基层群众自治制度是我国目前的基本政治制度之一,其中的村民自治是建立在村党支部和村委会这两个农村基层组织的基础之上。村党支部是党在农村的基层组织,是村内各项事务的领导核心,领导和支持村委会开展工作,村委会是由全体村民选举产生,代替村民行使管理村内事务的重要组织机构,村党支部与村委会是乡村治理体制中两个重要支点,两者统称为村两委,两委关系的优劣往往决定了村庄发展状况的好坏。为了构建乡村治理体系,更好地实现村民自治,“村书记主任一肩挑”制度应运而生,实行“村书记主任一肩挑”制度,探索建立适应新形势下的农村基层党组织队伍,切实化解调和农村基层两委关系的壁垒,排除农村宗族势力干扰乡村治理建设,解决农村信息化、产业化落后等问题,打造在基层党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,使村党组织真正成为能够团结群众,组织群众,凝聚群众,服务群众的基层战斗堡垒。因此,如何从国家法律和党内法规角度规制村两委的关系,研究“村主任书记一肩挑”制度的优势和当下面临的各类问题,构建现代乡村治理体系,并在此基础上提出可行性的对策与建议,对解决现阶段农村基层政治工作中浮现的问题,丰富和完善乡村治理体系的理论,实现农村基层组织政权建设中的制度体系改革和突破,都有一定的意义。自“村书记主任一肩挑”制度实施以来,社会大众对其认识和评价不尽相同,褒贬不一,有的支持其缓和了村两委的关系,提高了工作效率,但有的认为忽视了村民自治,权力的集中容易滋生腐败。因此如何认识和评判在村民自治的基础上“村书记主任一肩挑“制度的实践运行过程,并在理论上对其加以解释,依然是当前乡村治理体系中重要的实践和理论问题。为此,本文以西安市C区为研究对象,旨在通过对“村书记主任一肩挑”制度实施现状进行研究分析,从制度的实施背景及实施过程中的运行概况探讨“村书记主任一肩挑”在实践中的突出特点,以及存在的问题及原因探究。本研究采用文献研究法、深入访谈法、案例研究法,运用权变理论和方法,从整体性治理视角对“村书记主任一肩挑”的困境及其问题进行研究,揭示当前西安市C区“村书记主任一肩挑”运行中存在的问题,如少数一肩挑书记自身能力不足,基层党建工作薄弱不能符合一肩挑的条件,配套机制不健全等,并在此基础上提出解决的可行性方案。本研究注重研究基层乡村治理的“因地制宜”之策,根据整体性治理理论,从多个维度对“村书记主任一肩挑”制度进行探索,提出全面提升“村书记主任一肩挑”制度实施的可操作性方案:第一,建立健全农村基层民主制度;第二,加强对“一肩挑”村干部的监督;第三,完善与创新“一肩挑”干部的管理制度;第四,因地制宜推行村两委“一肩挑”的比例。