城乡建设用地增减挂钩(后文简称“增减挂钩”)是我国为实现耕地保护的基本国策,在城市建设用地供应不足和农村建设用地闲置的用地矛盾背景下做出的制度安排。实施至今,一定程度上解决了城镇建设用地指标不足和农村发展资金不足的问题,基本达到了统筹城乡发展的目的,在优化城乡建设用地布局,提高区域土地集约利用水平方面发挥了积极作用,也实现了资源的合理利用。但在具体的实施过程中也出现了一系列的问题,主要包括项目的不规范操作问题与损害农民的权益问题,前者主要包括项目先实施后申报、私自扩大项目规模、复垦过程重数量轻质量、挂钩指标不及时归还等问题,随着增减挂钩制度的不断完善与监管的加强,这方面的问题逐步得到改善。但农民权益的保护问题却依然没有得到解决,项目实施过程中大规模违背农民意愿的“拆村并居”,强拆民房、农民“被上楼”的事例时有发生,农民权益保障问题成为增减挂钩试点工作中备受社会关注的焦点。如何确保农民权益不受侵犯已成为增减挂钩能否进一步推行的重要因素。增减挂钩是社会发展新时期牵一发而动全身的一项制度安排,其顺利实施与否不仅需要制度本身的完美设计,更得依赖一系列相关制度的配合。例如,挂钩制度实施过程中为避免侵害农民权益事项的发生需要完善的救济制度的配合,项目实施后需要有完善的社会保险制度的配合等等。所以,研究增减挂钩制度对农民的权益损害问题及寻找其解决方案不能仅仅局限于挂钩制度本身,更需要研究相关制度的问题。本文采取了“是什么-为什么-怎么办”的研究思路.“是什么”即增减挂钩项目中农民权利受到了哪些侵害,主要有实体性方面权益和程序性方面的权益。实体性方面的权益包括宅基地收益权受到侵害、安置补偿标准不合理、复垦土地权属不明确、土地增值收益分配不公等问题,程序性方面的权益包括农民参与权、监督权和救济权受到侵害等问题。“为什么”即研究了增减挂钩项目中农民权益受到侵害的原因是什么,这里的原因是多方面的,既有增减挂钩制度本身的原因,例如：政府角色定位偏差、增减挂钩制度程序不规范以及缺乏完善的评价考核机制。更有增减挂钩相关制度方面的原因,例如：农村宅基地产权制度有缺陷、缺乏城乡社会保障的有效衔接制度以及救济制度不完善等。还有农民权利意识淡薄、缺乏自己的代言组织以及城乡二元发展结构忽视农民权益保护等其他方面的原因。“怎么办”即具体的对策,针对前面分析的增减挂钩制度中农民权益受损情况以及农民权利受损的原因,具体问题,具体分析,提出了对策。在完善增减挂钩制度层面提出要明确地方政府的角色、完善增减挂钩的程序以及构建科学的评价考核机制；在完善增减挂钩相关制度层面提出完善农村宅基地产权制度、引入土地发展权制度、完善农民对于重大事项的参与制度、完善社会保险制度以及完善农民权益救济制度。