根据《中国劳改学大辞典》解释，换押制度是指公、检、法机关在办理公诉案件过程中，对被羁押的人犯，随着诉讼阶段的变化和办案单位的更替，新承办单位须以书面通知看守所的制度。该制度最早规定于1999年10月最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合下发的《关于羁押犯罪嫌疑人、被告人实行换押制度的通知》(下称《通知》)，《通知》规定：“凡对在押的犯罪嫌疑人、被告人依法变更刑事诉讼程序的，均应办理换押手续”。换押制度实施近10年来，对有效规范公检法三家执行刑事案件办案期限、减少超期羁押现象、保护公民的合法权益等起了积极作用。但实践中，因换押制度规定存在缺陷导致在押人员被隐性超期羁押的现象仍时有发生。根据最高人民检察院2008年3月份统计的有关数据显示，全国侦查、起诉、审判各环节新发生的超期羁押从2003年的24921人次下降到2007年的85人次，而这85人次超期羁押案例中，隐性超期羁押问题仍比较突出。据此，进一步规范换押制度，避免隐性超期羁押，意义重大。本文拟就当前换押制度存在的问题及对策思考作一简要分析，以求抛砖引玉，引起各界重视。
　　
　　一、当前换押制度存在的主要问题：
　　
　　1、换押期限规定不明确，与刑诉法没有相互衔接。《通知》规定，对在押的犯罪嫌疑人、被告人依法变更刑事诉讼程序的，均应办理换押手续。但《通知》却未对办理换押手续的时间作明确规定和限制，仅在第一条的后半部分规定：“接收机关在收到换押证后，注明承接时间……，加盖公章后及时送达看守所。看守所凭《换押证》办理换押手续。”。这里的“及时”应当如何理解?是指当天?还是指三天之内?由于对换押时间规定不明确，导致实践中办案机关、受案机关、看守所三家对换押时限认定不一致。如检察机关在收到侦查机关移送审查起诉案件后，往往根据刑诉法规定的“人民检察院在收到移送审查起诉的案件材料之日起三日内，应当告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人”，将侦查机关随案移送的换押证三天之内连同告知书一同送交看守所换押，这样也便于节省时间、精力、诉讼成本。而根据刑诉法的规定，对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过二个月。如果侦查机关在逮捕后两个月的最后一天移送案件，检察机关当天没有换押，就会出现超期羁押问题。
　　2、办理换押环节繁多，换押手续操作繁琐。根据《通知》规定，“移送机关应当填写《换押证》，并加盖公章随案移送；接收机关应当在《换押证》上注明承接时间，填写本诉讼阶段的法定办案起止时限，加盖公章后及时送达看守所。看守所凭《换押证》办理换押手续。”可见，要完成一次换押手续，需从原办案机关传递到接收机关，再从接收机关传递到看守所，也就是说三个单位都需依次派人办理换押手续，操作起来十分麻烦。其次，换押的对象以犯罪嫌疑人以个体为单位，也就是说在一起普通的刑事案件中，对每个犯罪嫌疑人均需填写一式三联的换押证，而且从公安机关到检察院再到法院至少需要进行两次换押，如果中间有退补等情形，那么传递《换押证》的次数和环节就会更多。换押手续繁多让办案人员深受其扰，而且还容易出错。
　　3、换押责任不够明确，容易发生互相推诿。《通知》规定：“移送机关填写换押证后随案移送给接收机关，接收机关收到后注明承接时间，并加盖公章后送达看守所，办理换押手续。”可见，在案件传递过程中，接收机关需为移送机关办理换押手续，也就是说检察机关为公安机关办理换押手续，审判机关为检察机关办理换押手续，这样就会导致各自换押责任不清。如移送单位开出换押证并随案移送接收单位后，往往认为办案程序已经完成，而接收单位通常并未“立即”将换押证送交看守所办理换押手续，从而导致看守所及监所检察部门却认为案件仍在原办案机关，这样就造成移送机关办案期限延长。有的甚至造成超期羁押。因此，这种由接收单位在收案后为移送单位办理换押手续的规定不尽合理，不能有效地规范办案单位和办案人员的换押行为，易侵犯在押人员的合法权益。
　　4、变更办案程序后不能及时告知或通知。《通知》除了规定换押手续，同时又规定：“凡在同一诉讼阶段内办案部门改变的，如刑事拘留转逮捕的；案件改变管辖的；人民检察院侦查部门移送审查起诉部门的；在法庭审判过程中，人民检察院建议补充侦查的，以及补充侦查完毕移送人民法院的，不需要办理换押手续，但是改变后的办案机关应当及时书面通知看守所，注明改变情况及新的法定办案起止期限”，在实践中，一些案件承办单位对于换押制度执行得比较及时，但对于《通知》规定不需要办理换押手续但需书面通知看守所的有关规定，却未能认真执行，从而造成看守所对犯罪嫌疑人的羁押动态不能及时、全面了解。如《通知》规定，对于改变管辖的案件由改变后的办案机关及时书面通知看守所，但该类案件受时间、人员、交通等条件的限制，受案机关往往不能及时告知不在同一地区的看守所，有的受案机关利用案件承办人到移送机关所在地看守所提讯犯罪嫌疑人、被告人的机会，顺带告知移送单位所在地的看守所，有的甚至不告知，这些均容易引起超期羁押的发生。
　　
　　二、解决换押制度存在问题的几点对策、建议：
　　
　　1、改变换押程序，明确换押责任，解决由谁换押的问题。笔者建议更改《通知》规定，将移送单位开出换押证传递给接收单位，再由接收单位到看守所办理换押手续的程序，变更为由移送单位一方在案件办结之后负责去看守所办理换押手续，这样可以规范办案单位和办案人员的换押行为，将换押的责任落实到各移送单位的办案部门以及案件具体承办人身上，促进换押制度的有效实施，真正做到及时换押。这种改变还能够与刑事诉讼法的相关规定相互衔接，并可有效防止接收单位怠于换押以及在换押上“借时间”的情况，确保程序公正，堵住因换押不及时而造成隐性超期羁押的漏洞。在具体操作上，可由移送单位将案件送达后换押，即移送单位在将案件移送，接收单位签收后，在三日内必须到看守所换押。这样既可以改变换押主体，又可以避免移送单位换押后，接收单位因案件材料不齐等原因拒绝接收案件的尴尬情形。
　　2、进一步明确办理换押手续的具体环节。针对《通知》规定同一诉讼阶段内办案部门改变不需办理换押手续在实践操作中存在的问题，减少和杜绝“告知”在实际操作中存在的随意性，建议除依法延长、重新计算羁押期限外，规定对每一个诉讼程序的改变和级别管辖的改变都必须实行换押。也就是说，对于已羁押的犯罪嫌疑人、被告人，公安机关移送审查批准逮捕的；人民检察院的自侦案件移送审查决定逮捕的；侦查终结移送人民检察院公诉部门审查起诉的；人民检察院移送法院审判的；改变级别管辖的；退回补充侦查的；进人二审程序的；发回重审的；进入死刑复核程序的；检察院撤诉的，均应办理换押手续。这样有利于进一步明确犯罪嫌疑人、被告人的各个诉讼阶段的办案期限。保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，维护法律的严肃性。
　　3、简化换押手续，探索多样化的换押方式。针对当前换押手续繁琐，换押方式的单一性，为方便操作、简化程序，建议修改换押方式，除由移送机关派人到看守所进行换押外，可探索其他简便的换押方式，采用信件换押、公检法联网专线等方式进行换押。如对一些改变管辖的案件或者二审等羁押场所路途较远的，通过信件、公检法联网专线进行换押，不仅方便快捷，减少换押成本，而且深化公检法三家司法衔接机制，扩大彼此信息交流途径。而对于在侦查阶段发现另有重大罪行需要重新计算羁押期的，及检察机关延长办案期限、法院延期审理等依法延长办案期限的，为简便程序，不需要派人进行书面告知，可采用电话告知看守所，履行换押手续。