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摘 要 我国社会治安问题的现状突出反映了社会管理制度的相对滞后和“单中心”治理结构的失衡，集中暴露了社会治安综合治理体系的不适应。完成社会治安由政策方式向法律方式转变，由“依法行政”向“法治行政”的转变是社会治安管理制度建构的关键。
关键词 社会治安 制度建构 法治
作者简介：白非，北京师范大学珠海分校法政学院教授，主要研究法学、高等教育管理。
中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)07-195-02
当前，我国基本政治共识造就了政治的稳定，保证了经济和社会发展的基本环境，也造就了社会治安状况相对稳定的基础。但是，社会治安中的不稳定现象也比较突出，主要是：恶性事件、突发事件时有发生；盗窃、故意伤害和“两抢”的暴力性犯罪，寻衅滋事、聚众斗殴等破坏社会管理秩序的犯罪及赌博现象成为社会治安中最被关注的问题；城市道路拥挤，交通事故的频发，增加了人们对出行安全的担忧；同时，社会治安还呈现出动态化、国际化和快速多变的特点。一次次“严打”似乎都取得了“成效”，但旧的问题依然存在，新的问题不断出现，社会治安压力越来越大。
一、社会治安管理的问题：压力为什么越来越大
（一）社会管理制度及“单中心”治理结构的失衡
社会治安问题是涉及社会管理制度的重大问题。随着我国原有的计划行政管理模式发生重大改变，传统方式对社会管理的效能逐步减弱。大量农村人口的涌入，大大冲击了城乡分隔的社会治安管理体系，直接造成社会治安的恶化。这表明，以行政政策为核心的社会治安理念早已不适应社会发展的需要，社会呼唤适合多元社会结构背景下的系统制度创新和法治建构，改变以政府为唯一中心的“单中心”治理结构，建立政府与其他公共管理主体共同管理社会事务的“多中心”治理结构。
同时，社会管理制度改革的滞后加剧社会治安的压力，特别是涉及农民工的社会管理制度改革、管理体制、方式的转变进展很不平衡。虽然对农民进城就业的限制、歧视问题已基本解决，但劳动力市场信息不畅通，劳动合同签约率低，违约率高，监管失范，农民工合法权益受损害的问题较为普遍地发生；农民工在子女教育、妇幼保健、社会保障等方面，存在着制度性的歧视；社会组织发育不足，城市基层社区尚未完成由封闭到多元开放的进程，工会组织尚未起到有力维护他们合法权益的作用。面对深刻的社会问题和系统的制度法律缺失，简单的行政政策、单纯的行政执法活动显然不能完全奏效。即便是建立健全了这些机制，而机制的运行如果依然按照旧有的行政方式、行政执法模式运行，没有优良的法治行政环境和系统法律实施，社会治安治理困局依然难有突破。
（二）社会治安制度体系的失效
从社会治安制度体系来看，我国社会治安综合治理方针及为此而建立起来的综合治理体系基本上是在社会转型初期提出和发展起来的，其方法是通过行政组织对社会成员层层实行严密有效的控制。这主要是：（1）计划体制色彩和权威政治组织保证的综合治理表现出被动和僵化。传统的社会治安综合治理工作体系是使用计划经济的手段把各种治安工作资源进行统一调度，要求企事业单位、人民团体等与政府部门等共同承担治安责任，社会治安综合治理委员会主要通过党的权威来协调、调度各种治安工作资源，这是典型的以权威政治而不是以法治权威作为组织保证的做法。(2)以身份制为运转前提的社会治安属性同人力资源快速流动的现代社会不适应。社会转型是一场从身份到契约的转化，现行户籍制度已经失去过去那样的约束力。(3)政府部门对企事业单位的行政约束力减弱，一大批无上级主管、无挂靠单位的民营企业，使得社会治安综合治理责任制、一票否决权制难以落实。（4）公安机关在综合治理中唱独角戏，基层政法部门往往因人员不足、办案经费紧张而感到对违法犯罪分子无力打击，一些案件长期不能侦破，社会反映强烈。
（三）社会治安实施方式的失灵
由于我国当前社会治安综合治理采用了政策实施方式，而缺少法律实施的基本要素，缺少以法律适用为核心形成专门的、统一的、稳定的法律实施活动。如:对社会治安综合治理主体的法律确认，包括科学的治安部门组成和管理，合理的治安职责和权限，综合治理基本手段和行为规范的具体内容，法律责任的性质及综合治理活动的监督等。在社会治安治理中，个别的、简单的矛盾，可以通过行政手段，采用政策实施方式解决，而社会转型过程中普遍、复杂和深层的矛盾往往与制度体系关联，这就需要系统的法律实施才能解决。鉴于我国基本国情和体制上的特点，一些制度资源是政治上的存在，而不是表现为法律存在，需要把其在政治上的优势转化为法律上的优势。一些相关法律制度由于各自的实施体制不同，也难以被综合治理工作充分利用，甚至出现相互抵触的现象。综合治理工作在一定程度上游离于国家行政管理体制、基层政治体制之外，未得到相关的社会制度层面的充分支持。
二、社会治安管理的定位：“依法行政”还是“法治行政”
（一）从“依法行政”到“法治行政”
依法行政缘起于近代大陆法系国家政府行使权力时奉行的基本准则，它反映了社会从人治向法治转变的历史进程。传统行政法理论“把行政法的主要目标放在用法律对使用行政权力的根据加以说明和对行政权力的范围加以限定，而原则上对行政作用究竟通过什么程序和过程来进行这一点似乎并不关心。”“只是从形式上要求这种行政的合法性，而根本不问其法律内容”，此谓形式主义法治。现代民主宪政的兴起和行政职能的扩张，要求国家权力应当服从实质性的基本价值，实现公正的法律秩序，政府的行为不仅要符合形式上的法律，更重要是符合实质意义上的“法”，这使得政府行政从“依法行政”上升为“法治行政”。
在我国，依法行政已经成为广泛接受的命题，这是历史的进步，但把它作为一种根本原则则有待商榷。是由于：“依法行政”原则重在执法过程的合法性，并不关注法律自身和价值评判。社会主体的积极参与和对法治环境的主动建构，强调“依法行政”并不利于法治社会的建构；行政与法的辩证关系绝非“依法行政”四字所能涵盖。一些认识显然有片面性，如：把依法治国理解为国家机关依靠法律管理国家和社会事务，且强调在所有国家机关中行政机关对于法律的实施担负最大量，由此推出，依法行政是依法治国的核心和关键。有学者认为：“不论依法治国的内涵有多丰富，其核心无疑是立法机关依法立法、政府依法行政、检察权。在这三者中，依法立法是基础，独立司法是保障，依法行政才是依法治国的关键所在。”这种观点是狭隘的，依法治国的基本内涵并不在于管理者依法行政与被管理者守法这两个方面，而在于人民依法管理国家机关与国家机关依法管理社会的统一。把依法治国的支撑性作用人为地上升到依法治国核心，不利于我国行政法理论和法治国家的建设。只有用“法治行政”替代“依法行政”，才能符合现代国家理念。“法治行政”过程属于法律范畴，则实施的内容具有行政特性。以法律理念为主旨的社会治安管理活动必然遵从执法机关的行为规律，有着执法的方式和规则，是一种法律导向。这会使得法律行为在社会治安中成为主导行为。 （二）从政策执行到法律实施
行政行为应当格守一些法律的基本原则，如：法律至上原则、法律面前平等原则、法律之下自由原则。对于社会治安管理这种执法性质十分典型的行政行为，单纯的“依法行政”就显得远远不够。在现代民主政治和人民主权理念下，社会治安管理的法律实施应当成为专门的法律实施，就是使综合治理区别于政策实施和其它法律的实施，成为包含有特定的执法与法律实施内容的活动。依法设定的国家主管部门、有特定职能、特定的法律责任，进行的法律适用活动。现行政策实施方式已经使综合治理的法律依据出现了结构性的问题，虽有很多可援用的法律法规作为具体实施的依据，但很缺乏关于综合治理实施体制及其自身建设的法律依据。
“依法行政”要求行政权力的存在、运用必须依据法律、符合法律，而不是与法律相抵触，这要求行政权力必经法律授权，即“法无授权不得为”。但是，法律不是万能的，根本不可能对行政权所涉及的全部事务和细节都作出详尽周密的预先规定。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确了依法行政的基本要求。一方面，“合法行政”、“程序正当”、“诚实守信”的要求体现了法律意识，即非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定。另一方面，“合理行政”、“高效便民”的要求就则更多的具有行政色彩，这样的行政性质的行为，是个值得探讨的问题。从价值取向上来看，“依法行政”所依之“法”既可能是体现“法治”精神的“良法”，也是违背法治精神的“恶法”或“劣法”；而“法律实施”是具有法律法律精神的专业概念，它内在地要求行政机关依法行政所依之法必须是体现“法治”精神的“良法”，行政机关必须依“良法”而行政。“法律实施”在于形成一种健全法律制度的基础上对社会和国家的治理的科学、民主，是一种政治形态，是一种政治文明。
三、社会治安管理的方式：法律实施的建构
目前，我国还没有把综合治理作为特定执法活动的专门法律，综合治理现在还不能称之为一项基本的法律制度，其结果是综合治理的规划和组织缺乏法律的约束与保障。要确定综合治理法律制度的主要调整对象，要确立法律实施主体的组织体制、活动原则与权利义务等法律关系。要明确综合治理活动主要不是一项宏观政策的实施，而是具体的法律实施；调控综合治理实施的主要不是政策，而是法律；实施或参与综合治理，主要不是出于政治责任或宽泛的社会责任，而是一种具体的法律责任。“齐抓共管”是社会治安综合治理的基本方针和主要内容。但是，综合治理如果不是具有专门执法性质的综合治理活动，“齐抓共管”的责任感、积极性和效果就会大大折扣。机关、企事业单位、自治组织和人民群众往往只专注治理微观环境，如“管好自己的人，看好自己的门，办好自己的事”责任态度。这种认识是从具体的违法犯罪条件和预防违法犯罪的对策来看待综合治理的，就治安论治安，没有从政治经济体制等更深层次发掘社会治安问题的根源和解决途径，没有从法治环境和法律实施的规律来认识。
在我国，群防群治曾经是一项长期坚持并行之有效的治安手段，但近年来的成果收效越来越受到局限，原因在于组织实施体制的创新落后于社会的变革。群防群治体制建设如果长期没有专门法律作保障，对综合治理影响极大，因数量庞大的群众性治安组织如果不按照法律进行规范和严格管理，不仅难以充分发挥其作用，会产生严重的消极后果。要依法设立群防群治组织，这样既可避免群防群治因没有特定的组织形式，又可防止滥用权力或利用这类组织的名义妨害社会秩序。要健全群防群治组织的管理体制，对群防群治组织实行自身管理、主办单位管理和政府主管部门管理的多级管理方式，法律要对群防群治组织的设立章程及管理和工作制度提出明确的要求，政府主管部门支持和指导群防群治组织的建设，并监督查处其违法活动，追究其法律责任。
总之，实现“法治行政”是解决社会治安问题的根本出路。在新的社会环境和条件下，要从根本上解决社会治安问题，真正实现“长治久安”，必须对我国社会治安综合治理体系进行改革，推动制度创新，把社会治安行为作为专门的法律实施活动，构建以市场经济、民主政治和个人自由为基础的新的社会综合治理体系。
参考文献：
[1][日]和田英夫著．倪健民，潘世圣译．现代行政法．北京：中国广播电视出版社．1993．
[2][日]室井力著．吴微译．日本现代行政法．北京：中国政法大学出版社．1995．
[3]胡建森．关于中国行政法上的合法性原则的探讨．中国法学．l998（1）．
[4]应松年．依法行政论纲．中国法学．1997(1)．
[5]王武岭．依法行政是依法治国的关键．政治与法律．1998(2)．
[6]博登海默．法理学:法律哲学与法律方法．北京:中国政法大学出版社．1999．
[7]夏保成．西方公共安全管理．北京：化学工业出版社．2006．
[8]夏保城．美国公共安全管理导论．当代中国出版社．2006．
[9]张晓峰．浅析我国的公共安全管理与秩序行政．公安月刊．2005(5)．
[10]邓国良．公共安全危机事件处置研究．北京：中国人民公安大学版社．2005．
[11]马勇霞．论我国转型时期的社会治安及其防控机制．宁夏社会科学．2003(2)．
关键词 社会治安 制度建构 法治
作者简介：白非，北京师范大学珠海分校法政学院教授，主要研究法学、高等教育管理。
中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)07-195-02
当前，我国基本政治共识造就了政治的稳定，保证了经济和社会发展的基本环境，也造就了社会治安状况相对稳定的基础。但是，社会治安中的不稳定现象也比较突出，主要是：恶性事件、突发事件时有发生；盗窃、故意伤害和“两抢”的暴力性犯罪，寻衅滋事、聚众斗殴等破坏社会管理秩序的犯罪及赌博现象成为社会治安中最被关注的问题；城市道路拥挤，交通事故的频发，增加了人们对出行安全的担忧；同时，社会治安还呈现出动态化、国际化和快速多变的特点。一次次“严打”似乎都取得了“成效”，但旧的问题依然存在，新的问题不断出现，社会治安压力越来越大。
一、社会治安管理的问题：压力为什么越来越大
（一）社会管理制度及“单中心”治理结构的失衡
社会治安问题是涉及社会管理制度的重大问题。随着我国原有的计划行政管理模式发生重大改变，传统方式对社会管理的效能逐步减弱。大量农村人口的涌入，大大冲击了城乡分隔的社会治安管理体系，直接造成社会治安的恶化。这表明，以行政政策为核心的社会治安理念早已不适应社会发展的需要，社会呼唤适合多元社会结构背景下的系统制度创新和法治建构，改变以政府为唯一中心的“单中心”治理结构，建立政府与其他公共管理主体共同管理社会事务的“多中心”治理结构。
同时，社会管理制度改革的滞后加剧社会治安的压力，特别是涉及农民工的社会管理制度改革、管理体制、方式的转变进展很不平衡。虽然对农民进城就业的限制、歧视问题已基本解决，但劳动力市场信息不畅通，劳动合同签约率低，违约率高，监管失范，农民工合法权益受损害的问题较为普遍地发生；农民工在子女教育、妇幼保健、社会保障等方面，存在着制度性的歧视；社会组织发育不足，城市基层社区尚未完成由封闭到多元开放的进程，工会组织尚未起到有力维护他们合法权益的作用。面对深刻的社会问题和系统的制度法律缺失，简单的行政政策、单纯的行政执法活动显然不能完全奏效。即便是建立健全了这些机制，而机制的运行如果依然按照旧有的行政方式、行政执法模式运行，没有优良的法治行政环境和系统法律实施，社会治安治理困局依然难有突破。
（二）社会治安制度体系的失效
从社会治安制度体系来看，我国社会治安综合治理方针及为此而建立起来的综合治理体系基本上是在社会转型初期提出和发展起来的，其方法是通过行政组织对社会成员层层实行严密有效的控制。这主要是：（1）计划体制色彩和权威政治组织保证的综合治理表现出被动和僵化。传统的社会治安综合治理工作体系是使用计划经济的手段把各种治安工作资源进行统一调度，要求企事业单位、人民团体等与政府部门等共同承担治安责任，社会治安综合治理委员会主要通过党的权威来协调、调度各种治安工作资源，这是典型的以权威政治而不是以法治权威作为组织保证的做法。(2)以身份制为运转前提的社会治安属性同人力资源快速流动的现代社会不适应。社会转型是一场从身份到契约的转化，现行户籍制度已经失去过去那样的约束力。(3)政府部门对企事业单位的行政约束力减弱，一大批无上级主管、无挂靠单位的民营企业，使得社会治安综合治理责任制、一票否决权制难以落实。（4）公安机关在综合治理中唱独角戏，基层政法部门往往因人员不足、办案经费紧张而感到对违法犯罪分子无力打击，一些案件长期不能侦破，社会反映强烈。
（三）社会治安实施方式的失灵
由于我国当前社会治安综合治理采用了政策实施方式，而缺少法律实施的基本要素，缺少以法律适用为核心形成专门的、统一的、稳定的法律实施活动。如:对社会治安综合治理主体的法律确认，包括科学的治安部门组成和管理，合理的治安职责和权限，综合治理基本手段和行为规范的具体内容，法律责任的性质及综合治理活动的监督等。在社会治安治理中，个别的、简单的矛盾，可以通过行政手段，采用政策实施方式解决，而社会转型过程中普遍、复杂和深层的矛盾往往与制度体系关联，这就需要系统的法律实施才能解决。鉴于我国基本国情和体制上的特点，一些制度资源是政治上的存在，而不是表现为法律存在，需要把其在政治上的优势转化为法律上的优势。一些相关法律制度由于各自的实施体制不同，也难以被综合治理工作充分利用，甚至出现相互抵触的现象。综合治理工作在一定程度上游离于国家行政管理体制、基层政治体制之外，未得到相关的社会制度层面的充分支持。
二、社会治安管理的定位：“依法行政”还是“法治行政”
（一）从“依法行政”到“法治行政”
依法行政缘起于近代大陆法系国家政府行使权力时奉行的基本准则，它反映了社会从人治向法治转变的历史进程。传统行政法理论“把行政法的主要目标放在用法律对使用行政权力的根据加以说明和对行政权力的范围加以限定，而原则上对行政作用究竟通过什么程序和过程来进行这一点似乎并不关心。”“只是从形式上要求这种行政的合法性，而根本不问其法律内容”，此谓形式主义法治。现代民主宪政的兴起和行政职能的扩张，要求国家权力应当服从实质性的基本价值，实现公正的法律秩序，政府的行为不仅要符合形式上的法律，更重要是符合实质意义上的“法”，这使得政府行政从“依法行政”上升为“法治行政”。
在我国，依法行政已经成为广泛接受的命题，这是历史的进步，但把它作为一种根本原则则有待商榷。是由于：“依法行政”原则重在执法过程的合法性，并不关注法律自身和价值评判。社会主体的积极参与和对法治环境的主动建构，强调“依法行政”并不利于法治社会的建构；行政与法的辩证关系绝非“依法行政”四字所能涵盖。一些认识显然有片面性，如：把依法治国理解为国家机关依靠法律管理国家和社会事务，且强调在所有国家机关中行政机关对于法律的实施担负最大量，由此推出，依法行政是依法治国的核心和关键。有学者认为：“不论依法治国的内涵有多丰富，其核心无疑是立法机关依法立法、政府依法行政、检察权。在这三者中，依法立法是基础，独立司法是保障，依法行政才是依法治国的关键所在。”这种观点是狭隘的，依法治国的基本内涵并不在于管理者依法行政与被管理者守法这两个方面，而在于人民依法管理国家机关与国家机关依法管理社会的统一。把依法治国的支撑性作用人为地上升到依法治国核心，不利于我国行政法理论和法治国家的建设。只有用“法治行政”替代“依法行政”，才能符合现代国家理念。“法治行政”过程属于法律范畴，则实施的内容具有行政特性。以法律理念为主旨的社会治安管理活动必然遵从执法机关的行为规律，有着执法的方式和规则，是一种法律导向。这会使得法律行为在社会治安中成为主导行为。 （二）从政策执行到法律实施
行政行为应当格守一些法律的基本原则，如：法律至上原则、法律面前平等原则、法律之下自由原则。对于社会治安管理这种执法性质十分典型的行政行为，单纯的“依法行政”就显得远远不够。在现代民主政治和人民主权理念下，社会治安管理的法律实施应当成为专门的法律实施，就是使综合治理区别于政策实施和其它法律的实施，成为包含有特定的执法与法律实施内容的活动。依法设定的国家主管部门、有特定职能、特定的法律责任，进行的法律适用活动。现行政策实施方式已经使综合治理的法律依据出现了结构性的问题，虽有很多可援用的法律法规作为具体实施的依据，但很缺乏关于综合治理实施体制及其自身建设的法律依据。
“依法行政”要求行政权力的存在、运用必须依据法律、符合法律，而不是与法律相抵触，这要求行政权力必经法律授权，即“法无授权不得为”。但是，法律不是万能的，根本不可能对行政权所涉及的全部事务和细节都作出详尽周密的预先规定。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确了依法行政的基本要求。一方面，“合法行政”、“程序正当”、“诚实守信”的要求体现了法律意识，即非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定。另一方面，“合理行政”、“高效便民”的要求就则更多的具有行政色彩，这样的行政性质的行为，是个值得探讨的问题。从价值取向上来看，“依法行政”所依之“法”既可能是体现“法治”精神的“良法”，也是违背法治精神的“恶法”或“劣法”；而“法律实施”是具有法律法律精神的专业概念，它内在地要求行政机关依法行政所依之法必须是体现“法治”精神的“良法”，行政机关必须依“良法”而行政。“法律实施”在于形成一种健全法律制度的基础上对社会和国家的治理的科学、民主，是一种政治形态，是一种政治文明。
三、社会治安管理的方式：法律实施的建构
目前，我国还没有把综合治理作为特定执法活动的专门法律，综合治理现在还不能称之为一项基本的法律制度，其结果是综合治理的规划和组织缺乏法律的约束与保障。要确定综合治理法律制度的主要调整对象，要确立法律实施主体的组织体制、活动原则与权利义务等法律关系。要明确综合治理活动主要不是一项宏观政策的实施，而是具体的法律实施；调控综合治理实施的主要不是政策，而是法律；实施或参与综合治理，主要不是出于政治责任或宽泛的社会责任，而是一种具体的法律责任。“齐抓共管”是社会治安综合治理的基本方针和主要内容。但是，综合治理如果不是具有专门执法性质的综合治理活动，“齐抓共管”的责任感、积极性和效果就会大大折扣。机关、企事业单位、自治组织和人民群众往往只专注治理微观环境，如“管好自己的人，看好自己的门，办好自己的事”责任态度。这种认识是从具体的违法犯罪条件和预防违法犯罪的对策来看待综合治理的，就治安论治安，没有从政治经济体制等更深层次发掘社会治安问题的根源和解决途径，没有从法治环境和法律实施的规律来认识。
在我国，群防群治曾经是一项长期坚持并行之有效的治安手段，但近年来的成果收效越来越受到局限，原因在于组织实施体制的创新落后于社会的变革。群防群治体制建设如果长期没有专门法律作保障，对综合治理影响极大，因数量庞大的群众性治安组织如果不按照法律进行规范和严格管理，不仅难以充分发挥其作用，会产生严重的消极后果。要依法设立群防群治组织，这样既可避免群防群治因没有特定的组织形式，又可防止滥用权力或利用这类组织的名义妨害社会秩序。要健全群防群治组织的管理体制，对群防群治组织实行自身管理、主办单位管理和政府主管部门管理的多级管理方式，法律要对群防群治组织的设立章程及管理和工作制度提出明确的要求，政府主管部门支持和指导群防群治组织的建设，并监督查处其违法活动，追究其法律责任。
总之，实现“法治行政”是解决社会治安问题的根本出路。在新的社会环境和条件下，要从根本上解决社会治安问题，真正实现“长治久安”，必须对我国社会治安综合治理体系进行改革，推动制度创新，把社会治安行为作为专门的法律实施活动，构建以市场经济、民主政治和个人自由为基础的新的社会综合治理体系。
参考文献：
[1][日]和田英夫著．倪健民，潘世圣译．现代行政法．北京：中国广播电视出版社．1993．
[2][日]室井力著．吴微译．日本现代行政法．北京：中国政法大学出版社．1995．
[3]胡建森．关于中国行政法上的合法性原则的探讨．中国法学．l998（1）．
[4]应松年．依法行政论纲．中国法学．1997(1)．
[5]王武岭．依法行政是依法治国的关键．政治与法律．1998(2)．
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[8]夏保城．美国公共安全管理导论．当代中国出版社．2006．
[9]张晓峰．浅析我国的公共安全管理与秩序行政．公安月刊．2005(5)．
[10]邓国良．公共安全危机事件处置研究．北京：中国人民公安大学版社．2005．
[11]马勇霞．论我国转型时期的社会治安及其防控机制．宁夏社会科学．2003(2)．