集体土地所有权是我国一项特有的物权制度,并已逐步形成以《宪法》为基础,以法律、行政法规为主要依据,以相关地方法规、司法解释为补充的确权制度规范。但集体土地所有权确权的相关立法仍存在权利主体不清、客体界分标准不明、确权程序冗杂等集体土地所有权确权制度失灵问题。集体土地所有权确权规范的形成有其深厚的历史背景和复杂的制度环境。建国初期的农村土地农民私有制,为后来形成的以村为单位的农民集体土地所有权分配模式奠定了基础,也因其有再度造成农民失地的风险而为农村土地集体所有埋下伏笔;农业合作化时期的公有化趋势和行政干预不断增强,导致农村土地所有权主体多元化和客体碎片化;改革开放后逐步形成的“双层经营体制”并未缓解行政权力对农村土地权利配置的束缚,集体土地权属关系的二元立法结构(公法与私法调整并存)逐步形成并被不断巩固。土地所有权是一项基础性财产制度,无论物权法理论或制度经济学原理,还是国内外法律实践均表明,归属明晰的集体土地所有权既是我国农村土地有效利用的前提,也是充分发挥公有制经济优越性的需要,更是完善物权法律体系的必然。集体土地所有权确权需通过物权法上的确认请求权制度实现。物权确认请求权是物权保护的基础,也是实现集体土地所有权确权的依据。物权确认请求权的基本理论和集体土地所有权的权利特征,可以为完善集体土地所有权确权制度提供分析框架。物权确认请求权与其他物权请求权相较既存在特别之处,也具有物权请求权的一般共性,其本质上仍属于一种独立的物权请求权。相应地,集体土地所有权确权的实现并不限于诉讼方式,其构成要件应当包括符合法律规定的集体土地所有权主体及其相对人、集体土地所有权权属关系不清事由及实现集体土地所有权确权的法律程序。集体土地所有权确认请求权的实现将产生所有权原始取得的效力。集体土地所有权确权的主体制度是规范集体土地所有权确权适格主体的法律制度,包括集体土地所有权的归属主体和集体土地所有权确认请求权的行使主体。现行立法规定了乡(镇)、村和村民小组三级集体土地所有权主体,造成集体土地所有权的权利主体不清。符合土地集体所有的主体应当单一化为农民集体的最小单位,即村民小组农民集体或不设村民小组的村农民集体。集体土地所有权的性质既不是“共同共有”或“按份共有”,也不是法人所有,而应当视为一种“新型总有”。相应地,集体土地所有权主体的法律属性,应当是介于自然人和法人之间的非法人团体,权利的归属者是一定社区范围内的农民构成的集体主体。农民集体欠缺独立人格,立法须进一步将集体土地所有权主体人格实体化。在《民法总则》赋予农村集体经济组织和基层自治组织主体地位的立法背景下,农民集体内部的村民小组或未设村民小组的村委会等农民集体最小单位的基层自治组织法人应当作为集体土地所有权的行使主体;在农村集体经济组织法人实际发挥作用的农民集体,应当由农民集体最小单位的集体经济组织法人作为集体土地所有权的行使主体。集体土地所有权确权的客体制度是规范集体土地界分标准的法律制度,包括对集体土地与国有土地间的界限划分和不同集体土地间的范围划分。我国有关集体土地界分的立法虽已形成相对丰富的规则体系,但较之复杂的土地所有权归属现状仍存在制度供给不足。集体土地所有权的归属既具地域性又具有普遍性,可通过借鉴所有权客体界分理论和域外民事立法中土地所有权原始取得规范予以完善。经比较分析,我国现行立法对基于法律或政令取得土地所有权的规定不足,对依占有取得土地所有权的规定过于简单,立法对此应予回应。首先,划定“城市的土地”边界,明确城市建成区范围内土地的权属性质。其次,建立集体土地概括国有化制度,并兼顾农民集体的合法权益。再次,引入农地重划规范体系,为集体土地的优化配置提供制度依据。复次,确立集体土地所有权的权利推定制度,为不同情形下的集体土地无权占有提供界分标准。最后,明确单一层级集体所有土地的范围,对“不适合生产队所有的土地”通过立法直接规定为国家所有,对“适合归属于农民集体所有的土地”依实际使用情况确权给农民集体的最小单位。集体土地所有权确权的程序制度是规范集体土地所有权确权实现方式的法律制度,包括集体土地所有权确认请求权的行使路径和救济路径。我国现行立法对集体土地所有权确权采行政程序与司法程序并行的解决机制,实践中表现为以行政程序为主、司法程序为辅。行政裁决处理集体土地所有权确权具有业务相关性、权力一致性、程序高效性和成本低廉性等优势,但亦存在主体上的利益牵连、程序上的非严谨和结果上的非终局等不足。立法应对集体土地所有权确权提供差异化的纠纷解决路径,国家与农民集体间的确权纠纷应直接适用司法程序,不同农民集体间的确权纠纷应适用行政裁决前置程序,并保障司法程序的终局审查。农民集体不服集体土地所有权确权行政裁决的,应当选择适用行政复议程序;对于不服行政裁决及其复议结果的司法程序选择,法院应当依当事人的诉讼请求适用行政诉讼或行政附带民事诉讼程序。立法须设置集体成员权制度,保障集体土地所有权确权申请和请求基于真实意思表示作出。倘若农民集体作出不当确权意思表示侵害集体成员合法权益,受到侵害的集体成员可依法提起撤销权诉讼,撤销相关决定;倘若农村集体经济组织法人或基层自治组织法人怠于行使权利,消极作出确权意思表示,立法应当效仿团体法中的代位诉讼制度,赋予集体成员提起代位诉讼的主体资格。