信访制度是我国特有的一项政治制度,于1951年正式确立。随着1995年《信访条例》的出台和2005年《信访条例》的重新修订,信访制度不断完善,信访活动也逐步向程序化、规范化迈进。与此同时,数十年经济的高速发展带来了社会结构的变革,我国进入社会转型时期,社会运行机制随之作出调整,人们的价值观念和利益诉求也出现了新的变化。在新旧要素的交替中,大量复杂的难以在短时间内解决的矛盾通过限制最少的信访渠道爆发出来,信访数量只增不减、非制度化信访案件急剧增加、基层政府应对乏力……即使是在信访工作获得前所未有重视的今天,信访形势依然不容乐观。从我国信访活动的发展历史来看,信访制度的基本功能定位于公民政治参与的重要通道,公民权利救济的补充渠道和政府维护社会稳定的有效工具。但现实中,信访制度的运行效果却不尽如人意,其政治参与功能已沦为权利救济的附属品；从公民权利救济体系的“小配角”变为主演之一,数量连年创新高却长期低效运行；从维护社会稳定的“安全阀”成为基层政府的紧箍咒。究其原因主要有以下几点：(1)社会转型带来的各个层面的变化互相交织,错综复杂,信访矛盾呈现出数量急剧增多、涉及领域广泛,贫富差距加大、利益驱动性强,矛盾复杂多变、解决难度加大,组织化程度提高、对抗性增强等新特点。(2)由于缺乏强有力的监督机制,官僚制度内部形成的信息屏蔽层造成公民政治参与途径的不畅。(3)基层政府作为信访问题的第一接访人,其权力相较以前呈逐步缩小的趋势,加之“一票否”考核制度的广泛应用,基层政府面临“责任无限大,权力无限小”的困境。(4)精神文明建设长期没有得到应有的重视,投入不足,致使我国共同价值体系中凝聚力下降,趋利现象突出,特别是谋利型信访已成为信访治理的难点所在。信访困境的本质是社会转型时期大量社会矛盾在信访制度内部不断循环、发酵、升级,既无法彻底解决,又难以被分流到别的矛盾解决途径中去的现象。信访困境的出现说明：信访制度难以承担起成为新时期社会矛盾纠纷解决机制兜底制度的重担,长期的超负荷运行不但使信访问题成为一项社会问题,与其伴生的社会弊病不断涌现,而且还引起了信访制度自身功能的变异。面对牵一发而动全身的信访问题,我们要把握社会转型的规律和特点,改变“就信访论信访”的方法,本着“大处着眼,小处着手”的原则,通过有效利用现有体制内的制度,寻找突破点,或许更有利于缓解当前的信访困境。调解制度被誉为“东方之花”,是化解矛盾高效、节约社会成本的方法之一,我们应该充分挖掘该制度的潜力,积极促成“大调解”格局的形成,构筑信访问题的第一道滤网。同时大力推广法律人士参与和信访听证,本着能调则调的原则将简单的基层纠纷及时化解,不能调解的纠纷按类别进入正常的解决轨道。加强人大代表对群众信访活动中政治参与诉求的引导作用,在县一级信访部门设立人大代表联系点,由全县人大代表循环蹲点,积极投身到信访问题的调解工作中去。这样一来,人大系统既能实现自下而上对民意的全面收集,对信访活动中反映强烈的制度层面上的问题为群众代言,又能将进京访的巨大压力化解为各地方立法机关对行政机关的监督,真正做到将问题解决在基层。