国际监管合作（International Regulatory Cooperation,IRC）是一个宽泛且灵活（living）的概念,指各国为了促进跨境贸易和投资,减少不必要的监管分歧或消除监管互斥而开展国际合作或协调的正式或非正式安排。在全球治理语境下,监管合作并非新生事物。早期的合作主要由监管机构发起,用以解决跨境监管问题带来的监管困境。而随着关税的降低和全球价值产业链的进一步发展,监管壁垒对贸易产生的负面效应凸显,各国开始从贸易议题的角度思考监管问题。目前OECD将与贸易和投资相关的国际监管合作机制分为11种类型,国际贸易协定中的监管合作规则仅仅是其中一种。随着《加拿大-欧盟综合经济贸易协议》《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》《欧盟-日本经济伙伴协定》和《美国-墨西哥-加拿大协定》将“监管合作”（regulatory cooperation）、“监管一致性”（regulatory coherence）、“善治的监管”（good regulatory practices）以专章形式纳入贸易协定,如何突破一国主权和监管自治权的限制,对贸易和投资相关的监管问题开展深层次且实质性的合作,有效解决“边境后措施”或“非关税措施”给国际贸易带来的影响和减损,成为当前国际经济法和国际治理的新议题,并且,逐渐成为国际经贸规则优化升级的重要内容。本文结合国际贸易协定中散见的监管合作规则,力求系统研究国际监管合作规则的现状和发展趋势。除引言和结论外,全文共分为六章,以问题意识贯穿其中,试图通过研究回答以下四个问题。第一,国际贸易协定中监管合作规则是什么?第二,国际贸易协定中监管合作规则的核心要素是什么?第三,国际贸易协定中监管合作规则的未来走向和谈判路径为何?第四,国际贸易协定中监管合作规则的中国因应为何?第一章对国际贸易协定中监管合作规则的基础理论问题进行研究,以此回答“国际贸易协定中监管合作规则是什么”的问题。首先,本章的首要目的是厘定国际贸易协定中监管合作的概念,为后续研究奠定基础。监管指政府及监管机构依法制定相关规范标准,并辅之以监督和促进这些规则实施的机制。国际贸易协定的监管合作规则,既是源自一国监管能力的局限性和国内监管政策的外部性,也是由于贸易壁垒由关税壁垒扩展至非关税壁垒,监管分歧为国际贸易和投资带来不必要的成本,因此构建协同、透明和高效的全球监管环境成为国际贸易发展的必然要求。国际贸易协定语境下的监管合作规则,指的是各国为消除监管壁垒对贸易或投资的影响,在协定中纳入国内监管规则制定的程序性要求,并要求缔约方之间开展监管互认或协调的制度性安排。该规则具有规范性工具的属性,可横向适用于任何监管壁垒。其次,本章还对国际贸易协定的监管合作规则的发展演变进行了梳理。该规则经历了WTO《实施卫生和植物卫生措施协定》（SPS协定）和《技术性贸易壁垒协定》（TBT协定）中聚焦“边境后监管措施”的等效、相互承认和标准的协调等条款,到当前优惠贸易协定中横向适用于所有贸易领域的监管合作章的发展历程,其规则体系初见雏形。再次,当前国际贸易协定中监管合作规则的类型,可根据要素特点划分为实体规则、程序规则和执行规则,进而构成本文研究的逻辑基础。最后,为了满足国内监管需求和贸易自由化需求,国际贸易协定中监管合作规则需要追求更加复杂的目标层次,不仅涵盖减少甚至消除各国监管分歧的目标,还包含追求国内监管质量提升的目标,直至最终促进国际贸易和投资。文章通过第二章、第三章和第四章回答了“国际贸易协定中监管合作规则的核心要素是什么”这一问题。第二章对国际贸易协定中现有的监管合作实体规则进行研究,包括标准的协调、相互承认和等效。在以往的研究中,以上三类规则都被视为贸易便利化议题下的涵盖规则。但本文认为,便利贸易也是监管合作的目标之一,二者相辅相成。由于三类规则可以较好地实现监管的一致性或协调性,OECD将其列入监管合作涵盖的范围,本章亦将其归为监管合作的实体性规则加以研究。首先,标准的协调指在各国存在多个不同的标准的情况下,通过适用或参考国际标准,将其协调为相同或相似的标准。标准的协调目前多运用于SPS和TBT相关领域,对国际标准化组织的依赖程度较高。其次,相互承认则指则指两个或两个以上的国家在约定的条件下同意承认对方的规则或/和合格认定程序。相互承认的概念源自欧盟,欧盟也是运用相互承认规则的典范。该规则的适用范围较窄,主要适用于技术法规或合格认定程序,目的是使技术产品免于重复的要求或检测程序。再次,等效指的是一方承认另一方的标准或监管制度与自己的标准或监管制度效力相等,或者这些标准或监管制度“足够”被承认。等效与相互承认的逻辑起点相同,即将他国不同的监管制度中部分规定视为等同,理由是该部分规定与本国规定可以产生相同的效果。但与相互承认的合意性不同,等效属于单方决定。国际贸易协定中的等效要求主要体现在TBT、SPS和服务贸易等领域。最后,标准的协调依赖于国际标准的发展,等效和相互承认的适用取决于不同监管制度间的信任度,三者具有一定的局限性和互补性,共同消除监管分歧并促进监管合作。第三章对国际贸易协定中现有的监管合作程序规则进行研究。国际监管合作的程序规则,具有横向适用于所有贸易领域的特点,主要体现在前述由欧盟和美国主导的优惠贸易协定中。程序规则的渊源是“善治的监管”（good regulatory practices）,该要素主要源自美国等发达国家的国内行政法实践,也得益于APEC和OECD等国际组织在监管改革议题下的推广,最终被引入国际贸易协定中形成四类程序性要素。其一,透明度和公众参与要求。监管合作程序规则除了涵盖比以往贸易协定规则更详细的透明度要求外,还赋予公众更大的话语权,纳入类似于美国国内行政法“通知与评论”的公众参与要求。其二,监管决策和规则制定前的监管影响评估要求。该规则要求监管机构在监管决策或规则制定前,基于科学和证据,对拟议措施产生的成本和收益进行评估,以确保监管的合理性和科学性。其三,回溯性评估程序。即在监管规则和措施实施后,对其实施效果、现状进行评估,以决定是否废除、修改或保留这些监管规则和措施。其四,在国内监管机构之间实现监管协调的要求。该要求主要是为了避免一国内部监管的冲突和不一致为贸易和投资带来监管成本。最后,程序规则虽然无法像实体规则一样直接实现监管的协调或一致,但政府间可以通过共享“善治的监管”做法,改革和提升国内监管质量,并保障贸易伙伴和外国利益相关方参与监管决策,在决策时考虑国际贸易利益,从而在一定程度上实现监管的协调和趋同。第四章对国际贸易协定中现有的监管合作执行规则进行研究,通过对国际贸易协定现有条款进行梳理,厘清确保国际贸易协定中监管合作规则有效执行的要素。需要澄清的是,虽然本章讨论的是国际贸易协定中监管合作的执行规则,但这些规则实际上也通用于其他贸易规则,而非国际监管合作规则所独有。首先,确定适用范围是监管合作规则适用的前提,优惠贸易协定中横向适用的监管合作章通常为监管合作规则的适用设置的过滤条款,主要通过界定涵盖的监管措施范围、规则适用的领域等条款来确定规则的适用范围。其次,监管合作机构的设置是国际贸易协定中监管合作规则的重要组成部分,从世界贸易组织的《TBT协定》和《SPS协定》开始,TBT委员会和SPS委员会就在推动各自领域的监管合作问题上取得了较大成就,美欧、澳新、东盟、南方共同市场等监管合作机构都为规则设计提供了实证基础。因此国际贸易协定嵌入这一软性合作机制,也成为规则得以有效执行的重要辅助要素。再次,争端解决机制不仅赋予规则约束力,也保障了规则的有效执行,监管合作规则所适用的争端解决机制构成执行规则的核心内容。虽然优惠贸易协定中监管合作章的争端大多不适用诉讼解决机制,但磋商、特别贸易关注等软性机制,也可有效预防和解决争端。最后,部分贸易协定还涵盖了合作与交流、监管合作规则的实施通知等条款,确保国际贸易协定中监管合作规则的有效执行。第五章则基于国际贸易协定中监管合作规则的现状,对“国际贸易协定中监管合作规则的未来走向”进行预判分析,在此基础上选择“国际贸易协定中监管合作规则的谈判路径”,以回应前面提出的第三个问题。本章首先对国际贸易协定中谈判监管合作规则的必要性进行分析,认为监管合作规则具有包容性、软法性等特点,使其在某种程度上可能重振WTO治理体制,并成为数字贸易等新议题谈判的路径选择,既而成为未来贸易谈判的重要内容。本章接下来分析了国际贸易协定中监管合作规则的发展趋势,认为由欧美主导的监管合作规则,经历了承诺模式从“负面一体化”到“正面一体化”的转化。且现有监管合作规则具有灵活性和开放性,不仅拓宽监管合作的参与者至私人利益方,还在规则设计中为新的监管问题预留谈判空间,并逐渐制度化并形成规则范式。本章认为,当前监管合作规则的推广仍需要面对监管自治权和监管合作的平衡、外国利益对监管权能的限制、监管机构对监管合作的担忧、利益团体对监管合作的阻力等多重变量的考验。最后,本章分析了监管合作规则谈判的可行路径。一是谈判路径的选择。多边贸易协定可扩大优惠贸易协定中监管合作的效应,避免在贸易伙伴之间引入多个平行讨论,因此是监管合作规则谈判的最优选择。但鉴于目前各国监管能力水平的多样性及对监管合作的顾虑,可考虑以诸边贸易协定谈判为过渡,逐步将监管合作纳入多边贸易协定谈判范畴。二是关于争端解决机制的适用。建议对透明度、标准的协调、等效和相互承认等较为明确的要求适用争端解决机制,对国内监管程序性要求则采用“软法”模式,主要以技术援助和协商合作的方式予以实现。三是谈判重点的取舍。本文建议将实体规则如相互承认、标准的协调和等效作为谈判重点,逐步扩大实体规则的适用范围。但实体规则涉及监管机构之间的横向授权,需要建立在各参与方相互信任的基础上,可将程序规则作为实体规则的基础,通过其提升国内监管质量,促进实体规则的谈判。第六章回应了“国际贸易协定中监管合作规则的中国因应”这一问题。该章对三个问题展开分析,即中国参与国际贸易协定监管合作规则谈判的必要性、中国现有做法与美欧主导的监管合作规则之间的异同,并以中国为视角完善监管合作规则提案。第一,中国从对内优化营商环境、对外维护贸易和投资利益两个维度考虑,皆需要国际监管合作。第二,本章结合国际贸易协定中监管合作规则,对中国签订的自由贸易协定和国内立法进行梳理和对比,可见中国虽未在自由贸易协定中纳入监管合作专章,却积极在国际层面参与SPS和TBT相关监管问题的讨论,并在国内依法行政诉求中逐渐融入“善治的监管”等程序性要求。第三,中国目前的实践与国际贸易协定中监管合作规则的差距。主要体现在三个方面:1.未要求政府部门或监管机构在法规中识别并标注出对国际贸易或投资有重大影响的法规或条款,2.虽有在重大行政决策中引入监管影响评估,但其规定不甚详细,3.中国目前在行政规则制定或决策的公众参与中鲜有考虑外国贸易商或投资者的利益。第四,应对美欧主导的监管合作规则,中国可以考虑推动国内监管改革,并积极参与国际监管合作的立法活动,逐步纳入中国经验和做法完善规则提案,并运用监管合作规则参与全球治理和新的贸易议题谈判。