我国土地招拍挂出让制度是在我国市场经济发展过程中建立的,针对计划经济体制下土地使用方式无偿划拨造成的土地资源浪费、土地使用效率低下所进行的改革。通过招标、拍卖和挂牌方式在统一的土地交易市场公开出让土地使用权,是对土地资源市场化配置的有益尝试。但招拍挂出让制度作为政府实现土地管理目标的公共政策,实际操作过程中土地价格偏离正常的市场价格轨道无法实现政府对土地出让源头的价格管控,无法实现政府对产业招商项目的适度引导和差异化供地,也无法实现土地出让后对土地使用内容的有效监管,从而影响了土地市场的稳定和效率,违背了公共政策制定的初衷。所以需要政府土地管理部门对招拍挂制度进行改革和调整,以适应土地管理的要求,促进土地市场经济的健康有序发展。近几年国内一线城市纷纷进行了对土地出让政策的调整和探索,旨在有效抑制地价、更好地实现对产业项目的引导。上海土地招挂复合出让政策是根据上海土地市场经济运行现状,对现行招拍挂出让方式的内容、流程、操作方式进行修改和优化,旨在从土地出让源头上更好地实现政府对土地市场的管控。本研究运用公共政策效果评估模型,通过前后对比法分析了上海招挂复合出让政策执行前后土地成交溢价率、参与竞买人数、产业匹配度等因素变化,肯定了该政策的执行效果,有效抑制了土地出让价格、实现了政府对产业项目的引导、实现了政府对土地出让后地块运营管理内容的有效管控,强有力地提高了政府的管理权威。新政策的探索执行也伴随着负面效应,招挂复合出让方式进一步强化了招标和评标环节的重要性,在政策运行过程中出现大型房企垄断加剧、企业合作串谋机会增加、公职人员寻租空间变大、基层政府自由裁量度过大等问题。究其原因是政策内容条件设置缺乏灵活性和针对性、政策执行过程缺乏透明度、政策执行环境缺乏有效监管和法制保障,就要求政府对招挂复合出让政策进行渐进的修改和调整,同时加强政府自我约束和监督,以实现公共政策目标。通过修改和完善招挂复合出让政策的内容和流程设置,根据地块性质和功能定位灵活合理选择出让方式,来巩固和实现该出让方式的优越性。并通过加强信息公开、完善监督和惩处机制、健全集体决策机制、完善法律规范和制度保障来营造良好的招挂复合出让政策执行的内外环境,从而全面完善土地出让制度的执行过程,实现政府对土地市场的有效管理,实现土地出让制度建立的稳定市场、提高效率、促进发展的政策目标。