有力司法保障，以提高法律监督能力为核心，以强化诉讼监督为重点，以深化公诉改革为动力，以加强公诉队伍建设为保障，全面履行公诉职能。全面加强诉讼监督，切实维护司法公正，切实加强和改进审判监督工作。加强判决裁定审查和类案判决情况分析，加强与有关部门信息交流，拓宽监督线索来源渠道，切实加大抗诉力度，突出抗诉重点，正确把握抗诉条件，加大出庭支持抗诉力度，切实落实抗诉工作机制和检察长列席审判委员会的规定，不断提高抗诉案件质量。综合运用纠正违法通知书、检察建议等多种手段增强刑事审判监督效果。进一步完善死刑复核监督制度，促进死刑的依法准确适用。切实加强和改进侦查监督工作。以纠正漏罪漏犯和侦察活动中的刑讯逼供等严重侵犯人权的违法行为为重点。加强证据审查，排除非法证据，切实保障人权。加强公诉与职务犯罪侦查部门的分工协作和工作衔接。加强对司法人员职务犯罪特点和规律的研究，认真审查当事人举报、控告和申诉，注意透过执法不严、司法不公的现象发现司法人员职务犯罪的线索，依法移送立案侦查，树立法律监督权威。积极参加社会治安综合治理，增强执法办案效果。把化解矛盾贯穿到执法办案全过程，积极探索做好释法说理工作的有效方式，特别是办理命案、涉众型经济犯罪和群体性事件引发犯罪案件时，要做好被害人及其家属的安抚、解释工作，化解矛盾纠纷，妥善处理涉检上访。全面落实不起诉、不抗诉答疑说理制度，做出决定前充分听取诉讼参与人意见，做好解释说服工作。
（四）多措并举，提高职务犯罪预防的社会效果，为统筹城乡创造廉洁的政务环境
廉洁高效的政务环境是开创统筹城乡工作新局面的前提和基础,搞好廉政文化建设有利于为城乡统筹发展夯实思想基础，有利于促进经济健康发展，为城乡统筹发展夯实物质基础。坚持党中央关于“惩防并举、注重预防、标本兼治、综合治理”的基本方针，主动将职务犯罪预防工作纳入反腐倡廉建设总体格局，纳入惩治和预防腐败体系建设总体部署，齐头并进构建党委统一领导的上下联动、内外协调、侦防一体的工作机制，多措并举促进预防工作广泛深入开展。依靠党委、人大，理顺预防职务犯罪的工作关系，推进预防工作的广泛深入开展。落实“侦防一体”，增强预防和查办职务犯罪的整体效果。充分整合内部力量和资源形成合力，利用查办职务犯罪案件的成果促进预防工作的开展。针对个案开展案中预防和案后预防，努力做到惩治与预防相结合。结合查办职务犯罪案件，预防部门与自侦部门共同进行案件查处及防范工作，共同研究犯罪嫌疑人犯罪的主客观原因、特点、作案动机等心理蜕变轨迹，全面、准确地分析发案单位在管理方面的漏洞和规章制度方面存在的缺陷，通过剖析典型案例，努力实现“办好一案，治理一片”的社会效果。
（五）抓好“五个平台”建设推进人民监督工作，为城乡统筹创造公正廉洁执法的内部司法环境
人民监督制度是检察机关密切联系群众，主动接受外部监督，促进公正执法的重要途径。落实“人民监督员”工作制度，搭建规范化的人民监督工作平台，认真开展人民监督员制度试点工作，不断建立健全工作机制，拓宽联系沟通渠道，充分保障人民监督员的知情权、参与权和监督权，强化人民监督，打破司法神秘主义，确保阳光司法。推行“检务直通车”工作机制，搭建联系代表、委员的工作平台。通过“检务直通车”系列工作机制，把联系人大代表、政协委员工作经常化、固定化、规范化，主动接受人大代表、政协委员对检察工作的监督。坚持重大事项报告制度，主动向人大、政协汇报工作。设立“检务联络室”工作机构，搭建检察工作联系基层的工作平台。通过“检务联络室”，将检察工作平台前移，切实加强与辖区镇、街道、企事业单位的联系，积极探索和建立检察机关联系基层群众，广泛接受监督的工作机制。开展“检察开放日”活动，搭建人民群众了解和监督检察工作的平台。进一步增强检察工作的透明度，密切检察机关与人民群众的联系，使人民群众进一步了解、监督和支持检察工作，促进严格、公正、文明、廉洁执法。紧密结合开放日活动的主题，围绕检察职能和自身工作实际确定开放内容，重点介绍和展示检察机关的性质、任务和职权，内设机构设置及职能，执法办案的标准、依据和流程，展示检察业务工作和队伍建设的最新成果。聘任“检风检纪监督员”，搭建人民群众监督检察工作作风的平台把检风检纪监督列入人民监督的重要内容，不断提升检察队伍形象，促进公正廉洁执法。
四、结语
统筹城乡发展，是党中央统揽全局、着眼长远，与时俱进作出的重大战略决策；是贯彻落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制，全面建设小康社会的重大举措；是建设社会主义新农村，改变城乡二元经济结构，解决“三农”问题的根本途径。统筹城乡改革和发展是一项长期艰巨的战略任务，使命光荣，责任重大。检察机关要认清形势，增强大局意识、服务意识和责任意识，抓住历史机遇，开拓创新，积极探索，大胆改革，理性建构，扎实工作，主动地把服务统筹城乡作为一项重要工作来抓，为重庆城乡统筹在法治领域保驾护航。