行政指导作为一种新型行政管理方式,在第二次世界大战之后逐渐受到重视和广泛运用,它是在经济、政治、行政、文化和社会等诸多因素的交互作用下,市场功能、政府角色和行政模式不断演进的产物。行政指导是行政主体通过非强制性方法对相对人施加影响,使其实施行政主体所期望的行为,从而实现行政管理目标的一种行政管理活动,它是在政府与市场之间寻求平衡的制度尝试,是弱化强制行政之努力的重要表现。目前,我国已积极运用行政指导手段实施行政管理,如发布行政计划、公布行政信息、制定产业政策等,一定程度上有利于形成合法化的公益,有利于协调行政机关与行政相对人的关系,也有利于增强全体公民的权利义务意识,更有利于促进政府职能的转变,有利于改善传统的官民关系,为“官民合作”创造了更大的空间,也弥补了法律的不足。然而目前我国对行政指导的理论研究还比较滞后,在一些基本问题的认识上还存在很大分歧,如行政指导的概念是什么?行政指导是否需要法律依据?行政指导的性质是什么?行政指导有什么作用?这些理论上的分歧使得人们把行政指导手段运用于行政管理过程中时,出现很多问题,比如,行政指导异化为行政命令行政机关在该实施行政指导时不作为、行政指导透明度不高、行政指导内容违法、行政指导决策不科学、行政指导的监督约束机制不健全。这些理论与实践中的问题如果不解决,行政指导的功能便不能充分发挥出来,也无法使政府高效、便捷地实施行政管理,从而实现行政管理目标。因此,有必要对行政指导进行系统地理论阐述,并结合现实中的事例来分析行政指导存在的问题,对其原因进行剖析,进而提出完善我国行政指导的切实可行的对策。我国要建立一种什么样的行政指导制度在很大程度上取决于我们如何去理解这种制度,即我们如何去界定行政指导的概念、性质、种类及法律关系等。近些年来,不少学术界的专家、学者已经出版或发表了不少的专著与文章,对什么是行政指导己经达成了一些共识,但也还存在着许多不同观点。行政指导的性质应该是权力性行政法律行为。行政指导的分类和行政指导的法律依据,为建立和完善行政指导制度奠定法理上的基础。通过对行政指导在国外及我国的发展情况的分析,是我们看到,日本是行政指导发展较快的国家,行政指导的运用相当的广泛,尤其在产业政策等经济、市场管理领域,表现形式也非常之多。美国是盎阁鲁撒克逊模式即所谓的自由市场经济模式的代表性国家。在处理政府与市场问题时,通常以立法和财政金融的手段在宏观领域对经济活动进行干预和调节。可是,行政指导这种即有干预和调节功能又较更为柔和的行政处理方式,也由过去的排斥和否定逐渐地被美国所接受,并且作为法律手段的一种有效补充。行政指导在我国政府职能中的地位和作用,从全国经济的一体化和社会主义市场经济的发展,我国行政改革步步深入,公共行政主体的多元化,行政方式的多样化,政府服务本位观念的确立,公民参与意识的增强,阐述了行政指导是实现现代政府职能的有效方式,也是是现代我国政府施政的重要手段。因此,它的确立与完善在很大程度上可视为中国政治,经济、社会发展的标志但是,我国行政指导目前仍存在着许多问题。存在问题主要包括行政指导缺乏法律规范、行政指导的关系尚未理顺、行政指导透明度不高、行政指导的自由裁量权过于宽泛、行政指导的责任不明确等。究其原因,主要在于以下四个方面:一是行政人员对行政指导缺乏正确的认识;二是传统的依法行政观念的影响;三是“权力文化观念浓厚”与“权利文化观念淡薄”并存;四是行政人员素质不高。如何改善我国的行政指导,应从六个方面着手,包括切实转变政府职能,完善行政指导立法,加强行政指导的控制和监督,提高行政指导的透明度,防止滥用行政指导权,完善行政指导的救济途径,提高公务人员的素质。