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摘要：中国的养老服务体系建设近年来有长足进展，但也存在不足，比如投资巨大的“星光老年之家”未能物尽其用、养老床位供不应求与高空置率并存等。发展养老服务体系应科学分析老年人的需求，这是合理确定目标，并进行针对性建设的前提。针对特定人群，要有专门的需求分析，适当考虑城镇散居少数民族的特殊需求，是一个有代表性的视角。发展养老服务体系的总体思路，应该遵循设计系统化、安排制度化、建设规范化等原则，以统筹性与针对性兼顾、户籍人口与常住人口兼顾、生存型养老服务与发展型养老服务兼顾等为指导思想，并注意将养老服务融入基本公共服务体系。
关键词：养老服务;散居少数民族;养老需求;服务均等化
中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2015）05-0127-004
一、养老服务建设进展及研究背景
按60岁以上老年人口占总人口的比例超过10%的标准，中国于1999年进入老龄社会。[1]在人口统计进入老龄化社会之前，中国政府已经意识到老龄化会产生较大压力，开始谋划准备，近年来在养老服务建设方面进展明显。
首先是政策框架逐步搭建。国家计委、民政部、劳动部、人事部、卫生部、财政部、国家教委、全国总工会、全国妇联、全国老龄委于1994年12月14日印发《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》，这是老龄工作方面重要的纲领性文件，其中提到“当前，老龄工作也遇到了不少困难和问题，主要表现在社会资金投入与老年人口物质文化需要差距较大;部分离退休职工生活水平相对下降;农村老年人的养老问题比较突出;用于老年人的服务设施严重不足;不少地区老龄工作体制不顺，资金不足。在改革开放不断深化的过程中，还会遇到新情况、新问题，所有这些都应认真研究解决”，要坚持“走积极养老的路子”，“家庭养老与社会养老相结合”，“物质供养和心理调适相结合”，“因地制宜，分层决策，面向基层，分类指导”。“重视农村老龄工作的发展”，要求“城市规划、市政建设、居民住宅、公共设施都要照顾老年人的特殊需求”，应该说认识比较准确，方向基本正确。随后，1996年通过《老年人权益保障法》（2009、2012年进行修订），国务院2001年印发《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005年）》（其后有“十一五”规划、“十二五”规划）。2006年2月9日国务院办公厅转发全国老龄委办公室等《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号）。2011年12月16日国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》（国办发〔2011〕60号）。2013年9月6日国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），提出“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”。其后紧锣密鼓地又有民政部等《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》（民发〔2014〕17号）、住房和城乡建设部等《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》（建标〔2014〕23号）、民政部等《关于推进养老机构责任保险工作指导意见》（民发〔2014〕47号）、国土资源部办公厅《养老服务设施用地指导意见》（2014年4月17日）、民政部等《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》（民发〔2014〕116号）、国家发展改革委等《关于组织开展面向养老机构的远程医疗政策试点工作的通知》（发改高技〔2014〕1358号）、民政部办公厅《关于开展国家智能养老物联网应用示范工程的通知》（民办函〔2014〕222号）、民政部办公厅等《关于做好养老服务业综合改革试点工作的通知》（民办发〔2014〕24号等。总体而言，关于养老服务建设的目标、原则比较明确，资金、用地、税收等也有引导，医疗、保险、物联网、人才等也有涉及。
其次，养老服务方面的投资、建设相对以往有较大进展。从2001年起，政府连续3年实施建设社区老年福利服务设施的“星光计划”，总投资134亿元人民币，建成“星光老年之家”3.2万个，涵盖老年人入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复和文体娱乐等多种功能，受益老年人超过3000万。2005年底，全国城乡有社会福利院、敬老院、养老院、老年公寓和老年护理院等养老服务机构39546个，总床位149.7万张，其中农村乡镇敬老院29681个，总床位89.5万张。[2]
但是，相对于老龄化的形势来说，养老服务的发展还有不足，有些项目的建设及管理也存在一定问题。比如，多个社区的“星光老年之家”大部分已经被“撂荒”，有的尽管悬挂着鲜亮的红色牌子，却鲜有人知其存在[3];一床难求与养老机构高空置率并存[4];空巢老人的问题缺乏有效应对;2014年开展老年人住房反向抵押养老保险试点以来几乎没有进展;部分养老服务项目建设出现高端化的苗头等。
发展养老服务应遵循一个基本逻辑：首先是科学分析发展需求，然后才能确定合理、针对性强的目标，并有操作性强的建设思路。本文以城镇散居少数民族为对象，讨论其养老服务问题。一般来说，少数民族聚居地区（少数民族自治地区）有考虑少数民族特点的针对性较强的公共服务方面的政策，而散居少数民族在权益维护方面还在呼吁、讨论，公共服务包括养老服务方面的针对性考虑就更少了。
二、发展养老服务体系的原则
（一）设计系统化
社会养老服务体系是面向所有老年人，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。[5]关于服务的内容要统一计划，服务的设施、组织（尤其是民营组织）要规划引导，要为新技术的应用预留空间。在基本的养老机构标准的基础上，要进一步在服务内容、服务质量方面加强标准建设。户籍、民族等因素在设计养老服务体系时也要一起考虑。 （二）安排制度化
“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”已成为共识。无论是9073、9064、9055模式的确定及社区养老服务功能的规划，还是服务内容，以及设施、人员的配置，都应该有制度化的安排。社区养老设施及其服务内容在配备的时候要有制度约束，对服务人员应有资格要求和统一管理。在扶老人已成为风险行为的环境里，养老服务也面临责任风险，较好的制度化的化解方式是责任保险。面向养老服务机构和人员的责任保险应该在合理设计产品、科学厘定费率的基础上，考虑以政府补贴保险费的方式鼓励推广。民族习惯应该成为助餐等服务的基本规则里面考虑的因素，服务人员应学习有关民族文化，民族语言也应在书面、语音的服务指示等方面适当考虑。
（三）建设规范化
《老年人权益保障法》规定：“应当将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划，建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、日间照料、疾病护理与康复等服务设施和网点，就近为老年人提供服务……地方各级人民政府和有关部门应当按照老年人口比例及分布情况，将养老服务设施建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，统筹安排养老服务设施建设用地及所需物资。”《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）明确要求：“各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住（小）区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用;凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施，不得挪作他用。”在保障基本面积的前提下，养老设施及服务还要考虑适老性，少数民族饮食、文化及宗教方面也需要相应的设施。建设的规范化有助于实现服务的可及性。
（四）服务均等化
公办养老机构重点为“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务，但是目前公办养老院床位有限，出现了要排队100年的现象。[6]鼓励民间资本、国外机构兴办养老机构，是实现养老服务可及性的重要途径。均等化意味着，性别、年龄、种族、户籍、居住地、收入水平、身体条件都不影响养老服务的可及性和质量。
（五）评估标准化
养老服务要有行业基础规范（比如无障碍指引、服务语言乃至基于老年营养、心理、民族文化的服务规范等）、设施标准、内容标准、人员资格标准、技能标准、管理标准、用品标准等。而评估除了对照检查这些标准外，还要注重老年人的满意度评价。
（六）考核长效化
对养老服务建设的考核，不仅是养老服务机构，还要考核政府规划、用地管理、设施利用、社区管理、税费政策等，而且要注重养老服务的长期发展，因为老龄化是一个持续性的问题，养老服务理念也需要较长时期的培养。
三、发展养老服务体系的指导思想
（一）统筹性与针对性兼顾
养老服务是在养老保障的系统里面来考虑的，当前还面临人口老龄化、家庭空巢化的巨大压力。发展养老服务体系要在基于传统文化的养老保障及医疗保障制度、人口老龄化和家庭空巢化的现实、服务行业及老年用品市场发展的框架下进行统筹，具体服务设施、组织、人员、项目等还要有针对性。失能失智老人、优抚家庭老人、失独老人、空巢独居老人、特困老人、高龄老人、有专门文化的少数民族等，要有针对性设计。
（二）户籍人口与常住人口兼顾
目前公办养老机构一般规定只为本地户籍老人提供养老服务。随着人口流动、户籍改革，以往的“本地户籍老人”应按“本地常住老人”规划，社区服务体系则要考虑为区内所有老人提供养老服务。
（三）生存型与发展型兼顾
生活质量和水平不高的养老属于生存型养老，目前一般养老机构提供的养老服务即为满足基本生存和最低生活需要，少数高端养老机构提供更高水平的养老服务。提升服务水平和质量，相应提高老人生活质量，应确立发展型养老的理念。临终关怀也是发展型养老服务中的一个环节，对少数民族的丧葬习俗，要有专门考虑。
（四）公办与民办兼顾
目前公办养老机构与民办养老机构对比明显，价格、位置及相应配套资源方面的差异也导致了入住率的差异。按政府部门的规划，公办养老机构承担“三无”、五保以及低收入的高龄、独居、失能老年人的养护、康复、托管任务，同时通过土地供应、资金补助、税费减免等方面的优惠政策和民办公助、公建民营和购买服务等方式的扶持，一些地区如江苏、浙江、福建、广东、海南等地，民办养老服务设施的数量已接近或超过公办养老服务设施数量。[7]但是，一些地方在规划、水电费、配套资源等方面未能落实，一些民办养老机构运行困难。提升公办养老机构的服务质量，同时真正落实对民办养老机构的扶持，才能有效整合社会资源。
（五）供给与需求兼顾
虽早已意识到养老服务的巨大需求，但当前供求矛盾仍十分突出。这里的供求矛盾有数量上的矛盾（养老设施少），也有结构上的矛盾（公办养老机构供不应求而民办养老机构空置率高，空间布局考虑交通、医疗配套条件等因素不够等）。这是发展养老服务体系要尽快解决的问题。
（六）服务与管理兼顾
养老服务体系的发展，首要的当然是重视服务。而提升服务质量，则需要加强管理。尤其是服务人员操作技能、流程设计、关键技术、社工服务等方面，要有标准化、科学化、人性化的管理。
四、将养老服务体系融入基本公共服务体系
养老服务涉及规划、用地、水电气基础设施、交通、医疗、信息化、吸纳就业等诸多方面，所以将其融入基本公共服务体系进行综合考虑，有利于养老资源的配置，也更有效率。 （一）终身教育体系
在现代社会，信息、新技术的更替极快。终身教育、终身学习已成为国家规定的任务。[8]除了老年大学以外，终身教育体系要包括适合老人的学习内容和方式。老人与家人通过电子产品、视频系统建立联系是一种便捷的方式，而电子产品或有关软件、系统对老人而言也是需要学习的。养老服务设施应改善学习条件，搭建或衔接学习平台（包括远程教育体系）。
（二）民俗文化体系
在民俗文化的代际传承中，要充分发挥老人的作用。音乐、语言、历史等方面有的是口口相传，面向老人搜集整理相关资料是一项重要的工作。养老服务应注意老人的饮食、丧葬、宗教文化等方面的习俗。为了提升服务质量，影视文学、音乐等方面也要适当考虑民族特点。
（三）就业服务体系
这里的就业有两个方面：一是养老服务能提供大量的就业机会，二是老人发挥余热继续工作。有人提出年轻老人（60—74岁）、老老人（75—84岁）、超龄老人（85岁以上）的概念，在部分养老机构也存在年轻老人服务老老人的情况。就业服务要根据不同情况相应地提供培训、就业信息和就业条件。
（四）社会保障体系
社会保障包括社会保险、社会救助、社会福利等。养老金、医保、救助（包括最低生活保障）的支付管理要考虑老人的便利性，有关资讯的发布也要考虑老人的获取条件。
（五）医疗护理体系
医疗护理是影响老人生活质量甚至生存的重要方面。社区卫生机构建设、远程医疗、老人活动场所的技术应用（比如呼救系统、跌倒感应、位置通知、爬楼轮椅）应充分落实。居家养老、社区养老、机构养老与适当的医疗资源和护理安排在空间布局上要有双向考虑。
（六）物联网体系
物联网是在互联网基础上的延伸和扩展，除了工业领域，它在服务业也有广阔的应用前景。让老人利用物联网技术享受公共服务体系，是实现基本公共服务均等化的一个途径。在养老服务体系里面应用物联网技术改进家居（除了提升适老性和安全性，尤其是针对空巢老人的问题）、健康、物流（比如饮食安全跟踪等）管理，可以显著提升服务水平。
参考文献：
[1]全国老龄工作委员会办公室.中国人口老龄化发展趋势预测研究报告[R].2006-2-23.
[2]中国国务院新闻办公室.《中国老龄事业的发展》白皮书[M].2006-12-12.
[3]星光计划现状调查134亿投入3万老年之家成烂尾[N].北京商报，2014-12-26.
[4]中国超三成养老机构亏损养老机构平均空置率达48%[EB/OL].news.xinhuanet.com/politics/2015-07/19/c_128035084.htm.
[5]国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知，国办发〔2011〕60号.
[6]北京公办养老院入住排队需等100年[N].北京青年报，2013-10-13.
[7]民政部部长：大力支持公办养老机构鼓励民办[J].瞭望东方周刊，2012-11-26.
[8]《教育法》第十一条，《中国教育改革和发展纲要》，《面向21世纪教育振兴行动计划》也有提及。
（责任编辑 焦德武）
关键词：养老服务;散居少数民族;养老需求;服务均等化
中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2015）05-0127-004
一、养老服务建设进展及研究背景
按60岁以上老年人口占总人口的比例超过10%的标准，中国于1999年进入老龄社会。[1]在人口统计进入老龄化社会之前，中国政府已经意识到老龄化会产生较大压力，开始谋划准备，近年来在养老服务建设方面进展明显。
首先是政策框架逐步搭建。国家计委、民政部、劳动部、人事部、卫生部、财政部、国家教委、全国总工会、全国妇联、全国老龄委于1994年12月14日印发《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》，这是老龄工作方面重要的纲领性文件，其中提到“当前，老龄工作也遇到了不少困难和问题，主要表现在社会资金投入与老年人口物质文化需要差距较大;部分离退休职工生活水平相对下降;农村老年人的养老问题比较突出;用于老年人的服务设施严重不足;不少地区老龄工作体制不顺，资金不足。在改革开放不断深化的过程中，还会遇到新情况、新问题，所有这些都应认真研究解决”，要坚持“走积极养老的路子”，“家庭养老与社会养老相结合”，“物质供养和心理调适相结合”，“因地制宜，分层决策，面向基层，分类指导”。“重视农村老龄工作的发展”，要求“城市规划、市政建设、居民住宅、公共设施都要照顾老年人的特殊需求”，应该说认识比较准确，方向基本正确。随后，1996年通过《老年人权益保障法》（2009、2012年进行修订），国务院2001年印发《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005年）》（其后有“十一五”规划、“十二五”规划）。2006年2月9日国务院办公厅转发全国老龄委办公室等《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号）。2011年12月16日国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》（国办发〔2011〕60号）。2013年9月6日国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），提出“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”。其后紧锣密鼓地又有民政部等《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》（民发〔2014〕17号）、住房和城乡建设部等《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》（建标〔2014〕23号）、民政部等《关于推进养老机构责任保险工作指导意见》（民发〔2014〕47号）、国土资源部办公厅《养老服务设施用地指导意见》（2014年4月17日）、民政部等《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》（民发〔2014〕116号）、国家发展改革委等《关于组织开展面向养老机构的远程医疗政策试点工作的通知》（发改高技〔2014〕1358号）、民政部办公厅《关于开展国家智能养老物联网应用示范工程的通知》（民办函〔2014〕222号）、民政部办公厅等《关于做好养老服务业综合改革试点工作的通知》（民办发〔2014〕24号等。总体而言，关于养老服务建设的目标、原则比较明确，资金、用地、税收等也有引导，医疗、保险、物联网、人才等也有涉及。
其次，养老服务方面的投资、建设相对以往有较大进展。从2001年起，政府连续3年实施建设社区老年福利服务设施的“星光计划”，总投资134亿元人民币，建成“星光老年之家”3.2万个，涵盖老年人入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复和文体娱乐等多种功能，受益老年人超过3000万。2005年底，全国城乡有社会福利院、敬老院、养老院、老年公寓和老年护理院等养老服务机构39546个，总床位149.7万张，其中农村乡镇敬老院29681个，总床位89.5万张。[2]
但是，相对于老龄化的形势来说，养老服务的发展还有不足，有些项目的建设及管理也存在一定问题。比如，多个社区的“星光老年之家”大部分已经被“撂荒”，有的尽管悬挂着鲜亮的红色牌子，却鲜有人知其存在[3];一床难求与养老机构高空置率并存[4];空巢老人的问题缺乏有效应对;2014年开展老年人住房反向抵押养老保险试点以来几乎没有进展;部分养老服务项目建设出现高端化的苗头等。
发展养老服务应遵循一个基本逻辑：首先是科学分析发展需求，然后才能确定合理、针对性强的目标，并有操作性强的建设思路。本文以城镇散居少数民族为对象，讨论其养老服务问题。一般来说，少数民族聚居地区（少数民族自治地区）有考虑少数民族特点的针对性较强的公共服务方面的政策，而散居少数民族在权益维护方面还在呼吁、讨论，公共服务包括养老服务方面的针对性考虑就更少了。
二、发展养老服务体系的原则
（一）设计系统化
社会养老服务体系是面向所有老年人，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。[5]关于服务的内容要统一计划，服务的设施、组织（尤其是民营组织）要规划引导，要为新技术的应用预留空间。在基本的养老机构标准的基础上，要进一步在服务内容、服务质量方面加强标准建设。户籍、民族等因素在设计养老服务体系时也要一起考虑。 （二）安排制度化
“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”已成为共识。无论是9073、9064、9055模式的确定及社区养老服务功能的规划，还是服务内容，以及设施、人员的配置，都应该有制度化的安排。社区养老设施及其服务内容在配备的时候要有制度约束，对服务人员应有资格要求和统一管理。在扶老人已成为风险行为的环境里，养老服务也面临责任风险，较好的制度化的化解方式是责任保险。面向养老服务机构和人员的责任保险应该在合理设计产品、科学厘定费率的基础上，考虑以政府补贴保险费的方式鼓励推广。民族习惯应该成为助餐等服务的基本规则里面考虑的因素，服务人员应学习有关民族文化，民族语言也应在书面、语音的服务指示等方面适当考虑。
（三）建设规范化
《老年人权益保障法》规定：“应当将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划，建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、日间照料、疾病护理与康复等服务设施和网点，就近为老年人提供服务……地方各级人民政府和有关部门应当按照老年人口比例及分布情况，将养老服务设施建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，统筹安排养老服务设施建设用地及所需物资。”《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）明确要求：“各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住（小）区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用;凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施，不得挪作他用。”在保障基本面积的前提下，养老设施及服务还要考虑适老性，少数民族饮食、文化及宗教方面也需要相应的设施。建设的规范化有助于实现服务的可及性。
（四）服务均等化
公办养老机构重点为“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务，但是目前公办养老院床位有限，出现了要排队100年的现象。[6]鼓励民间资本、国外机构兴办养老机构，是实现养老服务可及性的重要途径。均等化意味着，性别、年龄、种族、户籍、居住地、收入水平、身体条件都不影响养老服务的可及性和质量。
（五）评估标准化
养老服务要有行业基础规范（比如无障碍指引、服务语言乃至基于老年营养、心理、民族文化的服务规范等）、设施标准、内容标准、人员资格标准、技能标准、管理标准、用品标准等。而评估除了对照检查这些标准外，还要注重老年人的满意度评价。
（六）考核长效化
对养老服务建设的考核，不仅是养老服务机构，还要考核政府规划、用地管理、设施利用、社区管理、税费政策等，而且要注重养老服务的长期发展，因为老龄化是一个持续性的问题，养老服务理念也需要较长时期的培养。
三、发展养老服务体系的指导思想
（一）统筹性与针对性兼顾
养老服务是在养老保障的系统里面来考虑的，当前还面临人口老龄化、家庭空巢化的巨大压力。发展养老服务体系要在基于传统文化的养老保障及医疗保障制度、人口老龄化和家庭空巢化的现实、服务行业及老年用品市场发展的框架下进行统筹，具体服务设施、组织、人员、项目等还要有针对性。失能失智老人、优抚家庭老人、失独老人、空巢独居老人、特困老人、高龄老人、有专门文化的少数民族等，要有针对性设计。
（二）户籍人口与常住人口兼顾
目前公办养老机构一般规定只为本地户籍老人提供养老服务。随着人口流动、户籍改革，以往的“本地户籍老人”应按“本地常住老人”规划，社区服务体系则要考虑为区内所有老人提供养老服务。
（三）生存型与发展型兼顾
生活质量和水平不高的养老属于生存型养老，目前一般养老机构提供的养老服务即为满足基本生存和最低生活需要，少数高端养老机构提供更高水平的养老服务。提升服务水平和质量，相应提高老人生活质量，应确立发展型养老的理念。临终关怀也是发展型养老服务中的一个环节，对少数民族的丧葬习俗，要有专门考虑。
（四）公办与民办兼顾
目前公办养老机构与民办养老机构对比明显，价格、位置及相应配套资源方面的差异也导致了入住率的差异。按政府部门的规划，公办养老机构承担“三无”、五保以及低收入的高龄、独居、失能老年人的养护、康复、托管任务，同时通过土地供应、资金补助、税费减免等方面的优惠政策和民办公助、公建民营和购买服务等方式的扶持，一些地区如江苏、浙江、福建、广东、海南等地，民办养老服务设施的数量已接近或超过公办养老服务设施数量。[7]但是，一些地方在规划、水电费、配套资源等方面未能落实，一些民办养老机构运行困难。提升公办养老机构的服务质量，同时真正落实对民办养老机构的扶持，才能有效整合社会资源。
（五）供给与需求兼顾
虽早已意识到养老服务的巨大需求，但当前供求矛盾仍十分突出。这里的供求矛盾有数量上的矛盾（养老设施少），也有结构上的矛盾（公办养老机构供不应求而民办养老机构空置率高，空间布局考虑交通、医疗配套条件等因素不够等）。这是发展养老服务体系要尽快解决的问题。
（六）服务与管理兼顾
养老服务体系的发展，首要的当然是重视服务。而提升服务质量，则需要加强管理。尤其是服务人员操作技能、流程设计、关键技术、社工服务等方面，要有标准化、科学化、人性化的管理。
四、将养老服务体系融入基本公共服务体系
养老服务涉及规划、用地、水电气基础设施、交通、医疗、信息化、吸纳就业等诸多方面，所以将其融入基本公共服务体系进行综合考虑，有利于养老资源的配置，也更有效率。 （一）终身教育体系
在现代社会，信息、新技术的更替极快。终身教育、终身学习已成为国家规定的任务。[8]除了老年大学以外，终身教育体系要包括适合老人的学习内容和方式。老人与家人通过电子产品、视频系统建立联系是一种便捷的方式，而电子产品或有关软件、系统对老人而言也是需要学习的。养老服务设施应改善学习条件，搭建或衔接学习平台（包括远程教育体系）。
（二）民俗文化体系
在民俗文化的代际传承中，要充分发挥老人的作用。音乐、语言、历史等方面有的是口口相传，面向老人搜集整理相关资料是一项重要的工作。养老服务应注意老人的饮食、丧葬、宗教文化等方面的习俗。为了提升服务质量，影视文学、音乐等方面也要适当考虑民族特点。
（三）就业服务体系
这里的就业有两个方面：一是养老服务能提供大量的就业机会，二是老人发挥余热继续工作。有人提出年轻老人（60—74岁）、老老人（75—84岁）、超龄老人（85岁以上）的概念，在部分养老机构也存在年轻老人服务老老人的情况。就业服务要根据不同情况相应地提供培训、就业信息和就业条件。
（四）社会保障体系
社会保障包括社会保险、社会救助、社会福利等。养老金、医保、救助（包括最低生活保障）的支付管理要考虑老人的便利性，有关资讯的发布也要考虑老人的获取条件。
（五）医疗护理体系
医疗护理是影响老人生活质量甚至生存的重要方面。社区卫生机构建设、远程医疗、老人活动场所的技术应用（比如呼救系统、跌倒感应、位置通知、爬楼轮椅）应充分落实。居家养老、社区养老、机构养老与适当的医疗资源和护理安排在空间布局上要有双向考虑。
（六）物联网体系
物联网是在互联网基础上的延伸和扩展，除了工业领域，它在服务业也有广阔的应用前景。让老人利用物联网技术享受公共服务体系，是实现基本公共服务均等化的一个途径。在养老服务体系里面应用物联网技术改进家居（除了提升适老性和安全性，尤其是针对空巢老人的问题）、健康、物流（比如饮食安全跟踪等）管理，可以显著提升服务水平。
参考文献：
[1]全国老龄工作委员会办公室.中国人口老龄化发展趋势预测研究报告[R].2006-2-23.
[2]中国国务院新闻办公室.《中国老龄事业的发展》白皮书[M].2006-12-12.
[3]星光计划现状调查134亿投入3万老年之家成烂尾[N].北京商报，2014-12-26.
[4]中国超三成养老机构亏损养老机构平均空置率达48%[EB/OL].news.xinhuanet.com/politics/2015-07/19/c_128035084.htm.
[5]国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知，国办发〔2011〕60号.
[6]北京公办养老院入住排队需等100年[N].北京青年报，2013-10-13.
[7]民政部部长：大力支持公办养老机构鼓励民办[J].瞭望东方周刊，2012-11-26.
[8]《教育法》第十一条，《中国教育改革和发展纲要》，《面向21世纪教育振兴行动计划》也有提及。
（责任编辑 焦德武）