随着我国经济社会的不断发展,各地都形成了一批经济发展较快、产业和人口集聚较多的经济发达镇,它们在经济体量、人口规模、社会结构等方面都与一般乡镇有显著区别,使旧有的乡镇政府职能和行政管理体制已经无法适应现实需要。因此,本世纪初我国沿海部分地区率先启动“强镇扩权”改革,其核心内容是将上级政府的行政权限下放至乡镇政府,以强化其服务和管理能力。以2010年中央编办下发《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》为起点,针对乡镇（街道）的基层赋权开始向全国范围内推广,范围和深度都持续增加。但目前法学界对基层赋权的研究还不充分,基层赋权在界定、性质、制度沿革、现实意义等方面尚待细化阐释,尤其是其蕴含的风险需要深入考察和系统梳理。第一章对基层赋权基本内涵进行了理论阐释,并提出了控制其风险的必要性。作为一种突破了原有政府权力纵向分配和运作格局的实践创新举措,基层赋权的界定、要素构造、发展过程和意义都需要充分梳理和诠释。基层赋权可以从静态概念和动态结构两个维度理解:静态概念包括四个方面:赋权主体是中央政府和县级以上的地方政府;承接主体是乡镇政府和街道办事处;赋权内容包括行政处罚权、行政审批权和其他权限;赋权方式包括事权下放、行政委托等。动态结构则呈现为行政权力五项要素之间的相互作用:权力的主体要素和对象要素形成了赋权过程中行政机关与行政相对人、各级行政机关之间、行政机关和社会组织之间的多重关系;权力的来源要素和运行要素彰显出中央到地方各级政府关于赋权的多层次决定权;权力的保障要素规定了上级机关的帮助义务。通过追溯基层赋权的历史脉络可以发现,执政党的治理下乡、宪法体制下的乡镇行政体制改革和工业化城镇化发展产生的治理需求构成了我国乡镇体制变迁的三条主线,基层赋权的重要意义也相应体现为加强执政党在基层的执政基础、实现宪法体制下的制度创新和有助于推动经济社会发展三方面。基层赋权改革的试验性、局部性和差异性特征使其面临违法、制度和运行三类风险。从保障行政权转移依法进行、确保改革目标顺利实现、保障行政相对人合法权益的角度出发,必须对基层赋权可能存在的各类风险进行控制。第二章对基层赋权的实施状况进行了深入考察,并对其风险的现实表现进行了类型化梳理。通过对江苏省Z镇的实证调研发现,实践中基层赋权以提升便民服务和执法管理能力为主要任务,以整合集中行政资源和行政权限为主要措施、以互联网信息化手段和社会合作为辅助,确实取得了行政效率提升、减轻行政相对人负担的成效。但是,实践中赋权的风险也有所体现:在违法风险方面,赋权没有足够的明确具体的法律依据,与现行的法律存在不符,并且缺少有效的法律规制手段;在制度风险方面,乡镇政府因层级低而难以协调跨层级事务,多项现行制度未能与赋权改革实现对接,乡镇政府的制度性资源紧张因赋权而加剧;在运行风险方面,赋权改革未能实现权责一致的目标,造成了新的权责主体名实分离,上级下放给乡镇的权限大量闲置,未能得到充分运用,乡镇政府存在接权条件不成熟的现象。第三章主要探讨基层赋权风险的成因和控制机理。赋权风险之所以产生,原因在于我国权力转移的法律规范体系滞后于实践的发展、在行政发包制的政府组织结构中上下级政府间存在权力紧张关系,以及我国区域间经济发展和政府职能转型的双重不平衡。为了化解这些风险,必须借鉴风险控制理论、整体政府理论和行政一体原则、行政发包制和政府间谈判机制、行政效能和权力制约理论等理论成果,提出相应的控制方法,以达到赋权依法有序、用权规范适当、体制衔接协调、制度供给充分、承接条件成熟、权力运行有效的状态。第四章对赋权的三类风险分别提出了相应的控制路径。针对违法风险,通过宪法法律的释、改、立提供充分的法律依据;通过对行政主体法、行为法、救济法规范体系中与赋权不符的有关条款进行调整,吸纳赋权改革经验;通过设计运行程序、明确救济途径、引入公众监督等方式强化对赋权的约束。针对制度风险,立足于行政发包制的政府组织结构和法治政府的建设目标,以整体政府理论和行政一体原则对县乡两级政府的权力关系加以重塑,使乡镇摆脱因层级而受限的困境;落实上级政府的保障义务使上下级政府间的制度衔接不畅得以疏解;顺应行政发包制的内在规律,加强对乡镇政府的制度供给以消除制度性资源赤字。针对运行风险,持续推进简政放权和政府职能转变以解决治权冗余;加强激励和教育以调动政府及其工作人员的积极性;补强乡镇政府的用权能力,使乡镇成为合格的用权主体。