政府与社会资本合作(Public-private Partnership,PPP)起源于英国,是指政府部门在进行基础设施建设过程中,通过与社会资本合作的方式生产公众产品或提供公众服务。PPP改变了原来由政府垄断提供公共服务的供给方式,通过吸纳社会资本,使政府在减缓财政压力的同时,还可以利用私营部门先进的管理技术和经验为公众提供更高质量的公共服务。我国自上世纪90年代引入PPP模式以来,政府与社会资本合作的领域和规模不断扩大,合作方式也不断创新。十八届三中全会后,PPP模式在我国进一步发展,各地政府大力开展推出各种PPP项目。但由于相关立法滞后,PPP项目运作中出现了很多问题、蕴藏着很多风险,需要引起立法部门和监管部门的高度关注。在PPP项目运作中存在信息不对称、外部效应、不完全竞争等市场失灵现象。例如,政府与社会资本无法清楚的掌握对方的信用、资金等信息,双方容易发生纠纷不利于项目的顺利运作;一些运用PPP模式兴建的公共设施由于企业缺乏社会责任意识,过于追求企业利益而产生“负外部性”问题;当PPP模式被运用到自然垄断行业时,由于存在不完全竞争,社会资本方容易滥用市场支配地位损害其他企业或消费者的利益。因此,在PPP项目中,当社会资本方自身利益与PPP项目的公益性相冲突时,政府出于保障社会公众利益的目的,必须对PPP项目运作的全过程进行监管。然而,在PPP模式运作中,政府既是决策者、又是参与者,同时还是市场监管者,如何清晰界定其角色和作用?由于目前政府对PPP项目进行监管的依据政出多门、监管机构职责不清、监管能力不足的原因,在监管实践中出现监管失灵的现象。如,监管依据的法律规定冲突、监管重复与监管缺位现象并存、监管机构缺乏独立性、监管方式缺乏多样化等。本文针对政府在监管失灵中存在的问题,建议应该由国务院牵头制定国家层面的PPP专项立法,明确具体的监管依据;设立专门的监管机构与其他政府监管部门一起形成监管合力,厘清各个监管机构的监管职责;优化政府内、外部监管方式,完善具体的监管措施,提升监管绩效等。