公共支出是政府行使职能的财力保障，公共支出的方向和规模反映了政府的政策选择。公共支出以政府所掌控的“公众之财”为物质基础，以履行公共管理和提供公共服务为目的。可见，公共支出事关公众和法人组织的切身利益，作为纳税人的公众理所应当地有权要求参与公共支出决策过程。本文基于预算民主的理念，以公共支出预算决策中的公众参与为分析视角，构建公共支出制度约束的框架。 计划经济体制与预算民主理念是不相容的。长期以来我国的公共资源分配没有法律的约束，很少立法部门的有效参与和监督。从国家决策层到社会基层组织再到公民个体均缺乏用“公众之财”提供公共产品的公共财政理念。这种现象的存在有其必然性。建国初期，政府靠强制性的剥夺私有产权获得公共资源的支配权，没有公众委托代理的程序。另一方面，国家是通过对资源的直接分配和使用来组织社会经济活动并提供公共管理及公共服务。作为“自产国家”，“公众之财”似乎就是“国家之财”“政府之财”。政府使用自己的资源难道还需要外界的制约和监督吗?随着社会主义市场经济体制的逐步推出，尤其是80年代初的两次“利改税”，直接促进了纳税人意识的觉醒和预算民主等公共财政理念的增强。1994年《中华人民共和国预算法》、分税制改革的逐步推行，使理论界和实践界关于确立公共财政的改革方向、厘清政府和公众之间的委托-代理关系、推进预算民主等公共支出预算约束相关话题的探讨和尝试。 本文以建国以来我国公共支出预算改革的历史演进过程为脉络，结合实证的数据和案例分析了公共支出中预算民主化的现状及不足之处，在实证分析基础上，从代议制预算民主和协商性预算民主两个制度层面构建公共支出制度约束的基本框架。公共支出直接关系公众和法人组织的切身利益，公众参与公共支出过程就成为公共支出决策的应有之义，因而，以公众直接参与预算支出过程为基础构建的协商性预算民主成为公共支出约束的重要方面。协商性预算民主制度主要包括民主恳谈制度、公共信息披露机制、中介组织参与制度、互连网公共论坛等。除了公众直接参与的协商性民主之外，公众通过直接或间接选举出的各级人大代表行使公共支出预算的最终审批权和直接监督权也是约束政府“公众之财”为“公众所用”的有力武器。代议制预算民主是公共支出约束制度框架的重要组成部分，与协商性民主相比，代议制预算民主在我国有一定的制度基础，并积累了相当的实践经验。本文关于这方面的论述涉及提高人大代表参政议政能力、规范人大质询制度以及调整和发挥审计部门的职能等。