民国时期,重庆市先后作为四川省辖市、国民政府的战时首都和战后陪都,它的保甲人员的养成制度在全国来看是具有典型意义的。由于国民政府时期“有法不依”现象的普遍存在,规定在法律、办法、条例、训令等多种形式的法规中的保甲人员的职责与现实中保甲人员的作为有很大出入。为了便于了解那个时期的法令,并就法令中存在的各种弊端与由当时的社会状况所决定的不可克服的各种障碍做出更好的分析,本文主要从法规意义上来分析保甲人员养成的各种制度。从法规的变动来洞悉当时国民政府对基层政权改善所做的各种努力。同时结合当时统治者的言行和案例,从中可以体会到国民政府对现实的彷徨与无奈。保甲制度在经历了清朝末期和民国初年的废弃后,在20世纪30年代到40年代得以复活,其根本原因是中国一家一户的自给自足的自然经济的主体地位的封建经济基础虽然经历了鸦片战争以来近百年的时间,但并没有得到根本的改变,也就是保甲制度建立的根基仍然牢固地存在着。其直接原因是蒋介石为了大力“围剿”中国共产党领导的革命根据地和红军,认为必须通过编组保甲,以严密民众组织。保甲长等行政人员在基层社会的运转中起着重要作用。保甲组织编定后,保甲人员首先要做的就是召开保甲会议协定保甲规约,并监督保民共同遵守规约。保甲规约在国民政府时期无异于乡间的宪法,是民众首先要遵守的重要法令。其次,户口编查是历代保甲人员的职责。户口的编查直接影响到赋税的征收和社会治安状况。国民政府十分重视保甲人员的这一职责,在法规中多次强调。再次,保甲人员在乡间起着调解邻里纠纷的作用。在司法资源严重匮乏的年代,民间纠纷的解决程度关系到社会的稳定,所以国民政府要求保甲人员妥善解决民间纠纷,并把纠纷的解决情况作为保甲人员的考核标准。最后,保甲人员发挥着重要的社会治安职能。蒋介石的保甲制度的推行立足于两点:一是使农村组织军事化、发挥保甲的军事镇压作用;二是建立农村治安网络,即能过清查户口和互保连坐责任,以保甲代替警察,发挥保甲的治安、监视作用。重庆市政府通过“联保连坐”,努力将保甲长的治安作用发挥到极致。保甲人员做为国民政府最基层的行政人员,对维持政府统治发挥着这样重要的作用,其人员的素质的高低所造成的影响就不言而喻了。所以重庆市政府颁布了大量法令以期提高保甲人员的素质。首先,重庆市政府曾先后三次大规模编制保甲组织,希望通过保甲人员的设置来使政府更顺利的管理基层行政人员。第一次编查,保甲在组织形式上为:区警察分局一联保,警察分驻派出所—保—甲;第二次编查,在组织上的主要形式为:区、警察分局—镇、警察分所—保—甲;第三次编查,在组织上的形式为:区—保—甲。其次,有关机关先是提出了三项措施来保障保甲人员的地位,随后拟出了三项提高保甲人员素质的办法:(1)副镇长、正副保甲长均由镇民代表会、保民大会选举,加倍人数,再行考试录用。(2)保长以民校校长兼任。(3)加紧保甲人员训练。同时在《重庆市政府训令》中,规定了对保甲长的各种奖励和惩罚办法,希望引导保甲人员更好的为政府服务。重庆市政府也意识到了保甲人员中存在的大量问题,并试图通过改革和完善培训和考核制度矫正之。但是,保甲人员整体素质低下的局面并没有发生根本的变化,保甲人员依然不能达到与其职务相当的素质。甚至出现了文盲和轿夫充当保甲长的情况。重庆市的保甲人员与警察局有着密切的关系,这在全国来看是较有特色的地方。重庆市政府在第一次编查保甲时就把警察局设置为保甲人员的直接领导,区镇长一直由警察局官员担任,保甲人员的工作由警察局指导,保甲人员的任用、考核、培训也全部由警察局督导。这种情况一直持续到1943年5月19日国民政府修正公布的《市组织法》,正式废镇设区。随着国际尊重人权和自治之风的兴起,国民政府决定在基层实行其所谓的自治。1943年1月,蒋介石下达手令,以重庆为推行新生活运动及实施地方自治的示范区,并率先推行“宪政”。随后重庆市政府遵照行政院关于核定调整区以下地方自治组织的命令,决定自1944年9月1日开始整编全市各区、保、甲,其方法为就原有区署范围,依地势自东至西,或自南至北,按次编列保甲,再按甲之次序编列成保。从此重庆市警察局很少介入保甲人员的工作。然而,现实中保甲组织一直为国民党的官治体制服务,成为极端集权的官治体制的末端,在军事、治安、赋税等职能上承担着极大的责任,这是它的性质所在。统治者正是想通过加重民众的连带责任,加重刑罚机制以恐吓民众,从而达到令行禁止的目的。然而,由于保甲长的责任至重,如果没有相应的专制权力来履行职责,则事实上这种制度的目标就会落空,而任何人也都会想方设法去逃避出任保甲长;但如果给保甲长配备与其职责相应的权力,则这种远离监督的行政管理马上成为不受节制的如虎苛政,会不停地撕咬、吞噬民众,最后将统治者的专制政权基础毁灭殆尽,剩下就只有改朝换代一条路了。这不是以统治者的主观意志为转移的,而是由当时落后的生产力水平、民众缺少民主意识和国民政府的大地主、大资产阶级的性质所共同决定的。但是由于国民政府的不断努力,使保甲人员的素质不断提高,从而维护了重庆地区的人民生活秩序的正常运转,使该地区不至于陷入大动乱。