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信息公开制度作为衡量政府行政是否符合民众需求、是否体现公民意志的重要内容，是一个国家民主法治水平的重要体现，是民主政治与集权政治的重要区分标准。正如麦迪逊所言：“一个政府若未提供人民所需的资讯，或者未建立人民请求资讯的渠道，那么这个政府只不过是一场闹剧或者悲剧的前奏而已，甚至两者兼是。”1可见，政府信息公开是实现人民“当家作主”，让人民真正成为国家“主人”的重要环节。本文研究政府信息公开视野下的工作秘密制度，就是为了界定工作秘密的基本原则、豁免公开的范围、认定程序及救济制度等。在《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的指导下，按照“以公开为常态、不公开为例外”的原则，发现问题，科学构建，推动政府信息公开视野下工作秘密制度的完善。
1766年，《出版自由法》正式颁布施行，这是世界上第一部规定政府信息公开制度的法律，也是瑞典在世界民主法治建设史上不可磨灭的辉煌。直到美国在《信息公开法》中提出“九项公开例外”，工作秘密制度也站上了历史发展的舞台。然而在等级制度森严的旧中国，人民长期饱受“民可使由之，不可使知之”思想的影响，与政府之间的关系微妙，未能形成政府信息公开的沃土。直到新中国成立，改革开放的号角吹响，经济发展取得了前所未有的进步，政府与公民的关系也随之改变。1995年7月，《中华人民共和国检察官法》(以下简称《检察官法》)正式施行。其中，第八条规定“检察官应当履行保守检察工作秘密的义务”，至此，我国法律中第一次出现工作秘密这一法律术语。随后，在颁布的《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)中也提到了公务员、人民警察应当履行保守工作秘密的义务。但是，以上法律均未对工作秘密一词进行概念描述或程序确认。2008年，《条例》正式施行，作为我国第一部保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的专门性行政法规，保障了公民的知情权，弥补了政府信息公开的法律空白，初步建成了一套政府信息公开的工作体系。然而，纵览全文，我们并未发现任何有关于工作秘密的规定，仅以第八条的“三全一稳”及第十四条的国家秘密、商业秘密及个人隐私作为豁免公开条件来指导实际工作，忽视了工作秘密这一“秘密之王”，使之成为行政机关滥用权力的“黑色口袋”。12019年，《条例》修订，这无疑是我国政府信息公开历程中浓墨重彩的一笔。尤其是第十六条的规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”。2此规定进一步推动了信息公开制度的完善，为公民、法人及其他社会组织用权、维权提供了法律依据。但是，正如《美国宪政历程-影响美国的25个司法大案》中所言“这个世界上就没有一套制度是完美的”，3我国工作秘密制度亦如此。例如：立法模式混乱、概念及范围界定模糊、认定程序缺位，依法救济制度不明等，使得工作秘密制度过于抽象，缺乏实操性，导致政府公权力滥用、公民知情权严重受限等问题频发，造成了政府信息公开视野中的重重“玻璃门”4。
为此，本文试图通过研究我国政府信息公开视野下工作秘密的基本理论，对理论和实务现状进行详实的分析，从立法模式、基本原则、基本范围、豁免公开条件程序及救济制度等规定出发，具体考察美日泰的工作秘密制度。基于我国基本国情，将抽象规定具体化，将宽泛规定细致化。以此，减少行政机关有意无意怠于行使职权“不作为”的情况，5减少因害怕泄密或担责而过度保护工作秘密的情况，避免以工作秘密为借口隐瞒大量政府信息，甚至为其寻租创造机会。从而，保证政府信息公开工作的公平、公正、合法、便民，保证工作秘密制度的正常运行，增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。
本文主要包括前言、主体及结语三部分，主体部分包括四章。
基本概念的梳理是分析和厘清工作秘密制度的前提和基础。主体部分第一章以政府信息公开、工作秘密制度的基本理论开篇，在梳理我国工作秘密制度立法模式的基础上，从内涵、外延出发，初步认定我国工作秘密制度是区别于国家秘密而又不容忽视的重要制度。在概念方面，工作秘密是行政机关及其他社会组织依照一定的法定程序产生，具有相对保密性的政府信息，所谓的相对保密性即指工作秘密可在一定时间内限于一定范围人员知悉。根据《条例》第十六条的规定认为工作秘密主要包括内部事务信息、过程性信息及行政执法案卷信息，是政府、公民、法人及其他社会组织认可和遵守的法律规范。在此基础上，分析了政府信息公开与工作秘密制度间的统一性及对立性，从而明确了工作秘密豁免公开的法理基础。
深入探讨工作秘密制度的基本内容是发现问题和弥补缺陷的核心。第二章从立法现状和实务现状出发，详细论述了我国工作秘密在基本原则、认定程序及救济制度等方面的现状。其中，需要特别提到的是本章中关于工作秘密“可以”豁免公开的分析，即豁免公开的条件和程序。众所周知，以工作秘密保护为豁免理由拒绝公开政府信息的情况，已然成为公民行使知情权的“玻璃门”。本节以典型案例为视角，针对《条例》第十六条所规定的“可以”一词进行了较为深刻的分析，揭示了工作秘密的豁免公开性质，即是否公开属于可商榷行为，且应遵循相关程序。
第三章主要论述了域外关于工作秘密制度的基本理念及具体规定，包括美国、日本及泰国。通过对美、日、泰制度的分析，得到部分启示如下：一是信息公开制度的发展无疑是经济发展和社会制度改革的产物，是政府公权力与公民私权利之间的斗争结果。二是工作秘密制度作为一个体系性制度，世界各国主要采用分散化的立法模式。其中，《美国法典》为基石，《信息自由法》《阳光下的政府》为支撑的信息公开法律体系1就是典型代表。三是按照惯例，绝大多数国家在法条中并未出现“工作秘密”这一法律术语，而是运用列举式或概括式加排除法对工作秘密的范围进行确定。四是严格遵循“以公开为原则、不公开为例外”的基本原则，在确定是否豁免公开时遵照比例原则，严格限制政府自由裁量权。五是在认定工作秘密范畴时应需要遵循认定程序，例如美国的“三标准”“两条件”等。六是当相对人依法获取政府信息时，行政机关以工作秘密为由滥用公权力，在保障法院实质审查权的前提下，以行政复议或行政诉讼维权。通过分析以上三国的制度，我们不难发现，具体详实的规定使得三国在工作秘密管理与保护方面具有很强的实操性，有效的限制了政府的自由裁量权，符合政府信息公开的根本理念，都为我国政府信息公开视野下工作秘密制度的完善提供了充分的借鉴。
最后一章，在立足我国基本国情的基础上，镜鉴国内外先进经验，提出完善工作秘密制度的具体建议。首先，在综合考虑现行制度利弊的前提下，深入探讨将《条例》上升为专门法律的必要性，实现《条例》与《公务员法》《检察官法》《人民警察法》等的有效衔接；其次，由于我国政府信息公开法律体系的不完备、工作秘密单独立法并不具备成熟的环境。在现行《条例》对工作秘密制度予以管理和保护的情况下，考虑到重新立法的成本代价极高，建议在《条例》内专章立法，弥补法律空白，提高《条例》的指导性；再者，现行《条例》第十六条规定的范围模糊且实操性极差是工作秘密制度的痛点和难点。故，建议镜鉴国外先进经验，纳入比例原则、重构基本原则，厘清工作秘密与国家秘密、商业秘密及个人隐私的区别。明确内部事务信息、过程性信息及行政执法案卷信息的基本概念、范畴及豁免公开的程序。完善行政复议和行政诉讼制度，赋予法院实质审查权，真正发挥救济制度的“最后一道防线”的作用。以上，将所探讨的内容合理纳入《条例》中，提高条文的指导性和可操作性，探索出一条现行实用且高效的改革之路。
1766年，《出版自由法》正式颁布施行，这是世界上第一部规定政府信息公开制度的法律，也是瑞典在世界民主法治建设史上不可磨灭的辉煌。直到美国在《信息公开法》中提出“九项公开例外”，工作秘密制度也站上了历史发展的舞台。然而在等级制度森严的旧中国，人民长期饱受“民可使由之，不可使知之”思想的影响，与政府之间的关系微妙，未能形成政府信息公开的沃土。直到新中国成立，改革开放的号角吹响，经济发展取得了前所未有的进步，政府与公民的关系也随之改变。1995年7月，《中华人民共和国检察官法》(以下简称《检察官法》)正式施行。其中，第八条规定“检察官应当履行保守检察工作秘密的义务”，至此，我国法律中第一次出现工作秘密这一法律术语。随后，在颁布的《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)中也提到了公务员、人民警察应当履行保守工作秘密的义务。但是，以上法律均未对工作秘密一词进行概念描述或程序确认。2008年，《条例》正式施行，作为我国第一部保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的专门性行政法规，保障了公民的知情权，弥补了政府信息公开的法律空白，初步建成了一套政府信息公开的工作体系。然而，纵览全文，我们并未发现任何有关于工作秘密的规定，仅以第八条的“三全一稳”及第十四条的国家秘密、商业秘密及个人隐私作为豁免公开条件来指导实际工作，忽视了工作秘密这一“秘密之王”，使之成为行政机关滥用权力的“黑色口袋”。12019年，《条例》修订，这无疑是我国政府信息公开历程中浓墨重彩的一笔。尤其是第十六条的规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”。2此规定进一步推动了信息公开制度的完善，为公民、法人及其他社会组织用权、维权提供了法律依据。但是，正如《美国宪政历程-影响美国的25个司法大案》中所言“这个世界上就没有一套制度是完美的”，3我国工作秘密制度亦如此。例如：立法模式混乱、概念及范围界定模糊、认定程序缺位，依法救济制度不明等，使得工作秘密制度过于抽象，缺乏实操性，导致政府公权力滥用、公民知情权严重受限等问题频发，造成了政府信息公开视野中的重重“玻璃门”4。
为此，本文试图通过研究我国政府信息公开视野下工作秘密的基本理论，对理论和实务现状进行详实的分析，从立法模式、基本原则、基本范围、豁免公开条件程序及救济制度等规定出发，具体考察美日泰的工作秘密制度。基于我国基本国情，将抽象规定具体化，将宽泛规定细致化。以此，减少行政机关有意无意怠于行使职权“不作为”的情况，5减少因害怕泄密或担责而过度保护工作秘密的情况，避免以工作秘密为借口隐瞒大量政府信息，甚至为其寻租创造机会。从而，保证政府信息公开工作的公平、公正、合法、便民，保证工作秘密制度的正常运行，增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。
本文主要包括前言、主体及结语三部分，主体部分包括四章。
基本概念的梳理是分析和厘清工作秘密制度的前提和基础。主体部分第一章以政府信息公开、工作秘密制度的基本理论开篇，在梳理我国工作秘密制度立法模式的基础上，从内涵、外延出发，初步认定我国工作秘密制度是区别于国家秘密而又不容忽视的重要制度。在概念方面，工作秘密是行政机关及其他社会组织依照一定的法定程序产生，具有相对保密性的政府信息，所谓的相对保密性即指工作秘密可在一定时间内限于一定范围人员知悉。根据《条例》第十六条的规定认为工作秘密主要包括内部事务信息、过程性信息及行政执法案卷信息，是政府、公民、法人及其他社会组织认可和遵守的法律规范。在此基础上，分析了政府信息公开与工作秘密制度间的统一性及对立性，从而明确了工作秘密豁免公开的法理基础。
深入探讨工作秘密制度的基本内容是发现问题和弥补缺陷的核心。第二章从立法现状和实务现状出发，详细论述了我国工作秘密在基本原则、认定程序及救济制度等方面的现状。其中，需要特别提到的是本章中关于工作秘密“可以”豁免公开的分析，即豁免公开的条件和程序。众所周知，以工作秘密保护为豁免理由拒绝公开政府信息的情况，已然成为公民行使知情权的“玻璃门”。本节以典型案例为视角，针对《条例》第十六条所规定的“可以”一词进行了较为深刻的分析，揭示了工作秘密的豁免公开性质，即是否公开属于可商榷行为，且应遵循相关程序。
第三章主要论述了域外关于工作秘密制度的基本理念及具体规定，包括美国、日本及泰国。通过对美、日、泰制度的分析，得到部分启示如下：一是信息公开制度的发展无疑是经济发展和社会制度改革的产物，是政府公权力与公民私权利之间的斗争结果。二是工作秘密制度作为一个体系性制度，世界各国主要采用分散化的立法模式。其中，《美国法典》为基石，《信息自由法》《阳光下的政府》为支撑的信息公开法律体系1就是典型代表。三是按照惯例，绝大多数国家在法条中并未出现“工作秘密”这一法律术语，而是运用列举式或概括式加排除法对工作秘密的范围进行确定。四是严格遵循“以公开为原则、不公开为例外”的基本原则，在确定是否豁免公开时遵照比例原则，严格限制政府自由裁量权。五是在认定工作秘密范畴时应需要遵循认定程序，例如美国的“三标准”“两条件”等。六是当相对人依法获取政府信息时，行政机关以工作秘密为由滥用公权力，在保障法院实质审查权的前提下，以行政复议或行政诉讼维权。通过分析以上三国的制度，我们不难发现，具体详实的规定使得三国在工作秘密管理与保护方面具有很强的实操性，有效的限制了政府的自由裁量权，符合政府信息公开的根本理念，都为我国政府信息公开视野下工作秘密制度的完善提供了充分的借鉴。
最后一章，在立足我国基本国情的基础上，镜鉴国内外先进经验，提出完善工作秘密制度的具体建议。首先，在综合考虑现行制度利弊的前提下，深入探讨将《条例》上升为专门法律的必要性，实现《条例》与《公务员法》《检察官法》《人民警察法》等的有效衔接；其次，由于我国政府信息公开法律体系的不完备、工作秘密单独立法并不具备成熟的环境。在现行《条例》对工作秘密制度予以管理和保护的情况下，考虑到重新立法的成本代价极高，建议在《条例》内专章立法，弥补法律空白，提高《条例》的指导性；再者，现行《条例》第十六条规定的范围模糊且实操性极差是工作秘密制度的痛点和难点。故，建议镜鉴国外先进经验，纳入比例原则、重构基本原则，厘清工作秘密与国家秘密、商业秘密及个人隐私的区别。明确内部事务信息、过程性信息及行政执法案卷信息的基本概念、范畴及豁免公开的程序。完善行政复议和行政诉讼制度，赋予法院实质审查权，真正发挥救济制度的“最后一道防线”的作用。以上，将所探讨的内容合理纳入《条例》中，提高条文的指导性和可操作性，探索出一条现行实用且高效的改革之路。